國務院關於實行最嚴格水資源管理制度的意見

中國人多水少、水資源時空分佈不均，水資源短缺、粗放利用、水污染嚴重、水生態惡化等問題十分突出，已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸。人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%。水資源供需矛盾突出，全國年平均缺水量500多億立方米。與此同時，水資源過度開發問題突出，不少地方水資源開發已經遠遠超出水資源承載能力，引發了一系列生態與環境問題。水資源利用方式比較粗放，用水浪費嚴重，現狀單方水GDP產出僅為世界平均水平的1/3；萬元工業增加值用水量高達120立方米（以2000年不變價計，下同），是發達國家的3～4倍；農田灌溉水有效利用係數僅為0.50，與世界先進水平0.7～0.8有較大差距。水體污染嚴重，水功能區水質達標率僅為46%。隨著工業化、城鎮化深入發展，水資源需求將在較長一段時期內持續增長，水資源供需矛盾將更加尖銳，我國水資源面臨的形勢將更為嚴峻。

解決日益複雜的水資源問題，實現水資源高效利用和有效保護，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。根據水利改革發展的新形勢新要求，在系統總結中國水資源管理實踐經驗的基礎上，2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。針對中央關於水資源管理的戰略決策，國務院發布了《意見》，對實行最嚴格水資源管理制度工作進行全面部署和具體安排，進一步明確水資源管理“三條紅線”的主要目標，提出具體管理措施，全面部署工作任務，落實有關責任，必將全面推動最嚴格水資源管理制度貫徹落實，促進水資源合理開發利用和節約保護，保障經濟社會可持續發展。

國務院關於實行最嚴格水資源管理制度的意見

（國發〔2012〕3號）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

水是生命之源、生產之要、生態之基，人多水少、水資源時空分佈不均是我國的基本國情和水情。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題日益突出，已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸。為貫徹落實好中央水利工作會議和《 中共中央　國務院關於加快水利改革發展的決定 》（中發〔2011〕1號）的要求，現就實行最嚴格水資源管理制度提出以下意見：

一、

總體要求

（一）指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，以水資源配置、節約和保護為重點，強化用水需求和用水過程管理，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監管，嚴格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴格控制入河湖排污總量，加快節水型社會建設，促進水資源可持續利用和經濟發展方式轉變，推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調，保障經濟社會長期平穩較快發展。

（二）基本原則。堅持以人為本，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態安全；堅持人水和諧，尊重自然規律和經濟社會發展規律，處理好水資源開發與保護關係，以水定需、量水而行、因水制宜；堅持統籌兼顧，協調好生活、生產和生態用水，協調好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關係；堅持改革創新，完善水資源管理體制和機制，改進管理方式和方法；堅持因地制宜，實行分類指導，注重製度實施的可行性和有效性。

（三）主要目標。

確立水資源開發利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內；確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量（以2000年不變價計，下同）降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用係數提高到0.6以上；確立水功能區限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力範圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。

為實現上述目標，到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內；萬元工業增加值用水量比2010年下降30%以上，農田灌溉水有效利用係數提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到60%以上。到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內；萬元工業增加值用水量降低到65立方米以下，農田灌溉水有效利用係數提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80%以上，城鎮供水水源地水質全面達標。

二、

加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制

（四）嚴格規劃管理和水資源論證。開發利用水資源，應當符合主體功能區的要求，按照流域和區域統一制定規劃，充分發揮水資源的多種功能和綜合效益。建設水工程，必須符合流域綜合規劃和防洪規劃，由有關水行政主管部門或流域管理機構按照管理許可權進行審查並簽署意見。加強相關規劃和項目建設布局水資源論證工作，國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編製、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應。嚴格執行建設項目水資源論證制度，對未依法完成水資源論證工作的建設項目，審批機關不予批准，建設單位不得擅自開工建設和投產使用，對違反規定的，一律責令停止。

（五）嚴格控制流域和區域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，實施流域和區域取用水總量控制。各省、自治區、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標，制定年度用水計劃，依法對本行政區域內的年度用水實行總量管理。建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源。

