第二次全國土地調查

第二次土地調查作為一項重大的國情國力調查，目的是全面查清全國土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，並對調查成果實行信息化、網路化管理，建立和完善土地調查、統計制度和登記制度，實現土地資源信息的社會化服務，滿足經濟社會發展、土地宏觀調控及國土資源管理的需要。

開展第二次全國土地調查，對於貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，促進經濟社會可持續發展和加強國土資源管理具有十分重要的意義。

（一）開展第二次土地調查，是貫徹落實科學發展觀、加強和改善土地調控、保證國民經濟平穩健康發展的重要基礎。

土地是民生之本，發展之基。土地管理影響著國家經濟安全、糧食安全、生態安全，關係到經濟社會發展全局。掌握真實準確的土地基礎數據，是貫徹落實科學發展觀，發揮土地在宏觀調控中的特殊作用、嚴把土地“閘門”的重要基礎。開展第二次土地調查，全面掌握建設用地、農用地特別是耕地、未利用地的數量和分佈，掌握城鎮、村莊以及獨立工礦區內部工業用地、基礎設施用地、商業用地、住宅用地以及農村宅基地等各行業用地的結構、數量和分佈，是科學制訂土地政策、合理確定土地供應總量、落實土地調控目標的重要依據，是挖掘土地利用潛力、大力推進節約集約用地的基本前提，是準確判斷固定資產投資增長規模、及時調整供地方向、政府科學決策的重要依據。

（二）開展第二次土地調查，是保障國家糧食安全、維護農民權益、統籌城鄉發展、構建和諧社會的重要內容。

耕地是糧食生產最重要的物質基礎，是農民最基本的生產資料和最基本的生活保障。中國人地矛盾十分突出，人均耕地僅為1.4畝，不足世界平均水平的40%，且每年呈不斷下降的趨勢。保護耕地是中國的基本國策。開展第二次土地調查，全面掌握全國耕地的數量、分佈，開展基本農田狀況調查，將基本農田上圖、登記上證、造冊，是落實最嚴格的耕地保護制度的根本前提，是監督、考核各地耕地和基本農田保護任務目標完成情況、保障國家糧食生產能力的重要內容。開展第二次土地調查，全面查清農村集體土地所有權、農村集體土地建設用地使用權和國有土地使用權權屬狀況，及時調處各類土地權屬爭議，全面完成集體土地所有權登記發證工作，依法明確農民合法土地權益，是有效保護農民利益、維護社會和諧穩定、統籌城鄉發展的重要內容。

（三）開展第二次土地調查，是科學規劃、合理利用、有效保護和嚴格管理土地資源的重要支撐。

運用土地政策參與國家宏觀調控的新形勢、新任務，要求土地管理必須充分應用經濟手段、法律手段、行政手段和技術手段，科學規劃、合理利用、嚴格保護土地資源，保障各項管理紮實有效。應用遙感等先進技術開展第二次土地調查，全面獲取準確、可靠的土地利用數據和圖件，為土地徵收、農用地轉用、土地登記、土地規劃、土地開發整理等各項土地資源管理業務提供可靠的基礎支撐和全面的服務，才能不斷提高土地管理水平，提高國土資源管理部門的執政能力。

（四）開展第二次土地調查，是滿足土地管理方式和管理職能轉變的重要措施。

《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）明確規定，“以實際耕地保有量和新增建設用地面積作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保有量責任目標考核的依據”，“新增建設用地有償使用費繳納範圍，以當地實際新增建設用地面積為準”。要求必須全面、準確掌握耕地、新增建設用地實際情況，必須及時、快速獲取各類土地數據。開展第二次土地調查，查清各地土地利用的實際情況，建設國家、省、市、縣四級聯網的調查資料庫，建立土地資源信息快速更新機制，為考核各地耕地保護責任目標完成情況、新增建設用地使用費收繳等提供準確依據，是滿足土地管理方式和管理職能轉變的重要措施。

根據《通知》要求，第二次全國土地調查的目標是全面查清全國範圍內的土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，建立和完善我國土地調查、土地統計和土地登記制度，實現土地資源信息的社會化服務，滿足經濟社會發展及國土資源管理的需要。

按照國務院《通知》要求，第二次全國土地調查主要任務包括：開展農村土地調查，查清全國農村各類土地的利用狀況；開展城鎮土地調查，掌握城市建成區、縣城所在地建制鎮的城鎮土地狀況；開展基本農田狀況調查，查清全國基本農田狀況；建設土地調查資料庫，實現調查信息的互聯共享。在調查的基礎上，建立土地資源變化信息的調查統計、及時監測與快速更新機制。具體任務如下：

