人民防空

人民防空的基本問題是人民防空的根本性、全局性問題，主要包括人民防空基本要素、人民防空基本任務、人民防空領導體制、人民防空指導方針和原則、人民防空基本特徵、人民防空地位作用等。

構成人民防空必不可少的因素。包括人民防空力量、人民防空工程、人民防空指揮、人民防空信息、人民防空對象、人民防空保障。人民防空基本要素及其相互聯繫、相互作用，影響人民防空的建設和發展，決定人民防空行動的成效。擔負人民防空勤務的各種專業隊伍和群眾性組織。有些國家或地區由民防專業隊伍擔負人民防空勤務。包括搶險搶修、醫療救護、消防、治安、防化防疫、通信、運輸、偽裝示假、設障干擾等專業隊伍，以及紅十字會、紅新月會、慈善團體等志願者組織。

人民防空力量既是戰時消除空襲後果的骨幹力量，也是平時搶險救災的突擊力量，具有平戰雙重功能，是人民防空中最活躍的要素。為保障人民防空指揮、通信及人員、物資隱蔽等需要而修建的工程。簡稱人防工程，有些國家稱民防工程。包括各種人民防空指揮、通信設施，隱蔽工事，儲存生產、生活資料的地下倉庫，工業企業的地下生產車間，地下交通設施，地下醫院等。

人民防空工程主要起隱蔽和防護作用，為人民生命財產提供安全保障，是人民防空中最重要的物質基礎。人民防空指揮員及指揮機關對人民防空行動的組織領導活動。指揮貫穿於人民防空行動的始終，實質是指揮人員通過運籌決策、計劃組織、協調控制，力求實現人與物的最優化結合，形成最大的整體合力，謀求最大的效費比，對於人民防空行動的效能起著至關重要的作用。應用於人民防空行動的各種情報和消息等的統稱。

人民防空領域運用各種先進的通信手段，以及計算機技術、人工智慧技術，建立空襲情報報知網、防空警報報知網和人民防空指揮通信網，獲取、傳遞、處理和利用人民防空信息。人民防空信息是影響人民防空效能的重要因素，成為人民防空工程和人民防空力量發揮效能的倍增器，制約和影響人民防空行動的諸多方面。人民防空行動所防護和救助的目標。包括人員、物資和重要經濟目標等。保護人民防空對象是人民防空行動的根本目的。人民防空對象的確定，決定人民防空行動的任務，影響人民防空行動的組織實施。為順利實施人民防空建設和行動而採取的各項保證性措施與相應活動的統稱。包括情報、通信、警報、交通、運輸、工程、偽裝、防化、經費、物資、裝備器材保障和政治工作等。人民防空保障對人民防空指揮決策能力、人民防空力量的行動能力、人民防空工程防護功能的發揮、人民防空行動的整體協調以及人民防空行動的結果具有直接影響。

人民防空任務分為戰時防空襲，平時人民防空建設，以及參與突發公共事件緊急救援。採取各種措施，減輕空襲中人民群眾傷亡、重要經濟目標損害，防範次生災害和衍生災害的發生和擴展，維護城市功能的正常運轉。主要包括：①發放防空警報。依據上級空襲情報預報或發現敵人空襲徵候時，迅速發放防空警報。②組織人口疏散隱蔽。根據防空襲命令，由國家授權的地方政府統一組織人口疏散，組織未疏散人員迅速隱蔽。③組織實施重要經濟目標防護。根據重要經濟目標的性質、特點，採取相應的防護措施。④組織消除空襲後果。迅速判明空襲造成的損害情況，查明敵方是否使用了核、化學、生物武器及使用的地點和沾染區，組織指揮人民防空專業隊伍和群眾消除空襲後果。

和平時期人民防空建設是人民防空的中心任務。主要包括：①制定人民防空建設規劃。根據人民防空需要，結合城市發展水平，制定人民防空工程的規模、布局、戰術技術要求及相應的實施規範。②組織修建人民防空工程。根據人民防空建設規劃，組織修建各種類型的人民防空工程，包括人民防空工程的建設、維護、管理及平時使用和戰時功能轉換等。③建立人民防空通信和警報系統。人民防空主管部門負責制定人民防空通信、警報建設規劃，組織人民防空通信、警報網的建設和管理。④制定人民防空計劃和人民防空預案。根據上級賦予的防空襲鬥爭任務和指示，分析城市遭空襲后危害的程度和範圍，確定防空襲的重點，制定防空襲行動計劃、保障計劃和方案。⑤組織和訓練人民防空專業隊伍。按照專業對口的原則組織搶險搶修、醫療救護、消防、治安、防化防疫、通信、運輸、偽裝示假、設障干擾等人民防空專業隊伍，平時結合生產、工作進行訓練和定期組織綜合演練。為適應信息化戰爭的需求，還可視情組建防空信息報知、偽裝、心理防護、工程維護專業隊伍和民防專家諮詢隊伍等。⑥對人民群眾進行防空知識教育。國家人民防空主管部門負責組織制定人民防空教育計劃，規定教育內容和訓練要求，對在校學生、廣大民眾和幹部進行各種形式的防空教育和訓練。

