上海市軌道交通管理條例

上海市人民代表大會常務委員會公告第5號

《上海市軌道交通管理條例》已由上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第9次會議於2013年11月21日修訂通過，現予公布，自2014年1月1日起施行。

上海市人民代表大會常務委員會

2013年11月21日

上海市人民代表大會常務委員會公告

（第68號）

《上海市軌道交通管理條例》已由上海市第十一屆人民代表大會常務委員會第三十九次會議於2002年5月21日通過，現予公布，自2002年7月1日起施行。

2002年5月21日

上海市軌道交通管理條例

（2002年5月21日上海市第十一屆人民代表大會

常務委員會第三十九次會議通過）

第一章　總則

第一條　為了加強軌道交通管理，促進軌道交通建設，保障安全運營，維護乘客的合法權益，根據有關法律、法規的規定，結合本市實際情況，制定本條例。

第二條　本條例所稱軌道交通，是指本市地鐵、輕軌等城市軌道公共客運系統。

本條例所稱軌道交通設施，是指軌道交通的軌道、隧道、高架、車站（含出入口、通道）、車輛、機電設備、通信信號系統和其他附屬設施，以及為保障軌道交通運營而設置的相關設施。

第三條　本條例適用於本市行政區域內軌道交通的規劃、投資、建設、運營及其相關的管理活動。

第四條　上海市城市交通管理局（以下簡稱市交通局）是本市軌道交通的行政主管部門，負責本條例的組織實施；其所屬的上海市軌道交通管理處（以下簡稱市軌道交通處）負責本市軌道交通的具體管理工作。市交通局可以委託市軌道交通處實施本條例規定由市交通局實施的行政處罰。

軌道交通線路運營單位負責其運營範圍內軌道交通運營的日常管理工作。經市交通局認定具備實施行政處罰條件的軌道交通線路運營單位，按照本條例的授權實施行政處罰。

市計劃、建設、規劃等有關行政管理部門按照各自的職責實施本條例。

第五條　本市軌道交通實行統一規劃、多元投資、配套建設、規範運營、集中管理、安全便捷的原則。

第六條　本市優先發展城市軌道公共客運交通。本市各級人民政府應當對軌道交通的投資、建設和運營給予支持。

第二章　規劃、投資和建設管理

第七條　本市軌道交通網路規劃由市規劃行政管理部門根據本市國民經濟和社會發展計劃組織編製。

本市軌道交通專業規劃由市交通局根據軌道交通網路規劃組織編製，經市規劃行政管理部門綜合平衡后納入城市總體規劃。

編製軌道交通網路規劃和專業規劃，應當聽取區、縣人民政府和各有關方面以及市民的意見，合理安排軌道交通不同線路之間、軌道交通與城市其他公共交通之間的換乘銜接。

第八條　市交通局根據軌道交通專業規劃，組織編製軌道交通建設計劃，並組織制定軌道交通運營管理、線路設施和車站設施等運營功能配置規範。

軌道交通建設計劃按照國家和本市規定的基本建設程序批准后組織實施。

市計劃、建設行政管理部門應當會同市交通局對軌道交通建設項目建議書、可行性研究報告和初步設計進行審查。

第九條　本市劃定軌道交通規劃控制區，其具體範圍由市規劃行政管理部門會同市交通局劃定。

市和區、縣規劃行政管理部門在審批軌道交通規劃控制區域範圍內的新建、改建、擴建項目時，應當書面徵求市交通局的意見。

第十條　城市規劃確定的軌道交通用地，未經法定程序調整，不得改變用途。

軌道交通建設使用地面以下的空間，不受其上方土地使用權的限制。軌道交通項目的建設應當採取措施，防止和減少對上方和周圍已有建築物、構築物的影響，保障其安全。

第十一條　市規劃行政管理部門在規劃軌道交通車站用地時，應當根據軌道交通網路規劃和專業規劃，以及客流量、乘客換乘需要和用地條件，預留換乘樞紐、機動車和非機動車停車場、公共廁所等公共交通和公共設施用地。

換乘樞紐、機動車和非機動車停車場、公共廁所等公共交通和公共設施用地不得挪作他用。

第十二條　軌道交通建設資金通過多渠道、多方式籌集。本市鼓勵國內外企業和其他組織投資建設和經營軌道交通。投資者的合法權益受法律保護。

軌道交通建設的投融資事宜由市人民政府確定的軌道交通投融資專門機構負責。

第十三條　軌道交通工程建設項目的勘察、設計、施工、監理，應當遵守國家和本市規定的技術標準，並且符合保護周圍建築物、構築物以及其他相關設施的技術規定。

軌道交通工程建設項目的勘察、設計、施工、監理，應當通過招標投標，由具備相應資質等級的單位承擔。

第十四條　軌道交通建設應當符合軌道交通運營功能配置規範的要求。

軌道交通項目建設單位在組織工程項目設計、建設時，應當配置安全可靠的運營設施和服務設施（包括公共廁所），建設完善的軌道交通安全監測和施救保障系統，保障乘客乘車安全、便捷。

第十五條　軌道交通工程竣工后，軌道交通項目建設單位應當按照設計標準組織工程初驗。具備基本運營條件的，由市交通局組織有關部門和專家認定，報市人民政府批准后，可以進行試運營。