農村土地調查

農村土地調查是指對城市、建制鎮以外的土地進行調查。農村土地調查是第二次土地調查的重點任務。按照調查內容，農村土地調查分農村土地利用現狀調查和農村土地權屬調查兩部分。

（1）農村土地利用現狀調查。以1:1萬比例尺為主，以縣區為基本單位，按照統一的土地調查技術標準，以正射影像圖為基礎，實地調查城鎮以外的每塊土地的地類、位置、範圍、面積、分佈等利用狀況，查清全國耕地、園地、草地、林地、農村居民點等各類土地的分佈和利用現狀。

（2）農村土地權屬調查。農村土地權屬調查主要是查清農村集體土地所有權和公路、鐵路、河流以及農、林、牧、漁場（含部隊、勞改農場及使用的土地）等國有土地的使用權狀況。充分利用土地調查成果，加快推進土地登記發證，完成農村集體土地所有權登記發證工作。

城鎮土地調查

城鎮土地調查是指對城鎮範圍以內的土地開展大比例尺調查。依據地籍調查技術規程，充分利用已有地籍調查成果，查清城鎮內部建設用地的使用權狀況，確定城鎮內部每宗土地的界址、範圍、界線、數量、用途等。通過匯總分析，掌握工業用地、基礎設施用地、金融商業服務用地、房地產用地、開發園區等土地利用狀況。

基本農田調查

由各地組織，依據本地區的土地利用總體規劃，按照基本農田保護區（塊）劃定資料，將基本農田保護地塊（區塊）落實至土地利用現狀圖上，統計匯總出各級行政區域內基本農田的分佈、面積、地類等狀況，並登記上證，造冊。

各級土地利用資料庫建設

（1）建立四級土地利用資料庫

按照土地利用資料庫建設標準，以縣（區、市）為單位組織開展土地利用資料庫建設，對土地利用現狀數據、土地權屬數據和基本農田等數據進行管理，滿足縣級日常變更等業務需要；在市級，以市（地、州）為單位，結合市級管理模式，整合各縣級土地利用資料庫，構建市級土地利用資料庫，滿足市級國土資源日常管理需求；以省為單位組織，對市縣級土地利用資料庫全面整合，建立省級土地利用資料庫，滿足省級國土資源管理對土地基礎數據的基本需要。在中央一級，藉助現有的網路系統，由國家組織建立國家級土地利用資料庫，提供對各級土地數據到地塊的查詢檢索、統計匯總、分析輸出、及時調用和定期備案等功能。另外，各級資料庫之間提供訪問和調用介面，滿足數據上傳、接收、交換、備份、更新維護、日常應用等工作需要。

（2）建立市縣地籍信息系統

各市（縣）按照地籍信息系統建設有關技術標準和要求，以市（縣）為單位，組織建立地籍信息系統，對市（縣）地籍調查和地籍測量結果的圖形數據、宗地屬性以及各種表、卡、冊等數據信息進行集中管理，並提供編輯錄入、查詢統計、日常變更、製圖輸出、登記發證以及辦公流程等管理功能，滿足日常業務及管理需求。

成果匯總

（1）數據彙集

在土地利用資料庫的基礎上，逐級匯總各級行政轄區內的各類土地利用數據以及基本農田和城鎮建設用地等數據，增加非調查區域的港澳台地區的土地數據，形成國家及各級行政轄區內的綜合及專題調查匯總成果。

（2）圖件編製

利用資料庫管理和計算機輔助製圖等技術，採用縮編等手段對全國土地調查圖形數據進行整理縮編，編製出國家、省、地（市）、縣級系列土地利用圖件、圖集和各種專題圖件（集）等。

（3）成果分析

根據土地調查結果，結合相關資料信息，開展土地利用狀況分析。對耕地、基本農田等各類土地的數量、分佈、利用結構及其變化狀況進行綜合分析，評判土地利用的集約節約程度，預測變化趨勢，為土地開發潛力挖掘，節約集約利用土地資源提出建議。根據土地調查及分析結果，各級國土資源管理部門編製第二次土地調查報告。