參與突發公共事件緊急救援是和平時期人民防空的重要任務。形式主要有：負責或參與突發公共事件緊急救援的應急指揮；為突發公共事件緊急救援提供指揮場所和通信保障；運用防空專業隊伍實施現場緊急救援；為突發公共事件緊急救援提供裝備器材；通過人民防空教育，提高人民應對突發公共事件的自救、互救能力等。

世界各國防空領導體制不盡相同，多數國家實行由國防部、內政部或國土安全部單獨領導的體制。中國人民防空實行政府、軍隊共同管理的雙重領導體制。國務院、中央軍事委員會領導全國的人民防空工作，縣級以上地方各級人民政府和同級軍事機關領導本行政區域的人民防空工作。各級人民防空辦公室是各級人民政府的人民防空主管部門。國家人民防空主管部門管理全國的人民防空工作，縣級以上各級地方政府人民防空主管部門管理本行政區域的人民防空工作，中央國家機關人民防空主管部門管理中央國家機關的人民防空工作。政府的有關部門、城市的街道、企業事業單位也都建立人民防空機構或編配有專職工作人員，對本單位、本部門的人民防空工作實施領導、規劃和督促檢查，並設有技術指導機構和部分保障分隊。人民防空指導方針和原則是人民防空建設和行動的方向和準則。根據軍事戰略、國土情況、經濟發展水平等確定。

中國人民防空以《中華人民共和國人民防空法》為依據，實行“長期準備、重點建設、平戰結合”的方針，貫徹與經濟建設協調發展、與城市建設相結合的原則。堅持人民防空與要地防空、野戰防空相結合，戰時防空與平時防災減災救災相結合，長遠建設與應急建設相結合，國家建設與社會、集體、個體建設相結合。

和平時期，人民防空建設遵循的原則有：①著眼全局、統籌規劃。著眼戰略全局與社會發展的長遠利益，對人民防空整體建設進行通盤考慮，統籌安排，統一規劃。既保證戰時人民防空的需要，又有利於平時的經濟建設、群眾生產生活和城市的全面持續發展。②同步建設、協調發展。人民防空建設應與經濟建設協調發展，與經濟發展水平相適應。還應與城市建設相結合，從規劃、設計、建設、維護、使用、管理等方面，力求做到統一規劃，同步建設，科學開發，合理使用，以節省投資、提高效益。③突出重點、分步實施。把握人民防空建設重點，先重點城市，后一般城市；先重要經濟目標，后一般目標；先重要工程，后其他工程。人民防空指揮工程，通信、警報系統的防護工程，指揮機關的掩蔽工程，城市“生命線”防護工程等，應作為建設的重點。④科技強業、注重效益。注重運用現代科學技術手段，大力促進人民防空建設的發展，使人民防空的各項建設和準備，既符合戰備的需要，又能在平時經濟建設中發揮作用，把戰備效益、社會效益和經濟效益統一起來。⑤依法建設、依法管理。制定和完善人民防空的法律法規。嚴格執法，查處各種違法、違紀行為。依法對人民防空工程建設實施管理。嚴格把握規劃設計、建設施工、檢查驗收等環節，切實保證人民防空工程建設的質量。

戰爭時期，人民防空行動的基本原則是組織人民防空行動的基本依據。主要原則有：全民動員、共同參與，統一組織、周密協調，充分準備、快速反應，以人為本、重點搶修等。參與突發公共事件緊急救援時，人民防空搶險救災行動的組織實施，遵循統一指揮、以防為主、分級管理、平戰結合的原則。

