司法改革與行政訴訟制度的完善

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行政訴訟法實施十多年來，對於保障公民權利、規範行政行為、監督行政機關依法行政起到了重要作用。但是，隨著我國法制建設進程加快，社會經濟的不斷發展，公民、法人或者其他組織法律意識的增強，各項改革事業的深人，現行的行政訴訟制度在實踐中也暴露出一些問題，函待修改行政訴訟法，完善行政訴訟制度。修改行政訴訟法重點要突出以下兒個方面：

第一，擴大行政訴訟受案範圍。我國在制定行政訴訟法時出於多方面的考慮，對行政訴訟的受案範圍作了較為嚴格的限制。行政訴訟法採用了兩種方法規定法院受理行政案件的範圍。一是概括式，即對法院受理行政案件的範圍作出原則的統一性規定；二是列舉式，即對法院應當受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。行政訴訟法界定行政訴訟範圍的標準有兩項：一是具體行政行為標準，二是人身財產權標準。實踐證明，行政訴訟法對相對人訴許可權制過嚴，對保障公民、組織正當權益、監督行政機關依法行政、維護行政法治秩序均很不利，有必要對行政訴訟受案範圍的規定作必要調整。

完善行政訴訟範圍的原則是，將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議均納人行政訴訟的範圍。具體可以採用概括方式規定法院應該受理的行政案件，即凡是公權力主體及其工作人員在行使職權履行職責時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響，侵犯其合法權益時，受到侵犯的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，法院應當受理。對於法院不宜受理的特殊行政行為，應當採用列舉排除的方式加以規定。同時取消關於人身權和財產權的限制，使得所有侵犯相對人合法權益的行政行為均被納人行政訴訟範圍，從而保障相對人的各種合法權益。

關於抽象行政行為的審查。按照現行行政訴訟法的規定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是，從實際情況來看，目前其他的監督機制很難有效地發揮作用。隨著抽象行政行為的數量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。而且抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反覆性、加之層次多、範圍廣，因而產生的影響要遠遠大於具體行政行為。一且違法，將會給眾多人造成損失，如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟並予以撤銷，那麼就有可能導致違法不當的抽象行政行為造成的侵害在一定範圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，更有理由將抽象行政行為納人行政訴訟範圍。

關於其他公權力主體行為的監督與救濟。按照現行行政訴訟法的規定，除行政機關以外，法律法規授權的組織實施的行為也要接受法院的司法審查。而何種組織屬於法律法規授權的組織卻在理論上沒有定論。我們認為，這個概念並不科學，而應代之以"其他公權力主體"的概念。即所有行使公權力的主體，無論是國家行政機關，還是事業單位、社會團體、自治組織都應當接受法院的司法審查。所以，諸如居民委員會、村民委員會、律師協會、註冊會計師協會、足球協會等組織對其成員作出的各種法律行為，除非屬於平等民事法律關係調整的範圍，一律都應納人行政訴訟範圍，接受法院的司法審查。

關於行政訴訟法所保護的權利範圍。根據行政訴訟法的規定，我國行政訴訟保護的權益範圍僅限於相對人的人身權與財產權。而行政機關及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結社、遊行、示威、宗教信仰等權利，以及受教育權、勞動權、休息權等其他權利的，公民是否可以提起訴訟，取決於法律和法規的特別規定。這種權利保護範圍顯然與我國憲法尊重和保障人權的精神是不符的。為了更加周全地保護公民權利，應當修改行政訴訟法，將所有憲法和法律賦予公民法人的權利納人行政訴訟的保護範圍。

第二，明確行政訴訟當事人資格和法律地位。行政訴訟法界定的原告資格是認為自己的合法權益受到侵犯的公民、法人或者其他組織。但是，法律沒有區分行政行為的直接相對人與有利害關係的人，也沒有明確什麼樣的合法權益受到侵犯才具有原告資格。如果沒有法律規定被侵害的利益受到保護的話，受害人是否享有原告資格呢？行政訴訟法與司法解釋都沒有規定，而這又是審判實踐中經常遇到的問題。我們認為，判斷行政訴訟原告資格，關鍵要看起訴人與被訴行政行為之間是否存在利害關係，起訴人是否具有值得法律保護的利益，不管這種利益是現實的還是將來的，是直接的還是間接的，以及法院能否提供適當的救濟。建議將行玖訴訟法關於原告資格的抽象規定修改為 "只要公權力主體的行為對相對人受法律保護的利益造成了不利影響，而法院又能夠提供有效的救濟，則該相對人享有提起訴訟的權利"。關於被告資格問題，由於我國行政機關林立，層次複雜，存在大量的內部機構、臨時機構、聯合執法機構、派出機構和法律法規授權組織，所以，如何確定這些主體的訴訟地位將是行政訴訟法修改的重點。可以考慮將行政訴訟的被告界定為 "以自己的名義作出行政行為，又能夠獨立承擔行政責任的主體"。

第三，不斷完善證據規則。行政訴訟法關於舉證責任的規定比較合理，但還不夠全面系統，缺少關於舉證時限、證明標準、證明對象、證據的審查判斷、與行政程序中證據的關係等問題的詳細規定，還不能完全解決行政訴訟中有關證據的舉證、質證、認證中的所有問題。為正確認定行政案件事實，實現行政訴訟的公正和效率，保障當事人依法行使訴訟權利，有必要通過行政訴訟法的修改制定出有關當事人舉證、質證、法院調取證據的審查認定等較為具體的規則，形成一套符合行政訴訟規律的舉證、質證、認證規則，為審判人員認定各種證據的能力提供規範依據。

第四，解決行政判決裁定執行難的問題。長期以來，行政判決裁定的執行難是一個棘手的問題。最主要的原因是法院缺乏司法權威和獨立性，被告敢於抗拒法院的裁判。為此，我們建議通過修改行政訴訟法的方式採取以下幾項措施，保障行政判決的執行效果。一是為了維護公共利益，賦予檢察機關申請執行權；二是強化行政機關拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔的法律責任，特別是要強化行政機關首長個人的法律責任。建議規定對行政機關採取執行罰、對行政機關負責人進行罰款、通知上級機關督促履行、在政府公報上發表公告督促其履行、對行政機關的負責人和直接責任人員處以藐視法庭罪追究其刑事責任等多種有力措施，促使行政機關履行義務。

第五，完善行政訴訟程序。程序規則是行政訴訟制度的核心內容，由於行政訴訟法規定的個別程序明顯存在問題，加之很多程序過分依賴民事訴訟法，因此，我們建議在細化行政訴訟相關程序的同時，取消行政訴訟不得調解的規定，將行政訴訟法規定的"不停止執行原則"改為 "停止執行原則"，增設特別程序並規定再審程序和簡易程序的審判組織。一是對行政規章及規章以下規範性文件提起行政訴訟的程序；二是檢察機關或自然人、組織作為公益代表人提起公益訴訟的程序；三是行政機關申請人民法院強制執行行政行為或決定，人民法院對該行政行為或決定的審查程序；四是增設行政訴訟簡易程序。目的是完備行政訴訟的基本審理與裁判制度，完善程序規定，增強行政訴訟程序的獨立性，減少准用其他訴訟程序的情形。