為保持調查成果現勢性，從2009年下半年開始，繼續進行每年一次的土地變更調查工作，組織各地對土地利用變化狀況進行全面調查，及時匯總調查成果；國家建立及時監測系統，運用航空（天）遙感等高技術手段，定期對重點地區、重點地類進行變化監測，並周期性覆蓋全國，及時檢查各地變更調查工作情況，並利用監測成果積極做好成果維護和應用工作。制定土地調查、統計、登記相關法律、法規，逐步建立穩定的常設調查隊伍，保障調查經費，進一步完善全國統一的土地調查、統計和登記制度。

圍繞第二次土地調查總體目標和主要任務，農村土地調查按照土地調查技術規程，充分利用現有土地調查成果，採用無爭議的權屬資料，運用航天航空遙感、地理信息系統、全球衛星定位和資料庫及網路通訊等技術，採用內外業相結合的調查方法，形成集信息獲取、處理、存儲、傳輸、分析和應用服務為一體的土地調查技術流程，獲取全國每一塊土地的類型、面積、權屬和分佈信息，建立連通的“國家━省━市━縣”四級土地調查資料庫。

城鎮土地調查，嚴格按照全國城鎮土地調查的有關標準，開展地籍權屬調查和地籍測繪工作，現場確定權屬界線，實地測量界址和坐標，計算機自動量算土地面積，並以調查信息為基礎，建立城鎮地籍信息系統。

1．以航空、航天遙感影像為主要信息源

農村土地調查將以1:1萬比例尺為主，充分應用航空、航天遙感技術手段，及時獲取客觀現勢的地面影像作為調查的主要信息源。採用多平台、多波段、多信息源的遙感影像，包括航空、航天獲取的光學及雷達數據，以實現在較短時間內對全國各類地形及氣候條件下現勢性遙感影像的全覆蓋；採用基於DEM和GPS控制點的微分糾正技術，提高影像的正射糾正幾何精度；採用星曆參數和物理成像模型相結合的衛星影像定位技術和基於差分GPS/IMU的航空攝影技術，實現對無控制點或稀少控制點地區的影像糾正。

2．基於內外業相結合的調查方法

農村土地調查以1:1萬主比例尺，以正射影像圖作為調查基礎底圖，充分利用現有資料，在GPS等技術手段引導下，實地對每一塊土地的地類、權屬等情況進行外業調查，並詳細記錄，繪製相應圖件，填寫外業調查記錄表，確保每一地塊的地類、權屬等現狀信息詳細、準確、可靠。以外業調繪圖件為基礎，採用成熟的目視解譯與計算機自動識別相結合的信息提取技術，對每一地塊的形狀、範圍、位置進行數字化，準確獲取每一塊土地的界線、範圍、面積等土地利用信息。

城鎮土地調查以1:500比例尺為主，充分運用全球定位系統、全站儀等現代化測量手段，開展大比例尺權屬調查及地籍測量，準確確定每宗土地的位置、界址、權屬等信息。地籍調查儘可能採用解析法。

3．基於統一標準的土地利用資料庫建設方法

系統整理外業調查記錄，並以縣區為單位，按照國家統一的土地利用資料庫標準和技術規範，逐圖斑錄入調查記錄，並對土地利用圖斑的圖形數據和圖斑屬性的表單數據進行屬性聯結，形成集圖形、影像、屬性、文檔為一體的土地利用資料庫。

以地理信息系統為圖形平台，以大型的關係型資料庫為後台管理資料庫，存儲各類土地調查成果數據，實現對土地利用的圖形、屬性、柵格影像空間數據及其它非空間數據的一體化管理，藉助網路技術，採用集中式與分散式相結合方式，有效存儲與管理調查數據。考慮到土地變更調查需求，採用多時序空間數據管理技術，實現對土地利用數據的歷史回溯。另外，由於土地調查成果包括了土地利用現狀數據、遙感影像數據、權屬調查數據以及土地動態變化數據等，數據量龐大，記錄繁多，採用資料庫優化技術，提高數據查詢、統計、分析的運行效率。

4．基於網路的信息共享及社會化服務技術方法

藉助現有的國土資源信息網路框架，採用現代網路技術，建立先進、高速、大容量的全國土地利用信息管理、更新的網路體系，按照“國家－省－市－縣”四級結構分級實施，實現各級互聯和數據的及時交換與傳輸，為國土資源日常管理提供信息支撐。同時，藉助現有的信息網路及服務系統，依託國家自然資源和空間地理基礎資料庫信息平台，實現與各行業的信息共享與數據交換，為各相關部門和社會提供土地基礎信息和應用服務。