人民防空作為應對空襲危害或參與突發公共事件緊急救援的社會活動，有著明顯的特徵。人民防空的多元性體現在人民防空的各個要素中。人民防空力量的構成，包括各級政府組織、民防部隊、人民防空專業隊伍、人民防空志願者組織、各種非政府組織和群眾團體，必要時許多國家還使用武裝力量支援人民防空工作。人民群眾既是人民防空對象，又是人民防空力量。人民防空對象除了人員以外，還包括政府機構、企業事業單位等重要目標，以及社會生活的各個方面。人民防空行動形式多樣，包括疏散防護、隱蔽防護、消除空襲後果等。空襲一方對空襲的目標、時間、手段、強度等有主動選擇權，人民防空是防備敵人空襲、消除空襲後果所採取的具有防禦性質的措施和行動，信息的獲取和處理、防空襲行動決策、防空襲行動實施都具有滯后性。

人民防空對象的行動、去向、防護措施等受到一定的制約，在防空襲行動中處於被動地位。人民防空的被動性，決定了人民防空指揮和行動的時效性。特別是信息化條件下，空襲呈現出全方位、全時空、全縱深的特點，對抗雙方互動節奏明顯加快，戰場信息量急劇膨脹，及時、準確、有效的信息對人民防空指揮和行動起著關鍵作用。空襲的突然性和破壞性增大，人民防空行動的頻率加大，技術含量提高，物資器材消耗增加，需要及時可靠的經費、物資、裝備、器材的保障。防空襲鬥爭環境的殘酷性，要求對民眾的政治動員和心理防護工作更加及時有效。空襲災害隨著時間的延長會不斷增大，消除空襲後果行動必須及時有效。

人民防空是國家行為，是國家意志的體現，也是社會全體成員的共同行為。各國政府都以法律的形式賦予了組織者必要的權力，對公民在人民防空中的權利和義務、獎勵和懲罰等作出明確規定。人民防空的法律法規，體現了人民防空建設與行動在實施過程中的強制性。世界各國普遍將人民防空（民防）視為國防的組成部分，其組織指揮機構和力量除編有少量現役軍人外，許多國家在領導關係上，還將人民防空（民防）系統置於政府和軍事機關的領導之下；在行動的組織指揮上，是以軍事化指揮要求實施的；在人民防空力量的性質上，將人民防空（民防）專業隊伍作為現役或預備役部隊加以建設；在編製上，各國人民防空（民防）專業隊伍大多參照了軍隊模式，組織序列完整，指揮體系健全，具有準軍事化部隊的特性。

人民防空在國家安全與發展戰略中具有重要的地位和作用：①人民防空是國土防空的組成部分。中國國土防空由要地防空、野戰防空、人民防空組成，三種防空相輔相成，構成“三位一體”的防空體系。②人民防空是國防動員重要領域。人民防空動員與政治動員、武裝力量動員、國民經濟動員、科技動員等構成完整的國防動員體系。動員和組織廣大人民群眾，尤其是城市人民群眾與敵人空中襲擊作鬥爭，減少損失，保存戰爭潛力，對於贏得戰爭的勝利具有重要意義。③人民防空是國家現代化建設的重要組成部分。

人民防空建設是城市建設的重要內容，大量地下人民防空工程建設與城市建設統一規劃、協調發展，充分開發和利用地下空間，有助於解決交通、能源和環境污染等方面的問題。同時，城市人民防空建設還能提高人民的應急意識，鍛煉人民防空專業隊伍消除災害後果、應對突發公共事件的能力，有利於提高城市的整體防護能力。

人民防空隨著空襲武器的產生而產生，隨著空襲規模和樣式的發展而發展。第一次世界大戰期間，交戰雙方的航空兵在對戰場軍事目標襲擊的同時，也對敵後方居民集中區和經濟目標進行轟炸。德國對倫敦先後進行過多次空襲，造成了重大傷亡，引起了英國對防空的重視。

1917年8月，英國倫敦率先成立了防空指揮部，在市區採取保護居民、工廠等防護措施，主要是發放防空警報，實行燈火管制，偽裝遮蔽，構築防空洞，疏散居民，消防救護等。許多參戰國紛紛仿效英國，組織居民防備敵人的空襲，消除空襲後果。第一次世界大戰後，歐洲許多國家認識到，軍用飛機的迅速發展對居民和工業中心構成了日益嚴重的空襲威脅。

20世紀20～30年代，各國開始實行廣泛的民防計劃。1925年，蘇聯制定了局部防空計劃，用於保護西部邊界上寬達500千米區域內的居民和重要設施。該計劃在1932年又有所擴大。