軌道交通工程竣工，按照國家有關規定進行驗收。經驗收合格后，方可交付正式運營。

第十六條　在城市規劃確定的軌道交通用地範圍內，軌道交通項目建設單位或者受其委託的軌道交通線路運營單位享有房地產開發、商業和廣告等活動的經營權。

第三章　運營管理

第十七條　軌道交通線路的運營單位應當通過招標投標確定；特殊情況下，經市人民政府批准，也可以採用直接委託的方式確定。

軌道交通線路運營的招標投標辦法以及直接委託的審批程序，由市計劃行政管理部門和市交通局根據有關法律、法規另行制定。

第十八條　市交通局應當制定本市軌道交通運營的服務規範。軌道交通線路運營單位應當按照服務規範的要求，保障軌道交通的正常運營，安全、正點地運送乘客。

軌道交通線路運營單位應當在車站醒目處公布首末班車行車時刻、列車運行狀況提示和換乘指示。列車因故延誤十五分鐘以上，或者需要調整首末班車行車時間的，應當及時向乘客告示。

第十九條　軌道交通線路運營單位的駕駛員、調度員等崗位工作人員必須經市軌道交通處考核合格后，持證上崗。

*註：本款中關於“軌道交通駕駛員、調度員等從業人員上崗證的核發”的行政許可項目已被《上海市人大常委會關於停止執行本市地方性法規設定的若干行政許可事項的決定》（發布日期：2004年6月23日　實施日期：2004年7月1日）停止執行。

軌道交通線路運營單位的工作人員應當統一著裝、佩戴標誌，禮貌待客、文明服務，報站及時、播音清晰。

第二十條　軌道交通票價應當與本市其他公共交通的票價相協調。票價的確定和調整應當按照規定召開聽證會，廣泛聽取社會各方面意見，經市物價管理部門審核並報市人民政府批准。

軌道交通線路運營單位應當執行市人民政府批准的票價並予以公布。市物價管理部門應當對軌道交通票價的執行情況進行監督檢查。

市交通局應當制定統一的便於乘客換乘的軌道交通車票制式。

第二十一條　軌道交通線路運營單位應當為乘客提供安全、便捷的客運服務，保障乘客的合法權利。

軌道交通運行過程中發生故障而影響運行時，軌道交通線路運營單位應當組織力量及時排除故障，恢復運行。一時無法恢復運行的，軌道交通線路運營單位應當組織乘客疏散和換乘。

軌道交通因故障不能正常運行的，乘客有權持有效車票要求軌道交通線路運營單位按照原票價退還票款。

第二十二條　市交通局應當制定《軌道交通乘客守則》。乘客進站、乘車應當遵守《軌道交通乘客守則》。

第二十三條　乘客應當持有效車票乘車。無車票或者持無效車票乘車的，軌道交通線路運營單位可以按照單程總票價補收票款，並可加收五倍以下票款。

第二十四條　在軌道交通設施範圍內禁止下列行為：

（一）攔截列車；

（二）進入軌道或者隧道；

（三）攀爬或者跨越圍牆、柵欄、欄桿、旋轉閘；

（四）強行上下車；

（五）吸煙，隨地吐痰、便溺，亂吐口香糖渣，亂扔果皮、紙屑等雜物；

（六）攜帶貓、狗等寵物；

（七）塗寫、刻畫或者擅自張貼；

（八）擅自設攤、賣藝或者從事銷售活動；

（九）乞討、躺卧；

（十）違反法律、法規規定的其他行為。

第二十五條　禁止乘客攜帶易燃、易爆、有毒和有放射性、腐蝕性的危險品乘車。

軌道交通線路運營單位有權對乘客攜帶的物品進行安全檢查，對攜帶危害公共安全的易燃、易爆、有毒或者有放射性、腐蝕性危險品的乘客，應當責令其出站；拒不出站的，移送公安部門依法處理。

第二十六條　軌道交通項目建設單位應當按照消防管理、事故救援的有關規定，在軌道交通設施內設置消防、防汛、防護、報警、救援等器材和設備。軌道交通線路運營單位應當保持上述器材和設備的完好。

發生火險、水災或者其他突發性事故時，軌道交通線路運營單位的工作人員應當立即報警，並採取滅火、排水、排險以及其他應急救援措施。

第二十七條　公安部門負責軌道交通的治安管理，維護軌道交通的治安秩序。

電力、供水、通信等相關單位應當保證軌道交通用電、用水、通信的需要，協助軌道交通線路運營單位保障軌道交通正常運營。

第二十八條　市軌道交通處和軌道交通線路運營單位應當建立投訴受理制度，接受乘客對違反本條例運營規定行為和服務質量的投訴。

軌道交通線路運營單位應當自接受投訴之日起十個工作日內作出答覆。乘客對答覆有異議的，可以向市軌道交通處申訴。

市軌道交通處應當自接受乘客投訴或者申訴之日起十五個工作日內作出答覆。

第四章　設施管理

第二十九條　軌道交通線路運營單位負責軌道交通設施的管理和維護。軌道交通線路運營單位對運營設施和服務設施應當定期檢查，及時維修、更新，確保軌道交通設施處於可安全運行的狀態，保持售票、檢票、自動扶梯、車輛、通風、照明等設備完好，保持車站、車廂整潔，做到出入口、通道暢通，標誌醒目。

軌道交通線路運營單位應當在車站設置公用電話、廢物箱等必要的服務設施。車站、車輛的廣告設置應當合法、規範、整齊、文明。

第三十條　軌道交通應當設置安全保護區。安全保護區的範圍如下：

（一）地下車站與隧道外邊線外側五十米內；

（二）地面車站和高架車站以及線路軌道外邊線外側三十米內；

（三）出入口、通風亭、變電站等建築物、構築物外邊線外側十米內。

第三十一條　在軌道交通安全保護區內進行下列作業的，其作業方案應當徵得市軌道交通處同意，並採取相應的安全防護措施：

（一）建造或者拆除建築物、構築物；

（二）從事打樁、挖掘、地下頂進、爆破、架設、降水、地基加固等施工作業；

（三）其他大面積增加或者減少載荷的活動。

市軌道交通處應當先將上述作業方案送相關單位進行技術審查。軌道交通工程正在建設的，上述作業方案送軌道交通項目建設單位進行技術審查；軌道交通工程竣工交付運營的，上述作業方案送軌道交通線路運營單位進行技術審查。市軌道交通處根據技術審查意見作出是否同意作業方案的決定后，應當及時告知相關的軌道交通項目建設單位或者線路運營單位。