通過開展第二次土地調查工作，全面獲取覆蓋全國的土地利用現狀信息和集體土地所有權登記信息，形成一系列不同尺度的土地調查成果。具體成果主要包括：數據成果、圖件成果、相關文字成果和土地資料庫成果等。

1．各級行政區各類土地面積數據；

2．各級行政區基本農田面積數據；

3．不同坡度等級的耕地面積數據；

4．各級行政區城鎮土地利用分類面積數據；

5．各級行政區各類土地的權屬信息數據。

1．各級土地利用現狀圖件；

2．各級基本農田分布圖件；

3．市縣城鎮土地利用現狀圖件；

4．土地權屬界線圖件；

5．第二次土地調查圖集。

1．綜合報告

（1）各級第二次土地調查工作報告；

（2）各級第二次土地調查技術報告；

（3）各級第二次土地調查成果分析報告。

2．專題報告

（1）各級基本農田狀況分析報告；

（2）各市縣城鎮土地利用狀況分析報告。

形成集土地調查數據成果、圖件成果和文字成果等內容為一體的各級土地調查資料庫。主要包括：

1．各級土地利用資料庫；

2．各級土地權屬資料庫；

3．各級多源、多解析度遙感影像資料庫；

4．各級基本農田資料庫；

5．市（縣）級城鎮地籍信息系統。

按照國務院要求，從2007年1月起，開始啟動第二次土地調查工作。2007年1月至6月開展第二次土地調查的有關準備工作，完成調查方案編製、技術規範制定，以及試點經驗總結、業務培訓和輿論宣傳等。2007年7月1日全面啟動調查工作，至2009年上半年，完成全國調查工作。具體安排如下：

1．2007年7月至2009年6月，開展農村土地調查，逐地塊查清全國土地的位置、類型、面積、分佈等利用狀況。

2．2007年7月至2009年6月，查清農村部分的集體土地所有權和國有土地使用權狀況，確權達到90%以上。

徠3．在現有工作基礎上，全面開展城鎮土地調查，到2009年底，完成城市建成區、縣城所在地建制鎮的城鎮土地調查。

4．到2009年底，在農村土地調查和城鎮土地調查的基礎上，通過匯總統計調查，查清工業、基礎設施、金融商業服務、開發園區和房地產等用地的分佈和利用狀況。

5．到2009年底，在農村土地調查基礎上，依據基本農田劃定和調整資料，完成基本農田的上圖、登記、造冊，查清全國基本農田的數量、分佈和保護狀況。

6．在調查的基礎上，2010年上半年，完成包括土地利用現狀數據、基本農田數據和城鎮地籍調查數據的國家、省、地（市）、縣四級土地利用資料庫的建設，建立土地利用資料庫及管理系統，實現全國土地調查信息共享。

7．進行土地調查成果統一時點變更，將成果統一到2009年10月31日同一時點，逐級匯總土地調查成果，建立土地資源變化信息的調查統計、及時監測與快速更新機制。

國家負責第二次土地調查方案和技術標準、技術規程的制定，負責全國的技術指導、省級培訓和質量抽查，組織建設國家級土地利用資料庫等。同時，國家負責1:1萬比例尺以及小於1:1萬比例尺的遙感影像購置及正射影像圖製作，為農村土地調查提供基礎圖件。另外，國家對農村土地調查成果進行全面的內業檢查。對重點地區和重點地類將開展外業實地核查，以保證調查成果真實、準確。

各省（區、市）負責本地區土地調查工作的組織實施。各省（區、市）按照國家統一要求，根據本地區的土地利用特點，編製本地區的實施方案，報國土資源部批准。各省（區、市）在土地調查實施方案的基礎上制訂土地調查的實施細則，通過招投標方式統一選擇專業隊伍，利用國家下發的基礎圖件，負責組織各地實地開展土地調查及資料庫建設工作，主要包括農村土地調查、基本農田狀況調查以及城鎮土地調查等。另外，省級負責對各縣（市）土地調查工作的質量檢查和成果驗收。

通過報紙、電視、廣播、網路等媒體和渠道，大力宣傳本次調查對促進國民經濟發展和社會進步，以及促進資源、環境、社會持續和諧健康發展的重要意義，提高全社會對本次調查工作重要性的認識，創造良好的輿論環境。

