監督權

監督權，是指公民有監督國家機關及其工作人員的公務活動的權利。它是公民參政權中的一項不可缺少的內容，是國家權力監督體系中的一種最具活力的監督。實行民主監督，既有利於改進國家機關和國家工作人員的工作，也有助於激發廣大公民關心國家大事、為社會主義現代化建設出謀劃策的主人翁精神。

人民是國家的主人，對於國家和社會的各項事務享有監督權。憲法和法律賦予人民代表大會及其常務委員會對“一府兩院”（政府、檢察院、法院）進行監督的權力，以保障國家行政機關、審判機關、檢察機關對國家權力機關負責，保障行政和司法權力的有效行使，保障人民當家做主權利的實現。

監督權包括公民直接行使的監督權和公民通過自己選舉的國家代表機關代錶行使的監督權，另外，公民的許多權利具有監督國家權力的性質。這裡，作為參政權的一項內容的監督權，是一種直接的政治監督權。它主要包括五項內容，即批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權。

人大及其常委會的監督權是憲法和法律賦予的，離開了憲法和法律的監督就失去了法律依據。人大監督的對象、內容、範圍和方式都要嚴格符合憲法和法律的規定，在法律規定的職權範圍內，按照法定的程序，對法定的對象進行監督。是否需要行使監督權，如何行使監督權都要以法律為準繩。只有堅持依法監督，監督才能有權威性和法律效力。

或者說是不包辦代替的原則。人大及其常委會的監督要做到既不失職，又不越權，就必須遵循憲法規定的國家機關職權分工的原則。憲法和有關法律在保證人大及其常委會統一行使國家最高權力的前提下，明確劃分國家的行政權、審判權、檢察權，並規定人大常委會組成人員不得兼任行政機關、審判機關和檢察機關的職務。這樣規定既可避免權力過分集中，又能使國家機關各項工作有序有效地進行。因此，人大及其常委會行使監督權，不允許侵犯和代替其他國家機關的職權，不能包辦代替“一府兩院”的工作。對監督檢查中發現的問題，應責成“一府兩院”予以處理解決，人大常委會不直接處理或辦案。

人大及其常委會行使監督職權主要應是涉及人民群眾當家作主的重大問題。人大監督的內容應該是國家和地方事務中那些帶有根本性、長遠性的重大事項。即工作監督要抓大事，法律監督要抓典型。如果事無巨細，樣樣都管，就容易干擾“一府兩院”的正常工作。

人大及其常委會作為國家權力機關監督的顯著特點，是集體行使監督權。即監督意向的確定，監督行為的實施，監督結論的形成，都要按照法定程序，經過集體討論，通過會議表決來決定。人大代表、人大常委會委員個人視察、調查只能提出意見和建議，或為人大及其常委會行使監督權提供信息和建議。主任會議和常委會的工作機構也主要是為常委會的監督做必要的準備和組織協調、了解督辦等工作，不能直接做出決定和進行處理，任何處理決定都由人大及其常委會集體做出。

各級人大及其常委會對“一府兩院”和它的工作人員的法律監督和工作監督，必須在同級黨委的領導下進行。重大問題，必須及時向黨委請示報告，這也是一項重要的政治原則，必須堅決執行。

需要從哪些方面充分認識人大監督權的重要性呢？

中國憲法開宗明義第一條就規定了國家的國體，這就是：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”國家國體決定了中國政體，即人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，它是指由人民選舉並委託國家機關行使國家權力的政權組織形式。具體指國家權力機關特別是最高國家權力機關的組織、職能和運作的原則和機制，同時也包括國家權力機關同國家行政機關、審判機關、檢察機關相互關係的原則和機制。人民代表大會制度可以概括為四方面的具體制度：

第一，主權在民制度

這就是憲法規定的“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這是人民代表大會制度的根本原則和核心內容。

第二，代表選舉制度

它是人民選舉國家權力機關組成人員的原則、方法、組織和程序的總和，是人民實現憲法規定的選舉權、被選舉權的制度保障。這是組成人民代表大會的前提和基礎。

第三，民主集中制度

它是人民代表大會制度的根本組織原則和運作原則。從組織原則看，它包括三個“關係”：一是人大和人民的關係，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。二是“一府兩院”和人大的關係，即國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。三是中央國家機關和地方國家機關的關係，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。從運作原則看，實行民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合、集體行使職權的原則。

第四，人大工作制度

包括人大及其常委會依法履行職能的立法制度、監督制度、代表制度、會議制度、表決制度等。以上四個方面的具體制度互相貫通、結合，就構成了我國人民代表大會制度的基本內容。