第三十二條　軌道交通項目建設單位或者線路運營單位應當按照技術審查意見，對第三十一條第一款有關作業的安全性進行日常監督。

未經同意在軌道交通安全保護區內進行作業的，軌道交通項目建設單位或者線路運營單位應當通知其立即停止作業，並報告市軌道交通處；經同意在軌道交通安全保護區內作業，但作業過程中出現危及軌道交通安全情況的，軌道交通項目建設單位或者線路運營單位應當通知其立即停止作業並採取相應的安全措施，同時報告市軌道交通處。

第三十三條　在軌道交通線路彎道內側，不得修建妨礙行車瞭望的建築物、構築物，不得種植妨礙行車瞭望的樹木。

禁止向軌道交通區域內拋擲雜物、垃圾。

第三十四條　禁止在軌道交通車站出入口處停放車輛、堆放雜物、亂設攤，影響乘客出入。

第三十五條　禁止下列危害軌道交通設施的行為：

（一）非緊急狀態下動用緊急或者安全裝置；

（二）損壞車輛、隧道、軌道及其設備、路基、車站設施；

（三）損壞和干擾機電設備、電纜和通信信號系統；

（四）損壞軌道交通設施的其他行為。

第五章　傷亡事故處理

第三十六條　軌道交通運營中發生人身傷亡事故，應當按照先搶救受傷者，排除障礙，及時恢復正常運行，后處理事故的原則處理，任何單位和個人不得阻礙軌道交通正常運營。

第三十七條　軌道交通運營中發生人身傷亡事故，軌道交通線路運營單位應當保護現場，維持秩序；公安部門應當及時對現場進行勘查、檢驗，並依法處理事故死亡人員的屍體。

第三十八條　人身意外傷亡事故的善後事宜，由軌道交通線路運營單位與受害人依法協商處理。

第三十九條　軌道交通線路運營單位應當對運輸過程中乘客的傷亡承擔損害賠償責任，但傷亡是乘客自身健康原因造成的或者是乘客故意、重大過失造成的除外。

乘客以外的其他人員因違章進入、穿越、攀爬軌道交通設施造成人身傷亡的，軌道交通線路運營單位不承擔損害賠償責任。

第六章　法律責任

第四十條　違反本條例有關軌道交通規劃、投資、建設管理規定的，由相關行政管理部門依照有關法律、法規處理。

第四十一條　違反本條例第十四條規定，軌道交通建設不符合運營功能配置規範的，未配置安全可靠的運營、服務設施或者未建設完善的安全監測和施救保障系統的，由市交通局責令限期改正，處二萬元以上二十萬元以下罰款。

第四十二條　違反本條例第十八條第二款規定，未按規定公布或者告示有關事項的，由市交通局責令改正。

違反本條例第十九條規定，軌道交通線路運營單位對有關工作人員未經考核安排上崗或者未規範服務的，由市交通局責令軌道交通線路運營單位限期改正；其中違反第一款規定，對有關工作人員未經考核安排上崗的，可以處五百元以上五千元以下罰款。

違反本條例第二十九條規定，未管理和維護好軌道交通設施的，由市交通局責令限期改正，逾期不改正的，處三千元以上三萬元以下罰款。

第四十三條　違反本條例第二十四條規定，有第（一）項、第（二）項、第（三）項禁止行為的，由軌道交通線路運營單位責令改正，處五百元以下罰款。

違反本條例第二十四條規定，有第（四）項、第（五）項、第（六）項、第（七）項、第（八）項、第（九）項禁止行為的，由軌道交通線路運營單位責令改正，處警告或者一百元以下罰款。

違反本條例第三十五條規定，危害軌道交通設施的，由軌道交通線路運營單位責令改正，處五百元以上五千元以下罰款。

第四十四條　違反本條例第三十一條第一款規定，未經同意或者未按照同意的作業方案在安全保護區內作業的，由市交通局責令改正，處二萬元以上二十萬元以下罰款。

第四十五條　違反本條例第三十三條第一款規定，修建妨礙行車瞭望的建築物、構築物的，由市交通局責令限期改正；種植妨礙行車瞭望的樹木的，由市交通局責令限期修剪或者遷移。

違反第三十三條第二款規定，向軌道交通區域內拋擲雜物、垃圾的，由市交通局給予警告，並可以處一百元以下罰款。

第四十六條　違反本條例第三十四條規定，在軌道交通車站出入口處停放車輛、堆放雜物、亂設攤，影響乘客出入的，由公安交通管理部門、負責市容環境衛生監察的組織依照有關法律、法規處理。

第四十七條　拒絕、妨礙市交通局、市軌道交通處或者軌道交通線路運營單位的工作人員依法執行職務，妨害軌道交通運營秩序或者危害軌道交通設施，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安部門依法處罰；構成犯罪的，仍法追究刑事責任。

第四十八條　違反本條例規定造成軌道交通設施損壞的，除依法給予行政處罰外，還應當承擔相應的民事賠償責任。

因軌道交通建設或者運營造成建築物、構築物損壞的，由責任單位根據其損壞程度予以修復，或者給予相應的經濟賠償。

第四十九條　市交通局、市軌道交通處或者軌道交通線路運營單位的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管部門依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十條　當事人對市交通局、市軌道交通處或者軌道交通線路運營單位的具體行政行為不服的，可以依照《中華人民共和國行政複議法》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，申請行政複議或者提起行政訴訟。