國家負責對省級土地調查技術人員的業務培訓。省級土地調查領導小組辦公室和省級國土資源管理部門負責對市、縣土地調查人員以及專業隊伍的業務培訓，制定培訓方案和培訓計劃，安排培訓課程，按照培訓教材，培訓統一的技術要求、技術方法。國家統一標準、分級開展調查隊伍的資質審查工作。通過資質審查的隊伍和經培訓且考試合格的人員，方可承擔調查任務。

國務院成立第二次全國土地調查領導小組，並設立國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室（以下簡稱全國土地調查辦）。按照工作需要，全國土地調查辦內設工作組，分工負責調查工作的具體業務和日常管理事務。同時，抽調部分地籍管理和土地調查的專家，組成技術專家組，對調查中遇到的重大技術問題進行研究解決。另外，邀請部分土地管理的老專家、老領導，組成調查巡視組，通過巡視、考察及時掌握各地工作動態和調查進度，及時發現和研究重大政策問題。

各地成立相應的土地調查領導小組，加強對調查工作的組織領導。領導小組組長由各級政府領導擔任，同時組建土地調查辦公室，辦公室設在各級國土資源部門，辦公室成員由管理人員和技術人員組成，負責本地區的土地調查工作。

（1）編製第二次全國土地調查系列技術標準及調查規範，包括制定土地利用分類標準、編製調查技術規程、完善土地調查資料庫標準、制定調查成果檢查驗收辦法等；針對調查中涉及到的頒發林權證的林地調查、法院查扣地調查、軍隊用地調查以及權屬界村組調查等具體政策性問題，制定並出台相應的政策性調查規定，提出解決辦法。

（2）第二次土地調查成果將作為核定各地實際耕地保有量、新增建設用地數量和建設用地審批、土地利用總體規劃修編、土地開發整理復墾等各項土地管理工作的基礎依據。土地調查完成後，農用地轉用、土地徵收、土地登記、土地規劃、土地開發整理復墾等土地管理工作，應以調查成果為依據。

（3）充實人員和隊伍，保證調查經費，並加強經費監督審計，完善土地變更調查制度。各地隨時將更新數據報國家級土地利用資料庫變更，保證國家資料庫數據準確、客觀、現勢。國家級土地利用資料庫將作為國土資源管理的基礎平台，農用地轉用、土地徵收、土地利用總體規劃修編、土地開發整理復墾審批等涉及的基礎數據和圖件將以此資料庫為準。

第二次土地調查堅持統一的調查規範和標準，國家制定調查技術標準、操作規範等，明確各流程環節的技術要求及其操作程序、方法和檢查辦法，保證分階段調查質量；根據土地調查成果多比例尺、多形式的特點，制定以數據為主體的成果標準，明確成果的表達形式，提高成果信息共享程度；按照國家信息化標準和規範依據，結合管理需求，制定《第二次全國土地調查資料庫建設規範》等標準，明確調查資料庫建設的框架結構、內容、維護更新要求等，提高土地利用信息應用服務質量。

在堅持統一標準和規範的同時，本次調查將充分利用現有設備，進一步充實、完善土地調查工作的軟、硬體環境。充分應用成熟、實用的現代高新技術手段，全面提升本次調查的科技含量。

（1）引入競爭機制，依據政府採購法，按照“公平、公正、公開”的競爭原則，推行項目監理管理制，擇優選擇技術強、信譽好、質量高的單位為項目監理單位。有條件的地區，實行招投標管理制度，以合同方式約定雙方職責、項目任務、成果質量以及項目進展要求、經費支付方式等。

（2）建立檢查驗收制度，採用分階段成果檢查制度，每一階段成果需經檢查合格後方轉入下一階段，避免將錯誤帶入下階段工作，保證成果質量；執行分級檢查驗收制度。國家、省、市級分級負責。縣級土地調查成果由市級國土資源部門負責組織預檢，省級國土資源部門組織驗收。國土資源部負責組織對省級匯總成果驗收。同時，為加強成果質量檢查力度，國家對省級成果進行全面的內業檢查，並對重點地區、重點地類進行外業抽查核實，確保土地調查的數據、圖件與實地三者一致。

5．經費保障

按照《通知》中“各級財政部門在調查經費上要給予保證”的要求，根據土地調查任務和計劃安排，編製支出預算，核定土地調查經費，並列入相應年度的財政預算，財政部門確保土地調查經費按時足額到位，保障土地調查工作的順利進行。