憲法規定的中國國體和政體充分表明，在中國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為國家權力機關在國家體制中居於基礎地位，國家的行政、審判、檢察機關都由它產生，對它負責，受它監督。人大及其常委會的權力直接來自人民，它能夠對國家的一切重大問題作出決定並監督其實施，其他國家機關不能脫離或者違背人大及其常委會的意志而進行活動。國家的行政、審判、檢察機關接受人大及其常委會的監督，就是接受人民的監督。不承認或不尊重人大監督權，就是不承認或不尊重人民的政治權力；動搖了人大監督權，就是動搖了人民當家作主的地位。同時，人大及其常委會又必須接受人民的監督，人民有權撤換自己選出的代表。這是中國國家機構設置和運作的一條重要原則和特點。我們必須從國家的根本政治制度的高度認識人大監督和人大監督權的重要性，把加強和改進人大監督工作，作為建設社會主義政治文明、實現人民當家作主的一項重要內容和制度保障。正如胡錦濤同志在談到人大監督時所指出的：“加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務。”⑶明確了這一點，人大及其常委會在行使人大監督權時就會更加積極慎重，其他國家機關及社會組織就會更加自覺地把接受人大監督作為自己應當履行的法定義務。

人大監督的實質是以權力制約權力。

人大及其常委會行使監督權的實質是什麼？一言以蔽之就是對權力的制約。江澤民同志說：“監督‘一府兩院’的工作是人大及其常委會的一項重要職責。這種監督，既是一種制約，又是支持和促進。”⑷把人大監督視為對“一府兩院”工作的支持和促進，是容易理解的。因為在社會主義制度下，全體人民的根本利益是一致的，這就決定了我們國家的權力機關同國家行政、審判、檢察機關的根本目標、根本任務是一致的，就國家權力機關實施監督的目的和結果而言，理應是對“一府兩院”工作的支持和促進。那麼，怎樣理解人大監督又是一種制約呢？我們認為，人大監督的實質，主要是按照憲法和法律賦予的職權，對國家行政、審判、檢察機關的權力進行制約，以保證國家機器按照人民的意志和需要運轉。

以權力制約權力的思想，是資產階級理論家、思想家在反對封建專制主義的鬥爭中提出來的。英國歷史學家約翰？阿克頓針對羅馬教皇發布其“統治和權威至高無上的信條”時曾指出：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地腐敗。”英國哲學家約翰？洛克也提出：“為防止政府濫用權力，應把國家政治權力分為立法權、執行權和聯盟權。這個立法權不僅是國家的最高權力，而且當共同體一旦把它交給某些人時，它便是神聖的和不可變更的；如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批准，任何人的任何命令，不論採取什麼形式或以任何權力做後盾，都不能具有法律效力和強制性。”⑸法國政治學家孟德斯鳩進一步提出：“……一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”⑹應當肯定資產階級思想家、理論家所提出的分權制約理論是有進步意義的。因為它代表了新興資產階級同封建貴族分權的政治要求，為維護資產階級的階級意志，找到了一種政治統治形式。許多資本主義國家就是根據權力制衡的分權學說，建立了議會、政府和法院“三權分立”的制度。我們是社會主義國家，不能照搬西方“三權分立”的制度。但是，從巴黎公社以來的歷史經驗證明，社會主義國家也必須建立起國家監督和制約機制。馬克思、恩格斯、列寧和毛澤東同志都曾經論述過，在無產階級奪取政權后，為了防止社會公僕變成社會主人，為了避免可能出現的權力主體與權力行使者不統一的現象，必須加強人民對國家權力的監督。1871年4月，馬克思在總結巴黎公社歷史經驗時指出，公社“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的。”⑺ 1918年4月，列寧在談到如何防止蘇維埃政權受官僚主義毒害時，特彆強調了加強人民監督的重要性，他說：“正是蘇維埃同勞動‘人民’的親密關係，造成一些特殊的罷免形式和另一種自下而上的監督，這些現在應該大力加以發展。”⑻列寧認為，要使蘇維埃機關的工作真正體現人民的利益，防止領導幹部特別是最高機關的領導幹部濫用權力，一個重要條件就是通過討論、檢查、批評、檢舉，乃至罷免等多種形式，對國家機關及其工作人員實行嚴格監督。1945年7月，毛澤東同志在中國革命勝利前夕，同黃炎培先生有一段發人深思的談話。黃炎培先生說：“我生六十多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂‘其興也浡焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少不少單位都沒有能跳出這周期率的支配力。大凡初時聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時艱難困苦，只有從萬死中覓取一生。既而環境漸漸好轉了，精神也就漸漸放下了。有的因為歷時長久，自然地惰性發作，由少數演為多數，到風氣養成，雖有大力，無法扭轉，並且無法補救。也有為了區域一步步擴大了，它的擴大，有的出於自然發展，有的為功業欲所驅使，強求發展，到幹部人才漸見竭蹶、艱於應付的時候，環境倒越加複雜起來，控制力不免趨於薄弱了。一部歷史，‘政怠患成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有。總之，沒有能跳出這周期率。中共諸君從過去到現在，我略略了解的了。就是希望找出一條新路，來跳出這周期率的支配。”毛澤東同志回答說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”⑼三權分立”的理論基礎是西方理論家、思想家提出的分權制衡學說，而我們的監督制度則是建立在馬克思主義關於人民監督思想之上的。西方理論家、思想家由於階級和認識的局限性，為醫治濫用權力症所開出的藥方只能是從國家權力到國家權力，馬克思主義則著眼於從人民權力到國家權力。植根於人民群眾土壤的人民監督思想顯然比分權制衡思想有了質的飛躍。當然，這種飛躍是在原來人類共同精神成果基礎上的飛躍。科學不能割斷歷史，馬克思主義這門科學繼承了一切人類文明的成果。應當說，馬克思主義關於人民監督的思想也批判地繼承了資產階級理論家、思想家提出的“以權力制約權力”學說的合理因素。過去，我們對社會主義國家也需要建立、健全監督制約機制，認識不足，重視不夠，吃了很大苦頭。實踐證明，加強人民監督---現階段這種監督主要是通過國家權力機關的監督來進行的---對於完善國家的政治體制，保證國家機器的正常運轉，乃至跳出歷史興衰存亡的周期率，具有多麼重大的作用。