當事人對具體行政行為逾期不申請複議，不提起訴訟，又不履行的，市交通局、市軌道交通處或者軌道交通線路運營單位可以申請人民法院強制執行。

第七章　附則

第五十一條　磁懸浮交通的建設、運營和管理參照本條例執行。

第五十二條　本條例自2002年7月1日起施行。《上海市地下鐵道管理條例》同時廢止。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

市人大城建環保委員會收到市人民政府提請市人大常委會審議的《上海市軌道交通管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）及其說明后，召開座談會聽取了市人大代表、政府有關部門、司法部門和專家的意見，並組織常委會組成人員對本市軌道交通運營和管理情況進行了調研。2001年12月3日，城建環保委員會召開第三十次會議，對《條例（草案）》及其說明進行了審議。現將審議意見報告如下：

1998年1月15日起施行的《上海市地下鐵道管理條例》（以下簡稱《地鐵條例》），實施三年多來，對促進本市地下鐵道（以下簡稱地鐵）發展，維護地鐵管理秩序，保障地鐵正常運營發揮了重要作用。但是，隨著本市軌道交通的建設和發展，軌道交通明珠線已經投入運營，莘閔輕軌線等輕型軌道交通（以下簡稱輕軌）以及磁懸浮軌道交通（以下簡稱磁懸浮）也已開工建設，本市軌道交通種類由地鐵一種擴大為地鐵、輕軌、磁懸浮三種。而《地鐵條例》的規範對象主要是地鐵，其他軌道交通方式只是參照適用，缺乏針對性，無法適應現實需要。2000年市政府實施了機構改革，地鐵行政主管部門由市市政工程管理局調整為市城市交通管理局，也要求《地鐵條例》作相應調整。軌道交通實施投資、建設、運營和監管“四分開”體制改革后，市地鐵總公司已經不復存在，《地鐵條例》授予市地鐵總公司的部分行政處罰權，在執法主體尚未重新明確的情況下，行政處罰無法實施，而違法行為卻在不斷出現，影響了軌道交通的正常運營秩序和運營安全。綜上所述，《地鐵條例》已顯現一定滯后性，必須進行相應修改，因此市人大常委會將修改《地鐵條例》列入2001年立法計劃。

由於《地鐵條例》修改後將原為參照適用的其他軌道交通方式列入適用範圍，“地下鐵道”的概念已無法涵蓋這些軌道交通方式，必須引用一個更寬泛的概念，條例名稱應作相應修改，因此市人民政府將計劃中修改《地鐵條例》改為制定《上海市軌道交通管理條例》。委員會認為，市人民政府作這樣的改變是合理的，適應本市軌道交通發展和管理的需要，符合實際情況。

審議中，委員會還認為，《地鐵條例》將部分涉及運營秩序和公共安全等事務的行政處罰權授予市地鐵總公司行使，充分考慮了軌道交通的管理特殊性，有利於軌道交通的安全運營和現場管理。本市軌道交通實施“四分開”體制改革后，市地鐵總公司的軌道交通運營職能由軌道交通運營單位承擔，因此《條例（草案）》將市地鐵總公司行使的行政處罰權，授予軌道交通運營單位行使，沒有改變原授權範圍和內容，是可行的。

《條例（草案）》是在《地鐵條例》基礎上補充、擴展形成的，結構合理，主要內容基本可行，可以提請市十一屆人大常委會第三十五次會議審議。

同時，委員會認為，《條例（草案）》還需要作進一步修改和完善，主要是：

（一）關於軌道交通行業行政主管部門。《條例（草案）》從軌道交通的投資、建設、運營及監管等方面分別規定了行政管理部門，但沒有明確軌道交通行業的行政主管部門。為了明確職責，有利於今後條例的貫徹執行，委員會建議，《條例（草案）》應根據市政府關於“四分開”改革方案有關職責分工的規定，明確市城市交通管理局為軌道交通行業的行政主管部門。

（二）關於磁懸浮的法律規定。委員會認為，磁懸浮與地鐵、輕軌等軌道交通在運營與管理上有著很多共性，納入條例適用範圍是可行的。但是磁懸浮也有一些特殊的運營和管理要求，如對軌道周圍磁場、電訊頻率的控制等。因此，建議《條例（草案）》作出有針對性的規定，使條例更具適用性和可操作性。

（三）關於乘客權利的保護。委員會認為，《條例（草案）》偏重於賦予運營單位權利，設置乘客義務，對乘客所應享有的權利以及運營單位應當承擔的義務，規定較少。建議《條例（草案）》增加相關內容。

（四）關於規劃用地內的開發經營權。《條例（草案）》關於“城市規劃確定的軌道交通用地範圍內，軌道交通項目公司或者受其委託的運營單位享有房地產開發、商業和廣告等活動的經營權”的規定，委員會認為，從市場競爭機制角度看，市場主體應當享有平等的權利和地位，但為了鼓勵國內外投資者投資軌道交通建設的積極性，建議參照《地鐵條例》關於“城市規劃確定的地鐵用地範圍內，市地鐵總公司享有從事房地產、商業和廣告等經營活動的優先權”的規定，將規定有關單位享有經營權修改為享有優先經營權。

（五）關於市城市交通管理局和市軌道交通管理處的職責分工。在法律責任一些條文中，規定了市城市交通管理局、市軌道交通管理處對同一違法行為都可以實施行政處罰。委員會認為，應當明確哪些違法行為必須由市城市交通管理局處罰，哪些違法行為可以授權市軌道交通管理處處罰，以利於今後條例的貫徹實施，建議對此加以研究。