第二次世界大戰期間，空襲武器迅速發展，空襲規模和破壞程度增大，交戰雙方把轟炸對方城市和重要軍事、經濟目標，破壞戰爭潛力，動搖民心士氣，作為贏得戰爭勝利的重要手段之一。許多參戰國對居民和經濟目標的防護更加重視，設立民防指揮機構，構築防護工程，設立防空警報系統，組織人員疏散掩蔽和消除空襲後果，減少了空襲造成的損失。

1941～1944年，列寧格勒（今聖彼得堡）在被德軍圍困的3年零1個月中，疏散人口170多萬，搬遷企業和科研機構160多個，構築工事掩蔽居民159萬人次，組織了救護、消防、支前等民防隊伍20多萬人，有力地支援了蘇軍作戰。

第二次世界大戰後，戰略空襲力量特別是核武器和彈道導彈得到迅速發展，迫使不少國家把民防建設作為戰爭準備的重要內容，投入大量資金，建設和完善民防體制和設施。蘇聯在國防部設立民防司令部，在加盟共和國、邊疆區、州、市和區，以及工廠、農莊、院校設置了各級民防指揮機構，並建立了專業性與群眾性相結合的民防部隊，既擔負平時的搶險救災，也擔負戰時的防空任務。

美國在國防部設立民防準備局，州、市、鎮都設有民防機構。西歐一些國家把民防納入國家總體防禦體系，作為國家防禦戰略的重要組成部分。從20世紀50年代開始，法國、德國、義大利、瑞士、芬蘭、挪威、比利時、加拿大等國相繼制定民防法律，規定適齡公民有參加民防訓練、執勤，並以財物支援民防建設的義務，注重對居民進行防空教育和訓練；建立完善的民防體系和可靠的民防通信報警系統，修築大量的地下指揮工程和人員、物資掩蔽工程，甚至把一部分重要工廠或生產車間、醫療設施轉入地下，有的還組織專業民防部隊和義務民防隊。

20世紀中後期，許多國家賦予民防戰爭災害防護和自然災害、災害性事故預防救援任務的雙重職能。1986年，蘇聯在切爾諾貝利核電站的事故處理中，民防部隊最早到達現場，投入大量兵力進行救援。1987年軍隊撤離后，民防部隊仍然承擔善後工作。在應對類似日本東京沙林事件、美國911事件、西班牙311爆炸案等恐怖襲擊事件和其他突發公共事件緊急救援中，民防發揮了重要作用。科索沃戰爭和伊拉克戰爭中，高技術武器廣泛應用，空襲出現了許多新的特點，對人民防空的任務、體制、指揮、工程等提出了新的問題。

中國組織人民防空始於20世紀30年代。中國國民政府為防備侵華日本軍隊的空襲，於1934年在部分省、市設立防空司令部，在一些市、縣、鎮建立民防組織，1937年頒布《防空法》。抗日戰爭期間，在少數大中城市建立防空警報系統，修建防空洞，組織防空演習及人員和物資疏散。中國共產黨領導下的中華蘇維埃政府於1933年在中央蘇區的部分城鄉建立防空防毒委員會，組織指揮人民群眾防空。抗日戰爭期間，在陝甘寧邊區和各抗日根據地都採取了防空措施，減少了空襲造成的損失。

中華人民共和國成立初期，中央人民政府政務院於1950年頒布《開展人民防空工作的決定》，中央和部分省、市建立了人民防空領導機構，對群眾進行防空知識教育，訓練防空幹部，組建防空自衛隊，組織人民群眾進行防空襲鬥爭，奠定了人民防空工作的基礎。1953年，中國共產黨中央委員會制定了“長期準備，重點建設”的人民防空方針，明確了人民防空的任務、組織體制和建設標準。1969年，為加強人民防空的組織領導，成立了全國人民防空領導小組。各軍區、省（自治區、直轄市）和主要城市都調整和健全了人民防空領導機構和組織，成員由政府、軍隊及有關部門的領導組成。各級人民防空領導小組下設工作機構，承辦日常工作。政府有關部門、重點城市的街道和大型廠礦、企業事業單位也都建立了相應的機構或編派專職人員，對本單位的人民防空工作實施領導、規劃和監督檢查。