第二次全國土地調查即將開始，通過與第一次全國土地調查之比較，從組織領導、技術保障、資料基礎、質量保證等方面，探討了開展第二次全國土地調查的有關問題，並提出了具體的意見。

距第一次全國土地調查十年之後，國務院決定自2007年7月1日起開展第二次全國土地調查(以下簡稱第二次調查)。十年來經濟社會、地貌景觀、土地用途都已經發生了翻天覆地的變化。雖然每年都進行土地變更調查，但由於第一次全國土地調查(以下簡稱第一次調查)的技術手段落後，基礎資料保存方法原始，特別是圖件資料多為紙質或薄膜成圖，不利於變更后的修改和使用，更談不上信息的交流與共享。已經完全不能滿足當今高速發展的信息社會的需要。因此，開展第二次調查是非常必要的，也是非常及時的。

根據《國務院關於開展第二次全國土地調查的通知》(以下簡稱《通知》)要求，第二次調查要在2007年7月至2009年6月，各地組織開展調查和資料庫建設，完成全國調查工作。2009年下半年，各地對調查成果進行整理。也就是說從現在資料準備開始到全面結束，只有三年時間。而第一次調查時卻花了整整十三年。雖然現在的技術手段已今非昔比，但要在如此短的時間裡完成如此浩大的工作量，如果沒有強有力地組織保障、充分地物質保證和幾十萬人的技術力量，是難以想象的。筆者根據參加第一次調查及多年來的教學體會，通過兩次土地調查之比較，對第二次調查提出幾點意見和建議，僅供參考。

一、領導重視、政府支持，是順利完成土地調查的關鍵

第一次調查的通知是，《國務院批轉農牧漁業部、國家計委等部門關於進一步開展土地資源調查工作的報告的通知》國發〔1984〕70號。第二次調查的通知是，《國務院關於開展第二次全國土地調查的通知》國發〔2006〕38號。領導小組由國務院副總理曾培炎、國土資源部部長孫文盛親自掛帥，成員由國務院有關部、局一級領導組成，重視程度可見一斑。

但是土地調查是以縣為單位進行的，依據縣級成果逐級匯總而成。因此，縣級領導的重視程度以及縣政府的支持力度，是順利完成土地調查的關鍵。第一次調查為什麼從1984年5月開始一直到1997年年底結束，其中最主要的一個原因就是領導重視和政府支持的問題，更直接地說就是調查經費落實的問題。一般有兩種情況，一是因為領導重視不夠，財政有錢但不願把錢花在這種見不到直接效益的地方。二是有些貧困縣財政確實拿不出錢來。筆者所在地區某貧困縣，因為經費不足直到1993年底靠貸款才開展土地調查工作。

第二次調查所處的經濟環境、消費水平，採用的技術手段、設備等都遠遠高於當年，調查經費同樣遠高於當年。這次調查經費的來源與上次一樣：由中央財政和地方財政按承擔的工作任務共同分擔。如此大的費用，對於貧困縣或剛剛脫貧的縣來說又是一個沉重的壓力。如果中央財政和省財政不能區別對待另給補貼，這些縣要按時完成可能會有較大的困難。

二、技術規程、實施方案，是順利完成土地調查的技術保障

每一項技術工作都有一個技術標準，土地調查技術規程實質上就是國家標準。必須具有權威性、準確性、合理性、實用性和可操作性。實施方案應具體、明確。技術規程和實施方案是進行土地調查的技術依據，保障土地調查成果能夠實現土地資源信息的社會化服務，滿足經濟社會發展及國土資源管理的需要。

值得注意的是，當今社會已進入信息化高速發展階段，數字地球、數字中國計劃已實施多年。土地調查成果是數字中國國家空間信息的重要組成部分。在制定技術規程和實施方案時，必須充分考慮土地信息採集、處理的標準化、系統化，以利於與其它空間信息的整合、共享和應用，形成統一的地理信息共享平台。

三、基礎圖件、系統軟體，是順利完成土地調查的基礎

第一次調查採用的基礎圖件，是由各縣到測繪部門收集，往往要跑幾個單位才能收齊，主要是不同比例尺的普通航攝照片和部分正攝影像圖(一般是經濟條件較好的縣採用)，而且很多是1980年—1987年期間拍攝的。大多數的外業調查是在九十年代初進行的，中間間隔了五六年，大大增加了外業調繪的難度和新增地物補測的工作量，影響了調查進度和質量。