《條例（草案）》中還有一些條文內容以及文字表述可以作進一步修改完善。

以上報告，請予審議。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

市十一屆人大常委會第三十八次會議對《上海市軌道交通管理條例（草案）》（修改稿）（以下簡稱草案修改稿）進行了審議。常委會組成人員認為，在廣泛聽取各方面意見的基礎上形成的草案修改稿，總體上比較成熟。同時，常委會組成人員還提出了一些修改意見。法制委員會於4月27日召開會議，研究了常委會組成人員的意見，對草案修改稿作了進一步修改。現將草案修改稿的主要修改情況報告如下：

一、修改情況

1、有的常委會委員提出，通信信號系統是重要的軌道交通設施，建議在草案修改稿第二條第二款關於軌道交通設施的定義中予以補充。為此，法制委員會建議作相應補充。

2、有的常委會委員提出，草案修改稿第五條關於本市軌道交通發展原則應當表述更準確些。為此，法制委員會建議將該條修改為：“本市軌道交通實行統一規劃、多元投資、配套建設、規範運營、集中管理、安全便捷的原則。”

3、有的常委會委員提出，軌道交通工程應當“按照設計標準”初驗；初驗不必強調“分項”。為此，法制委員會建議將草案修改稿第十五條第一款有關內容修改為：“軌道交通工程竣工后，軌道交通項目建設單位應當按照設計標準組織工程初驗。”

4、有的常委會委員提出，市交通局作為軌道交通的行政主管部門，對線路運營單位資質條件的把握比較全面，“軌道交通線路運營的招標投標辦法以及直接委託的審批程序”應當由市計劃行政管理部門和市交通局共同制定。為此，法制委員會建議將草案修改稿第十七條第二款作相應修改。

5、有的常委會委員提出，草案修改稿第四條原則規定了市軌道交通處“負責本市軌道交通的具體管理工作”，為了使它更好地行使具體管理職責，建議在條例有關條文中進一步明確市軌道交通處承擔的具體管理工作。經研究，除了受理乘客投訴、監督安全保護區作業的安全性以外，草案修改稿第十九條第一款關於運營單位有關工作人員上崗前的考核，以及第三十一條關於安全保護區作業方案的審查決定，也屬於軌道交通具體管理工作，應當由市軌道交通處負責。為此，法制委員會建議在相關條文中明確由市軌道交通處負責這兩項工作。

6、有的常委會委員提出，應當根據實際情況對軌道交通設施內防止水災作出規定。為此，法制委員會建議在草案修改稿第二十六條第二款增加相關規定。

7、有的常委會委員提出，草案修改稿第三十一條、第三十二條關於安全保護區作業方案審查決定以及作業安全性的監督規定應當表述得更清楚些。為此，法制委員會建議對這兩條的有關表述作相應修改。

8、有的常委會委員提出，草案修改稿第三十九條關於軌道交通人身傷亡事故的賠償責任，應當對乘客和非乘客分別作出規定。經研究，對於乘客傷亡，應當依照《中華人民共和國合同法》關於客運合同的專門規定處理；對於非乘客因違章進入軌道交通設施範圍造成的傷亡，運營單位不承擔責任。為此，法制委員會建議將該條修改為兩款，第一款為：“軌道交通線路運營單位應當對運輸過程中乘客的傷亡承擔損害賠償責任，但傷亡是乘客自身健康原因造成的或者是乘客故意、重大過失造成的除外。”第二款為：“乘客以外的其他人員因違章進入、穿越、攀爬軌道交通設施造成人身傷亡的，軌道交通線路運營單位不承擔損害賠償責任。”

9、有的常委會委員提出，草案修改稿第四十一條第一款的責任主體是軌道交通項目建設單位，第二、三、四款的責任主體是軌道交通線路運營單位，其法律責任應當分別規定。為此，法制委員會建議將該條修改為兩條，分別作為第四十一條、第四十二條。

10、有的常委會委員提出，草案修改稿應當對妨害軌道交通運營秩序、危害軌道交通設施，違反治安管理處罰條例的處罰，作出原則規定。為此，法制委員會建議在草案修改稿第四十七條增加相關內容，同時將草案修改稿第四十六條后移作為第四十八條。

11、有的常委會委員提出，“磁懸浮交通”的提法經多年使用和宣傳，已為廣大市民所接受，如果修改為“磁浮交通”可能引起誤解。為此，法制委員會建議草案修改稿第五十條使用“磁懸浮交通”的提法。

此外，還對草案修改稿的一些文字作了修改，條序也作了相應調整。

二、幾點說明

1、有的常委會委員提出，為加強軌道交通運營管理，適應本市軌道交通發展需要，建議恢復條例草案第四條關於授權市軌道交通處實施行政處罰的規定。經研究，雖然由法規授權或者委託具有管理公共事務職能的事業組織實施行政處罰都是合法的，但條例已授權軌道交通線路運營單位實施行政處罰，如果再授權市軌道交通處實施行政處罰，加上市交通局，在軌道交通這一相對封閉的系統內就有三個實施處罰的主體。為了推進行政執法改革，相對集中行政處罰權，減少實施行政處罰的主體，規定由市交通局委託市軌道交通處實施行政處罰，可以為今後改革留出一定空間。將授權改為委託后，行政處罰還是由市軌道交通處實施，只是執法是以市交通局的名義、由市交通局承擔相應的法律責任，並不影響執法的效率和力度，同時，還能進一步體現市交通局的行政主管職責，加強對行政處罰行為的監督。為此，法制委員會建議不作修改。