人大監督同其他方面的監督相比較，是位於最高層次、具有最高法律效力的監督。

在中國的政治、經濟、文化和社會生活中，存在各種形式的監督，包括黨組織的紀檢監督，政府的行政監督，檢察機關的法律監督，政協的民主監督。但人大監督同這些監督形式在對象、內容、範圍、程序等方面是不同的，因而在法律地位和效力上也是有區別的。

第一，不同於紀檢監督

黨的紀檢部門根據黨章規定，監督、查處的是違反黨紀的黨組織或黨員，它對黨員的最高處分是開除黨籍。至於違反政紀、國法的，根據情況分別由行政監察部門、司法部門或人大及其常委會實施監督。不能用黨紀處理代替人大監督。鄧小平同志指出：“黨要管黨內紀律的問題，法律範圍的問題應該由國家和政府管。”⑽這樣做有利於在幹部和群眾中樹立法制觀念。

第二，不同於行政監察

六屆全國人大常委會第十八次會議決定，設立國家監察部及縣以上地方各級國家行政監察機關，這是為了保證憲法和法律的貫徹實施而採取的一項重要組織措施。八屆全國人大常委會第二十五次會議於1997年5月9日通過了《中華人民共和國行政監察法》。該法明確規定，“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”應當說，行政監察和人大監督有某種交叉的情況，這是因為行政監督對象中國務院各部門主要負責人是由全國人大和全國人大常委會決定任命的，縣級以上地方政府主要負責人及政府部門主要負責人，是由縣級以上地方人大選舉或常委會決定任命的，這些人違反國家政策、法律法規的行為，既要接受行政監察機關的檢查和處理，也要接受人大及其常委會的監督。但人大監督同政府監督在監督對象、監督內容、監督程序、監督依據、監督處理許可權等方面，都是不相同的。例如，在處理許可權方面，政府監察機構根據檢查、調查結果可以作出監察決定或提出監察決議，但涉及人事處理的，應當按照國家有關人事管理許可權和處理程序的規定辦理。其中屬於罷免、撤銷由人大或常委會選舉或決定任命的國家工作人員的職務，則屬於人大和人大常委會的職權。因此，人大監督同行政監察不是同一層次，不應互相代替。

第三，不同於檢察監督

中國人民檢察院最初學習蘇聯（1924～1991）的做法，曾規定了檢察院一般監督的任務，後來有了改變。實際上，人民檢察院作為法律監督機關，主要是對法院、公安機關以及監獄、看守所、勞改部門和勞教機關的活動進行監督；對國家機關和工作人員的監督，只限於違反刑法，需要追究刑事責任的案件。⑾僅就監督的範圍來看就有顯著的區別。