（六）嚴格實施取水許可。嚴格規範取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水。對不符合國家產業政策或列入國家 產業結構調整指導目錄 中淘汰類的，產品不符合行業用水定額標準的，在城市公共供水管網能夠滿足用水需要卻通過自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超採的地區取用地下水的建設項目取水申請，審批機關不予批准。

（七）嚴格水資源有償使用。合理調整水資源費徵收標準，擴大徵收範圍，嚴格水資源費徵收、使用和管理。各省、自治區、直轄市要抓緊完善水資源費徵收、使用和管理的規章制度，嚴格按照規定的徵收範圍、對象、標準和程序徵收，確保應收盡收，任何單位和個人不得擅自減免、緩徵或停徵水資源費。水資源費主要用於水資源節約、保護和管理，嚴格依法查處擠占挪用水資源費的行為。

（八）嚴格地下水管理和保護。加強地下水動態監測，實行地下水取用水總量控制和水位控制。各省、自治區、直轄市人民政府要儘快核定並公布地下水禁采和限采範圍。在地下水超採區，禁止農業、工業建設項目和服務業新增取用地下水，並逐步削減超采量，實現地下水採補平衡。深層承壓地下水原則上只能作為應急和戰略儲備水源。依法規範機井建設審批管理，限期關閉在城市公共供水管網覆蓋範圍內的自備水井。抓緊編製並實施全國地下水利用與保護規劃以及南水北調東中線受水區、地面沉降區、海水入侵區地下水壓采方案，逐步削減開採量。

（九）強化水資源統一調度。流域管理機構和縣級以上地方人民政府水行政主管部門要依法制訂和完善水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，對水資源實行統一調度。區域水資源調度應當服從流域水資源統一調度，水力發電、供水、航運等調度應當服從流域水資源統一調度。水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃一經批准，有關地方人民政府和部門等必須服從。

三、

加強用水效率控制紅線管理，全面推進節水型社會建設

（十）全面加強節約用水管理。各級人民政府要切實履行推進節水型社會建設的責任，把節約用水貫穿於經濟社會發展和群眾生活生產全過程，建立健全有利於節約用水的體制和機制。穩步推進水價改革。各項引水、調水、取水、供用水工程建設必須首先考慮節水要求。水資源短缺、生態脆弱地區要嚴格控制城市規模過度擴張，限制高耗水工業項目建設和高耗水服務業發展，遏制農業粗放用水。

（十一）強化用水定額管理。加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準。各省、自治區、直轄市人民政府要根據用水效率控制紅線確定的目標，及時組織修訂本行政區域內各行業用水定額。對納入取水許可管理的單位和其他用水大戶實行計劃用水管理，建立用水單位重點監控名錄，強化用水監控管理。新建、擴建和改建建設項目應制訂節水措施方案，保證節水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產（即“三同時”制度），對違反“三同時”制度的，由縣級以上地方人民政府有關部門或流域管理機構責令停止取用水並限期整改。

（十二）加快推進節水技術改造。制定節水強制性標準，逐步實行用水產品用水效率標識管理，禁止生產和銷售不符合節水強制性標準的產品。加大農業節水力度，完善和落實節水灌溉的產業支持、技術服務、財政補貼等政策措施，大力發展管道輸水、噴灌、微灌等高效節水灌溉。加大工業節水技術改造，建設工業節水示範工程。充分考慮不同工業行業和工業企業的用水狀況和節水潛力，合理確定節水目標。有關部門要抓緊制定並公布落後的、耗水量高的用水工藝、設備和產品淘汰名錄。加大城市生活節水工作力度，開展節水示範工作，逐步淘汰公共建築中不符合節水標準的用水設備及產品，大力推廣使用生活節水器具，著力降低供水管網漏損率。鼓勵並積極發展污水處理回用、雨水和微鹹水開發利用、海水淡化和直接利用等非常規水源開發利用。加快城市污水處理回用管網建設，逐步提高城市污水處理回用比例。非常規水源開發利用納入水資源統一配置。