2、有的常委會委員提出，草案修改稿第十六條關於在軌道交通規劃用地範圍內授予經營者房地產開發經營權，是否違背市場競爭的一般原則，用地範圍如何界定。經研究，由於軌道交通投資巨大，又具有明顯的公益性，有條件地授予軌道交通投資者一定的開發經營權，有利於鼓勵對軌道交通建設的投資，加快上海軌道交通的建設。因此，保留原地鐵條例的規定，繼續授予軌道交通項目建設單位或者線路運營單位在城市規劃確定的軌道交通用地範圍內的有關經營權，是必要的。但是，這一經營權的行使是有條件的，應當嚴格控制在規劃確定的範圍內，並依法履行規劃和建設用地的審批手續。為此，法制委員會建議不作修改。

法制委員會已按上述意見對草案修改稿作了修改，提出了草案表決稿，建議本次常委會會議審議通過，並建議自2002年7月1日起施行。

草案表決稿和以上報告，請予審議。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

市十一屆人大常委會第三十五次會議對市人民政府提請審議的《上海市軌道交通管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審議。委員們認為，為了適應上海軌道交通快速發展的要求，在原《上海市地下鐵道管理條例》（以下簡稱地鐵條例）基礎上重新制定《上海市軌道交通管理條例》，是必要的。同時，委員們對軌道交通的投資、建設、運營、監管體制實行“四分開”改革，行政管理部門職責設定和授權執法，運營單位的責任和乘客的權利等問題，提出了一些修改意見。

為了充分發揚立法民主，常委會主任會議決定，在報紙和網際網路上公布條例草案，廣泛徵求社會各方面意見。法制工作委員會同時將條例草案印發各區（縣）人大常委會、部分市人大代表以及有關社會團體，聽取意見。到徵求意見的截止日，共收到來信來電44件，提出意見140多條。法制委員會、法制工作委員會還召開座談會，聽取各有關方面的意見，併到磁懸浮交通發展有限公司作了進一步調查研究。

在分析研究各方面意見、建議的基礎上，法制委員會、法制工作委員會會同城建環保委員會、市政府法制辦、市交通局，根據常委會組成人員的審議意見和各方面提出的意見，對條例草案進行了修改。3月21日法制委員會召開會議，對條例草案進行了審議。城建環保委員會的負責同志列席了會議。現將修改情況和審議結果報告如下：

一、修改情況

（一）關於條例的適用範圍。有的市人大代表提出，磁懸浮交通比高速鐵路還快，適宜作為城市之間的高速客運交通，將磁懸浮交通作為城市市域的軌道公共客運系統似不十分確切。有的常委會委員提出，本市的磁懸浮交通尚在建設中，沒有實踐經驗，條例草案中的相關規定是否能反映磁懸浮管理的特殊性，需要進一步論證。還有的常委會委員提出，“磁懸浮”的表述是否科學值得研究。為此，法制委員會建議刪去條例草案第二條調整範圍中“磁懸浮”的內容，並根據國家科學技術部有關文件的最新提法，將“磁懸浮”修改為“磁浮交通”，在附則中增加一條作為草案修改稿第五十條，規定：“磁浮交通的建設、運營和管理參照本條例執行。”

（二）關於管理部門和執法主體。有的常委會委員提出，為了加強軌道交通的行業管理，應當明確市交通局為軌道交通行政主管部門，市計委、市建委等部門按照各自職責負責軌道交通的投資、建設等相關工作。為此，法制委員會建議刪去條例草案第四條第一款，並明確市交通局“是本市軌道交通的行政主管部門，負責本條例的組織實施。”第四款修改為：“本市計劃、建設、規劃等有關行政管理部門按照各自的職責實施本條例。”（草案修改稿第四條第一款、第三款）

有的常委會委員提出，條例草案同時授權市軌道交通處和軌道交通運營單位實施行政處罰是否必要，它們與市交通局的執法許可權如何劃分。經研究，軌道交通線路運營單位是指目前的統一經營三條線路（地鐵一號、二號和明珠一號線）的地鐵運營公司和今後通過招標投標確定的其他運營公司，他們要提供運營服務，保障運營安全，維護運營秩序，在軌道交通這個相對封閉的區域內，授予其有限的行政處罰權是必要的，保留地鐵條例關於授權具有管理公共事務職能的組織實施行政處罰的規定是可行的。同時，建議按照條例草案第十七條的表述，將軌道交通運營單位統一修改為軌道交通線路運營單位，並規定其是否具備實施行政處罰的條件由市交通局依法認定。為此，法制委員會建議將條例草案第四條第三款有關內容修改為：“經市交通局依法認定具備實施行政處罰條件的軌道交通線路運營單位，按照本條例的授權實施行政處罰。”（草案修改稿第四條第二款）至於是否還要再授權市軌道交通處實施行政處罰，經研究認為，為了加強市交通局對軌道交通運營的監管，控制地方性法規授權組織實施行政處罰的數量，在規定其負責軌道交通具體管理工作后，可以將其實施行政處罰的法規授權改為委託，由市交通局承擔實施行政處罰的法律責任。為此，建議將條例草案第四條第二款有關內容修改為：市軌道交通處“負責本市軌道交通的具體管理工作。市交通局可以委託市軌道交通處實施本條例規定由市交通局實施的行政處罰。”（草案修改稿第四條第一款）

（三）關於軌道交通的發展原則。有的常委會委員提出，條例草案第五條關於軌道交通的規劃、投資、建設、運營的原則應當表述得更準確一點，並建議增加方便乘客的內容。為此，法制委員會建議將該條修改為：“本市軌道交通實行統一規劃、多元投資，統一規範、配套建設，統一調度、集中管理，安全運營、方便乘客的原則。”（草案修改稿第五條）

（四）關於軌道交通扶持政策。有的常委會委員提出，條例草案第六條“在城市公共交通方式中，優先發展軌道交通”的提法應當完整些。為此，法制委員會建議將其修改為“本市優先發展城市軌道公共客運交通。”（草案修改稿第六條）