第四，不同於政協監督

加強政協的民主監督是我國社會主義民主政治建設的重要內容之一。黨領導的多黨合作和政治協商制度，是中國的基本政治制度。政協的民主監督也包括對憲法、法律實施情況及國家大政方針貫徹執行情況的監督，在現實政治生活中發揮著重要作用。但政協的民主監督，不具有國家權力的性質，沒有法律效力，它主要是通過提批評建議的形式發揮監督作用的。九十年代初，我在參加論證和起草全國人大常委會監督法時，從檔案資料中看到鄧小平同志關於政協監督與人大監督具有不同性質的兩個重要批示。後來王漢斌副委員長在一篇文章里公開引用了這兩個批示：“1980年9月27日，他（指鄧小平同志）在為全國政協章程修改委員會第一次會議準備的一個文件中批示:‘不要把政協搞成一個權力機構。政協可以討論，提出批評和建議，但無權對政府進行質詢和監督。它不同於人大，此點請注意。’同年11月12日，又在烏蘭夫、劉瀾濤同志的信上批示:‘原來講的長期共存、互相監督，是指共產黨和民主黨派的關係而言，對政府實施監督權，有其固定含義，政協不應擁有這種許可權，以不寫為好。’這就闡明了人大監督與政協監督的不同的性質，前者具有法律的約束力，後者不具有這種約束力。”

人大及其常委會的監督，則是代表國家和人民對其他國家機關進行的具有最高法律效力的監督。就全國人大及其常委會的監督來說，它是最高層次、最有權威的監督；同樣地方人大及其常委會的監督同地方其他國家機關、社會組織的監督相比較，也具有最高的法律效力。換句話說，其他國家機關和社會組織以及它們的監督機構，都必須置於人大及其常委會的監督之下。由於國家權力機關是代表人民的意志行使監督權的，所以這種監督具有至上性和不可侵犯性。

建立和完善社會主義市場經濟體制，大力發展市場經濟，需要高舉人大監督這把利劍。為什麼說，進行經濟體制改革、發展社會主義市場經濟，迫切需要加強人大監督呢？這可以從四方面來理解：

第一，加強人大監督有利於促進社會主義市場經濟體制的建立。計劃經濟的本質是權力經濟，市場經濟的本質是權利經濟，一字之差反映了兩種完全不同的經濟體制。在市場經濟條件下，政府職能必須轉變到經濟調節、社會管理、公共服務上來，它管理經濟的職能只能保持在宏觀層次上，即通過法律的、經濟的、行政的手段進行宏觀調控，而不能再像計劃經濟體制下那樣可以對企業直接發號施令。為此，國務院提出了實行依法行政，建設法制政府的要求。溫家寶總理說：“建設法治政府，確保執政為民，必須強化對行政權力的監督。只有人民群眾監督政府，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權力。近些年來，我們已經建立和實行了比較完善的民主監督制度，包括人大監督、政協的民主監督、司法監督、新聞輿論監督、群眾監督以及政府系統內部的監督。對這些行之有效的民主監督制度，我們必須始終堅持和自覺地落實，切實做到有權必有責、用權受監督、侵權須賠償、違法要追究。

第二，加強人大監督有利於調節市場經濟條件下新的經濟關係和社會矛盾。同計劃經濟體制下存在的國家、集體、個人的縱向利益關係、垂直單向經濟矛盾不同，市場經濟的重要特點是利益主體多元化、分散化，必然出現各種新的利益關係和社會矛盾。這需要制定一大批有關市場經濟的法律，用以規範市場主體，維護經濟秩序，調整社會各方面的關係和矛盾。而這些法律的實施，都離不開人大監督。

第三，要運用人大監督的力量，消除市場經濟的消極因素。市場經濟除了具有推動生產力發展的一面，還有它自身的弱點和消極面。對於某些為追求局部利益，損害整體利益或他人利益的現象，諸如進行不正當競爭，壟斷市場以及生產、銷售假冒偽劣商品等公然違反法律的行為，要通過人大監督，督促“一府兩院”予以制止和處理，創造統一、健全的市場體系，營造平等競爭、共謀發展的法治環境，保障和促進市場經濟既持續快速又協調健康發展。