第二次調查由國家統一購置航空、航天遙感資料，統一製作調查基礎圖件。一方面減輕了地方負擔，一方面確保了基礎資料的可靠性、時效性和統一性。這是土地調查成果可靠性的基礎。

第一次調查時由於計算機應用剛剛起步，大部分內業工作是人工操作，如航片轉繪、編圖繪圖、圖件縮編等。僅面積量算採用了當時較先進的計算機掃描計算技術，但仍有少數單位採用求積儀人工計算的。工作量大耗時長，這是第一次調查用了十幾年才完成的另一原因。由於計算機運用程序五花八門各地不一，圖件一般是薄膜成圖，使後續的市級、省級數據匯總、圖件縮編困難重重、進度緩慢。

第二次調查正處在“3S”技術廣泛應用的時期，其中地理信息系統(GIS)提供了分析和處理海量地理數據的通用技術，應用領域極為廣泛，而且早已應用於土地調查與管理的方方面面。土地調查內業工作通過GIS建立資料庫已經完全成熟，筆者不再贅敘。現在的問題是，國產GIS已有幾十個應用軟體，僅近幾年用於試點地區土地調查的系列軟體就有四、五種之多，使用效果均反映良好。第二次調查是由國家統一採用其中一種軟體，還是由各地自選軟體。如果由各地自選，資料庫的統一和共享如何保證，應該有明確的規定。特別是已完成的試點省市如何整合到統一的資料庫及地理信息共享平台中去。

四、調查隊伍、檢查驗收，是順利完成土地調查的質量保證

土地調查是一項政策性較強、工作量浩大、涉及多項專業技術的工程，需要數以萬計的工程技術人員參加。調查隊伍的選擇和調查人員的素質，嚴格的檢查驗收，是土地調查成果質量高低的關鍵。

(一)調查隊伍的選擇要慎重

1、最好是選擇參加過第一次調查的隊伍和人員

參加過第一次調查的隊伍和人員，積累了豐富的經驗，稍加培訓就能很快上手。但是參與第一次調查的幾十萬技術人員，主要是來自地勘部門以及部分院校。當時(80年代末-90年代初)正是我國地勘部門處於低潮時期，體制不明確，國家任務有限，大量富餘人員正尋找出路。土地調查給他們帶來了就業機會，他們也為第一次調查的順利完成做出了重要的貢獻。目前，地勘部門正處在第二次大發展的時期，各單位人才急缺，要抽出大量人員參與第二次調查，可能會有一定的困難。對於有關院校來說，參與第二次調查是一次產學研結合的大好機會，但人力和時間受到一定限制，只能完成少部分地區的調查工作。利用各種社會勘測隊伍，信息安全問題不得不作考慮。因此，調查隊伍的選擇應早做準備，現在就應擺在議事日程當中，以便於人員培訓和設備配置儘早進行。

2、第二次調查技術含量高，對調查隊伍和人員的素質要求更高

從《通知》中可以看出，第二次調查的內容比第一次調查有較大變動，由於2001年重新對土地進行了分類，體現了城鄉一體化的分類原則。因此，外業調查增加了城鎮土地調查的內容，如工業用地、基礎設施用地、金融商業服務、開發園區、房地產等，以及基本農田的內容，大大增加了調查的難度；內業必須全部運用新技術手段，建立互聯共享的覆蓋國家、省、市(地)、縣四級的集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查資料庫。因此，要求調查人員必須具備較高的技術素質，經過嚴格的培訓才能上崗。調查單位必須通過資質審查，配備有相應的設備方可承擔調查任務。

同時，還應對縣、市級國土資源主管部門從事土地調查管理工作的人員進行技術培訓，加強第二次調查過程中的管理和監督，並為後續的變更調查和土地管理打下堅實地基礎。

(二)制定嚴格的檢查驗收制度，確保土地調查的質量

質量是一切技術工作的生命線，必須制定嚴格的“三檢”制度，進行自檢、互檢和專檢，盡量將問題消滅在第一線。從而確保土地調查的數據、圖件與實地三者一致。

《通知》中規定，省級國土資源主管部門負責組織驗收縣級調查成果。因此，各省必須組建一支專門的、穩定的，由多方面、多層次專家組成的省級土地調查檢查驗收隊伍，按照技術規程和實施方案的要求嚴把質量關。確保第二次土地調查成果的質量。