（五）關於軌道交通規劃、投資和建設管理。

1、有的常委會委員和市民提出，目前軌道交通存在乘客換乘不便的問題，應當強化對軌道交通規劃和建設的要求，制定規劃應當聽取各有關方面和市民的意見，以使規劃更為合理。為此，法制委員會建議條例草案第七條增加一款作為第三款，規定：“編製軌道交通網路規劃和專業規劃，應當聽取區（縣）人民政府和各有關方面以及市民的意見，合理安排軌道交通不同線路之間、軌道交通與城市其他公共交通之間的換乘銜接。”（草案修改稿第七條第三款）

2、有的常委會委員提出，條例草案第八條中“運營功能配置規範”的含義不夠清楚。經研究，運營功能配置規範是指線路編號、車站出入口編號、車站導向標誌設置等運營管理規範，行車安全所必須設置的有關設施、自動售檢票系統等線路設施設置規範和無障礙設施、公共設施等車站設施設置規範。為此，法制委員會建議將第八條第一款有關內容修改為：市交通局“組織制定軌道交通運營管理、線路設施和車站設施等運營功能配置規範。”並補充規定“軌道交通建設計劃按照國家和本市規定的基本建設程序批准后組織實施”，作為本條第二款，原第二款改為第三款。（草案修改稿第八條）

3、有的常委會委員提出，條例草案第十條“軌道交通用地（含地下空間）”的表述不準確，規劃確定的軌道交通用地可能包括地面部分、地下空間甚至一定範圍的地面以上空間。為此，法制委員會建議用“規劃確定的軌道交通用地”統一表述各種可能的情形，刪去“（含地下空間）”的表述。（草案修改稿第十條第一款）

有的常委會委員和市民提出，軌道交通建設使用地面以下空間時，應當防止或者減少對土地上方的建築物造成損害。為此，法制委員會建議將條例草案第十條第二款的有關內容修改為：“防止和減少對上方和周圍已有建築物、構築物的影響，保障其安全。”（草案修改稿第十條第二款）

4、有些常委會委員提出，本條例應當主要對軌道交通運營管理作出規範，對投資、建設、運營和管理的“四分開”改革宜作原則規定，以便為市人民政府根據實際具體操作留出空間。為此，法制委員會建議刪去條例草案第十二條第三款關於投融資專門機構組建“軌道交通線路項目公司”的具體規定，在條例需要設定“軌道交通線路項目公司”義務的其他條文中，用“軌道交通項目建設單位”予以表述。

5、有的常委會委員提出，條例草案第十三條的規定已經過時，目前，拆遷安置不再區分“市政項目”和“非市政項目”。為此，法制委員會建議刪去條例草案第十三條。

6、有的常委會委員提出，條例草案第十四條也應當對軌道交通工程建設項目的監理予以規範，同時，應當通過招標投標來確定勘察、設計、施工和監理單位。為此，法制委員會建議在條例草案第十四條第一款中增加監理的內容，在第二款中增加招標投標的內容。（草案修改稿第十三條第一款、第二款）

7、有的常委會委員提出，為了保障乘客乘車的安全和便捷，應當在軌道交通項目設計和建設時，對軌道交通項目建設單位提出要求。為此，法制委員會建議增加一條，作為草案修改稿第十四條，規定：“軌道交通建設應當符合軌道交通運營功能配置規範的要求。”“軌道交通項目建設單位在組織工程項目設計、建設時，應當配置安全可靠的運營設施和服務設施（包括公共廁所），建設完善的軌道交通安全監測和施救保障系統，保障乘客乘車安全、便捷。”

8、有的部門提出，軌道交通試運營前，應當按照建設標準組織分項驗收，以便及時發現和解決建設時遺留的問題。為此，法制委員會建議在草案修改稿第十五條第一款增加分項初驗的規定。

（六）關於運營管理。

1、有的常委會委員提出，運營單位的確定程序應當公正、公開，條例草案第十七條中的“特殊情況”和“經過批准”不明確。經研究，招標投標是確定軌道交通運營單位的一般原則，為鼓勵投資軌道交通建設，也可能直接授予投資者線路運營權，條例草案對這種“特殊情況”作“直接委託”的例外規定是必要的。為明確直接委託的審批許可權，法制委員會建議將“經過批准”修改為“經市人民政府批准”。（草案修改稿第十七條第一款）

2、有的常委會委員提出，軌道交通票價確定應當與其他公共交通的票價相協調，按照規定召開聽證會，確定后的票價應當予以公告並接受監督。為此，法制委員會建議將條例草案第二十條有關內容修改為：“軌道交通票價應當與本市其他公共交通的票價相協調。票價的確定和上調應當按照規定召開聽證會”，“軌道交通線路運營單位應當執行市人民政府批准的票價並予以公告。”並規定由市交通局制定統一的便於乘客換乘的軌道交通車票制式。（草案修改稿第二十條）

3、有些常委會委員和市民提出，條例草案對軌道交通線路運營單位的權利和乘客的義務規定較多，建議增加關於乘客權利和運營單位責任的內容。為此，法制委員會建議作如下完善：第一、將條例草案第十七條第三款、第二十一條第二款合併，作為草案修改稿第十八條，專門對線路運營單位規範服務提出要求，並規定：“軌道交通線路運營單位應當在車站醒目處公布首末班行車時刻，公告列車運行狀況提示和換乘指示。列車因故延誤十五分鐘以上，或者需要調整首末班發車時間的，應當及時向乘客公告。”第二，增加一條有關保障乘客權利的規定，作為草案修改稿第二十一條。第三，在草案修改稿第十九條第二款增加“文明服務、報站及時”的內容，在草案修改稿第二十八條增加有關受理“服務質量”投訴的內容。