四、

加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量

（十三）嚴格水功能區監督管理。完善水功能區監督管理制度，建立水功能區水質達標評價體系，加強水功能區動態監測和科學管理。水功能區布局要服從和服務於所在區域的主體功能定位，符合主體功能區的發展方向和開發原則。從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。各級人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據。切實加強水污染防控，加強工業污染源控制，加大主要污染物減排力度，提高城市污水處理率，改善重點流域水環境質量，防治江河湖庫富營養化。流域管理機構要加強重要江河湖泊的省界水質水量監測。嚴格入河湖排污口監督管理，對排污量超出水功能區限排總量的地區，限制審批新增取水和入河湖排污口。

（十四）加強飲用水水源保護。各省、自治區、直轄市人民政府要依法劃定飲用水水源保護區，開展重要飲用水水源地安全保障達標建設。禁止在飲用水水源保護區內設置排污口，對已設置的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除。縣級以上地方人民政府要完善飲用水水源地核准和安全評估制度，公布重要飲用水水源地名錄。加快實施全國城市飲用水水源地安全保障規劃和農村飲水安全工程規劃。加強水土流失治理，防治面源污染，禁止破壞水源涵養林。強化飲用水水源應急管理，完善飲用水水源地突發事件應急預案，建立備用水源。

（十五）推進水生態系統保護與修復。開發利用水資源應維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，充分考慮基本生態用水需求，維護河湖健康生態。編製全國水生態系統保護與修復規劃，加強重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區和濕地的保護，開展內源污染整治，推進生態脆弱河流和地區水生態修復。研究建立生態用水及河流生態評價指標體系，定期組織開展全國重要河湖健康評估，建立健全水生態補償機制。

五、

保障措施

（十六）建立水資源管理責任和考核制度。要將水資源開發、利用、節約和保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，縣級以上地方人民政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。國務院對各省、自治區、直轄市的主要指標落實情況進行考核，水利部會同有關部門具體組織實施，考核結果交由幹部主管部門，作為地方人民政府相關領導幹部和相關企業負責人綜合考核評價的重要依據。具體考核辦法由水利部會同有關部門制訂，報國務院批准后實施。有關部門要加強溝通協調，水行政主管部門負責實施水資源的統一監督管理，發展改革、財政、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、監察、法制等部門按照職責分工，各司其職，密切配合，形成合力，共同做好最嚴格水資源管理制度的實施工作。

（十七）健全水資源監控體系。抓緊制定水資源監測、用水計量與統計等管理辦法，健全相關技術標準體系。加強省界等重要控制斷面、水功能區和地下水的水質水量監測能力建設。流域管理機構對省界水量的監測核定數據作為考核有關省、自治區、直轄市用水總量的依據之一，對省界水質的監測核定數據作為考核有關省、自治區、直轄市重點流域水污染防治專項規劃實施情況的依據之一。加強取水、排水、入河湖排污口計量監控設施建設，加快建設國家水資源管理系統，逐步建立中央、流域和地方水資源監控管理平台，加快應急機動監測能力建設，全面提高監控、預警和管理能力。及時發布水資源公報等信息。

（十八）完善水資源管理體制。進一步完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，切實加強流域水資源的統一規劃、統一管理和統一調度。強化城鄉水資源統一管理，對城鄉供水、水資源綜合利用、水環境治理和防洪排澇等實行統籌規劃、協調實施，促進水資源優化配置。

（十九）完善水資源管理投入機制。各級人民政府要拓寬投資渠道，建立長效、穩定的水資源管理投入機制，保障水資源節約、保護和管理工作經費，對水資源管理系統建設、節水技術推廣與應用、地下水超採區治理、水生態系統保護與修復等給予重點支持。中央財政加大對水資源節約、保護和管理的支持力度。

（二十）健全政策法規和社會監督機制。抓緊完善水資源配置、節約、保護和管理等方面的政策法規體系。廣泛深入開展基本水情宣傳教育，強化社會輿論監督，進一步增強全社會水憂患意識和水資源節約保護意識，形成節約用水、合理用水的良好風尚。大力推進水資源管理科學決策和民主決策，完善公眾參與機制，採取多種方式聽取各方面意見，進一步提高決策透明度。對在水資源節約、保護和管理中取得顯著成績的單位和個人給予表彰獎勵。

國務院

二○一二年一月十二日