1971年7月召開的第二次全國人民防空會議，總結了人民防空建設的經驗。根據當時中國面臨的威脅，毛澤東作出了“備戰、備荒、為人民”和“要準備打仗”的指示。全國調整工業布局和疏散大城市人口，加強“三線”規劃和建設；對人民群眾進行防空知識教育；在城市廣泛修建地下人民防空工程；在人民防空重點城市建立警報通信網；組織各種規模的警報傳遞和城市防空演習。1972年12月，毛澤東又發出“深挖洞、廣積糧、不稱霸”的號召，把人民防空建設推向了高潮。1978年，第三次全國人民防空會議確立了“全面規劃，突出重點，平戰結合，質量第一”的人民防空建設方針；中國共產黨十一屆三中全會作出關於工作重點轉移的戰略決策，人民防空以戰備、經濟、社會的綜合效益為目的，走向全面開展、協調發展、注重質量、平戰結合的新階段。1981年，各級人民防空領導小組改稱為人民防空委員會。1984年7月，國務院、中央軍委頒布《人民防空條例》，對人民防空建設的方針、政策、原則等作了進一步的明確。1986年，國家人民防空委員會、建設部聯合召開全國人民防空建設與城市建設相結合座談會，人民防空建設與城市建設的結合得到進一步發展。1992年，中國加入國際民防組織，加強了國際間民防建設的協作，加快了與國際民防接軌的步伐。1996年10月，第一部《中華人民共和國人民防空法》公布。

2001年5月，中共中央、國務院、中央軍委下發《關於加強人民防空工作的決定》，進一步明確了人民防空建設的指導思想、方針、原則，提出了人民防空建設必須建立統一高效的組織指揮體系、布局合理的防護工程體系、靈敏可靠的通信警報體系、精幹過硬的專業隊伍體系、保障得力的人口疏散體系、現代化的科研和人才培育體系，努力提高人民防空的整體抗毀能力、快速反應能力、應急救援能力和自我發展能力，以應對現代戰爭及重大災害事故，有效地保護人民生命財產安全。此後，部分省、市人民防空部門正式承擔城市部分防災救災的任務，建立抗災救災組織體制，成立抗災救災特種專業隊伍，並制定地方性的民防法規。

許多城市的人民防空部門在防汛搶險、防震抗震、化學事故救援、重大交通事故救援、重大火災事故救援等方面作出了突出的貢獻，取得了顯著的經濟效益和社會效益，有力促進了城市的經濟建設和社會發展。隨著科學技術的發展，高技術空襲武器大量運用，戰爭形態和作戰樣式發生新的變化，空襲與反空襲鬥爭更加激烈，人民防空組織指揮更加複雜困難，預警和準備時間更加短促，工程防護難度更大，重要經濟目標防護問題更加突出，對人民防空專業隊伍的素質要求更高，心理防護更加重要。人民防空的發展趨勢主要有以下幾方面。為適應未來城市防空襲特點，人民防空建設將更加註重整體規劃，將防常規武器襲擊和防大規模殺傷性武器襲擊相結合，重點防護和全面防護相結合，防精確打擊和防傳統空襲相結合，防“硬”摧毀和防“軟”打擊相結合，戰時防空與平時防災相結合，實行防空防災一體化，不斷提高城市整體防護能力。隨著空襲武器種類的不斷增加，空襲武器毀傷因素的日益多元化，空襲造成的次生災害和衍生災害不斷增多，城市功能破壞造成的影響日益嚴重。人民防空將不斷豐富防護手段，綜合運用多種方式和手段，將被動防護和主動防護相結合，新技術防護和傳統防護手段相結合，疏散與隱蔽相結合，集體防護和個人防護相結合，互救和自救相結合，實現數量規模與質量效能的統一，不斷提高綜合防護能力。現代高技術空襲武器突防能力強，空襲手段多、精度高、密度大、頻率高，準確掌握空襲時間、地點和方法的難度加大，組織防護和消除空襲後果的時間縮短。城市人民防空將加快信息獲取、處理和傳遞的速度，運用計算機輔助決策系統，實現定下決心和制定計劃的高效率，使各種人民防空設施快速轉入戰時狀態。加強人民防空專業隊伍訓練，不斷提高快速集結、快速展開和快速消除空襲後果的能力。更加重視對人民群眾的防空教育，提高快速反應和自救互救能力。人民防空關係到國家的根本利益和人民的切身利益，人民防空建設投入巨大，人民防空設施長期處於待用狀態。各國將採取多種措施，通過平戰結合，有效開發和利用人民防空工程、設施及其他資源，發揮人民防空建設的經濟效益和社會效益；不斷拓展籌集人民防空資金的渠道，運用高技術降低維護成本，不斷增強人民防空自我發展能力，為國家的經濟和社會發展作出貢獻。