4、有的常委會委員提出，條例草案第十八條和第二十九條關於運營設施維護的內容可以合併。經研究，這個建議是合理的。為此，法制委員會建議將這兩條合併，作為草案修改稿第二十九條第一款。

5、有的常委會委員提出，條例草案第十九條規定運營單位的主要工作人員由市軌道交通處進行考核是否妥當。“主要工作人員”的指向不清楚。經研究，“主要工作人員”是指軌道交通的駕駛員、調度員等特殊崗位工作人員，為了保障運營安全，市交通局對他們進行上崗前考核是必要的。為此，法制委員會建議將條例草案第十九條第一款修改為：“軌道交通線路運營單位的駕駛員、調度員等特殊崗位的工作人員必須經市交通局考核合格后，持證上崗。”（草案修改稿第十九條第一款）

6、有的市民提出，條例草案第二十三條的禁止行為中，應當增加禁止“攜帶貓、狗等寵物”的規定。為此，法制委員會建議增加這方面的規定。（草案修改稿第二十四條第（六）項）

（七）關於設施管理。

1、有的常委會委員提出，條例草案第三十一條規定在軌道交通安全區內進行有關作業，其作業方案應當徵得市軌道交通處同意，日常監督則由項目公司或者運營單位負責，這種體制是否合理。經研究，對作業方案的審批關係到軌道交通安全，由市交通局審批，並在審批前將作業方案送相關單位進行技術審查是必要的。法制委員會建議對審批和技術審查程序的表述作相應的完善。（草案修改稿第三十一條第二款）

2、有的常委會委員建議，對於向軌道交通區域內拋擲雜物、垃圾的行為，應當作出禁止規定。為此，法制委員會建議在草案修改稿第三十三條第二款增加規定，並在草案修改稿第四十四條第二款規定了相應的法律責任。

3、有的常委會委員建議，軌道交通車站出入口處應當禁止亂設攤，以免影響乘客出入。為此，法制委員會建議在草案修改稿第三十四條增加這方面的規定。由於道路交通管理條例和市容環境衛生管理條例已對這類違法行為設置了行政處罰，法制委員會建議刪去條例草案第四十二條第二款中相應的處罰，在法律責任部分增加一條，規定對這種違法行為“由公安交通管理部門、負責市容環境衛生監察的組織依法處理”。（草案修改稿第四十五條）

（八）關於傷亡事故處理。

1、有的常委會委員提出，條例草案第三十七條規定事故善後事宜由運營單位會同公安部門處理不妥，運營單位是當事人一方，難以體現公平。有的常委會委員和市民還提出，市交通局也是當事人一方，由市交通局組織事故鑒定委員會，是否合適？規定事故鑒定委員會由市政府來批準是否符合政府職能的轉變，值得研究。經研究，對傷亡事故處理作出規定是必要的。但是，事故鑒定委員會的設立並無法律依據，地鐵條例實施四年來也未成立過，考慮到軌道交通人身傷亡事故可以由當事人依法協商處理，法制委員會建議本條例不對事故鑒定委員會作出規定，將條例草案第三十七條修改為：“人身傷亡事故的善後事宜，由軌道交通線路運營單位與受害人依法協商處理。”（草案修改稿第三十八條）

2、有的市民建議，條例草案第三十八條“由於當事人自身過錯造成傷亡的”運營單位不承擔賠償責任的規定，應當按照《中華人民共和國民法通則》作相應修改。為此，法制委員會建議將該條“由於當事人自身過錯造成傷亡的”運營單位不承擔賠償責任的規定，修改為“由於受害人故意造成傷亡的”運營單位不承擔賠償責任。（草案修改稿第三十九條）

1、有的常委會委員和市民提出，條例草案對同一違法行為涉及的行政處罰主體有市交通局、市軌道交通處和運營單位三家不妥，容易造成職責不清，應當在明確責任的前提下將執法主體表述得更清楚。經研究，鑒於條例草案第四條已將對市軌道交通處實施行政處罰的授權，修改為由市交通局委託實施處罰，法制委員會建議，將條例草案原來由市交通局、市軌道交通處實施處罰的條文，一律修改為由市交通局處罰。

2、有的常委會委員提出，條例草案第四十一條關於違反乘客守則處理的規定不宜放在法律責任部分。為此，法制委員會建議刪去條例草案第四十一條。

3、有的常委會委員提出，條例草案第四十二條第三款中，危害軌道交通設施的行為可能危害嚴重，罰款一千元太低。為此，法制委員會建議將該款罰款幅度修改為“五百元以上五千元以下”。（草案修改稿第四十二條第三款）

二、需要說明的問題

（一）有些常委會委員提出，條例草案第十六條授予軌道交通投資者或運營者在規劃用地範圍內一定的開發經營權，是否會影響城市整體規劃和建設，是否符合房地產開發應當通過招投標取得土地使用權的規定，“用地範圍”的表述是否準確。經研究，本條規定的“軌道交通用地範圍”指的是按照規劃確定的用地範圍；為了鼓勵投資軌道交通建設，保留地鐵條例的規定，授予投資者在已經依法取得規劃用地範圍內進行房地產開發或者其他商業和廣告等活動的經營權，是必要的。為此，法制委員會建議對此不作修改。

（二）有的常委會委員提出，條例草案第二十三、二十四條的內容可以在乘客守則中表述，不必規定在本條例中。經研究，對於違反這兩條禁止性規定的行為，需要給予行政處罰或者其他行政處理，乘客守則中不能設定行政處罰。為此，法制委員會建議不作修改。

此外，還根據常委會委員提出的意見和其他各方面意見，對條例草案作了一些文字修改，條序也作了相應調整。

法制委員會已按上述意見對條例草案作了修改，提出了草案修改稿，提請本次常委會會議審議。

草案修改稿和以上報告是否妥當，請予審議。