第四，要通過人大監督，禁止和防範某些商品交換原則進入國家政治生活和國家機關的政務活動，搞權錢交易，以權謀私。當前現實生活中存在著權力"尋租"性腐敗，這是侵害社會公平和正義的毒瘤。要通過人大監督，除督促政府為市場主體創造公平競爭的環境以外，還要督促司法機關依法嚴肅查辦領導幹部濫用權力、謀取私利方面的案件，重點查處利用人事權、司法權、行政審批權、行政執法權謀取非法利益的案件，特別要查處工程建設、土地出讓、產權交易、醫藥購銷、政府採購、資源開發和經銷等重點領域的商業賄賂案件。使貪官政治上身敗名裂，經濟上傾家蕩產，思想上後悔莫及。反對腐敗，說到底是對濫用權力進行有效制約的問題。民主，是腐敗的天敵。監督，是剷除腐敗毒瘤的利劍。加強人大監督，正是從源頭上、制度上防止和消除腐敗的重要機制。

黑龍江省孫吳縣人民法院執行局局長田增輝——淺談執行監督權

絕大部分執行案件實行的是執行獨任制。執行幹警就如同“承包到戶”的農民一樣，各干各的“承包田”，彼此不相溝通和往來，至於每起執行案件是如何執結的，採取了那些方法和措施，是否存在違法、違紀現象，則絕少被問及和了解；執行員在執行過程中主觀隨意性大，什麼時間送達、取證，執行的快、慢，是否採取強制措施，採取何種強制措施均由自己決定。甚至出現案件到辦案人手后已兩年，卻沒有送達執行通知書的現象，以致錯過執行良機，造成當事人上訪；個別執行員在形式上雖按執行程序操作，實質上卻不做耐心細緻的法制宣傳，教育疏導，也不依法採取強制措施，當事人實際支出費沒少花，卻沒有一點執行效果，引起當事人的強烈不滿；更有甚者，藉手中所集中的權力，勒卡當事人，從而敗壞了人民法院的聲譽，損害了人民法院的形象。

以上種種表現，究其原因，主要是由於執行工作的職權劃分不清晰、運作機制不科學，執行權過於集中，又缺乏行之有效的監督制約造成的。

對於執行批准權、裁決權、實施權，現已初有定論，筆者亦不再談及。下面只對執行監督權談幾點個人看法：

首先是執行監督權由誰來行使的問題。目前在執行局內部的意見是，執行監督權由局長和主管院長來行使，或者在執行局內建立相應的監督機構行使監督權。筆者不同意上述觀點，理由有二：其一，執行局長和主管院長各有自己的業務要辦，分身乏術。缺少時間管理只能造成穿新鞋走老路的窘況；其二，自己的刀削自己的把實在是難以為之，蒼白無力的監督只能是多了一個空架子。特別是現在，人民法院內部人員有限，執行力量已嚴重不足，如還要在執行局內分人專管監督，豈不有對執行工作掣肘之嫌？筆者認為，監督執法公正和人員廉潔自律，是人民法院監察室和審判監督庭義不容辭的責任。而且，相對於社會監督、檢察監督和人大監督等外部監督體系而言，人民法院內部的監察和監督，因其具有專業性和針對性的特點，無疑是最有力、最直接的監督手段，也是實現司法公正的必要措施。同時，目前的監察室和審判監督庭，長期處於“無米下炊”的境地。更應發揮其應由的職能作用，為人民法院的執行工作改革發展貢獻力量。並且，在《民訴法》、《行訴法》、《刑訴法》中，並未作出禁止審判監督庭不能監督執行案件的規定。所以，在不增加任何人員的前提下，應由監察室和審判監督庭來行使執行監督權較為妥當。

其次是如何行使執行監督權的問題。筆者認為，執行監督權的行使主要包括兩部分內容。即對執行案件的監督和對執行員的監督。對執行案件的監督可由審判監督庭進行，對執行員的監督由監察室來完成。審判監督庭因為已經建立了對民商事、刑事、行政案件的監督制約機制，所以只要將執行工作納入到現已成形的監督機制中即可。做法主要是將監督活動貫穿於執行工作的全過程，即全程監督。具體包括：審查立案條件，監督執行批准權、裁判權、實施權的行使，隨同個案執行，執行期限催告，審查月結案件的卷宗，接受申請執行人和被執行人對執行工作的申訴，參加案外人異議的聽證等等。這些工作對於審判監督庭來說，駕輕就熟，毫不費力；另外，因為只有在案件執行過程中出現了違法、違紀問題，才能對執行員進行審查。所以，對於執行員的監督，監察室可與審判監督庭相互配合，共同完成。最高人民法院已先後頒布實施了《人民法院獎懲辦法》、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《法院幹部“八不準”》、《關於貫徹中共中央<關於進一步加強政法幹部隊伍建設的通知>建設一支高素質法官隊伍的若干意見》等規章制度，監察室按照有關規定辦理即可。具體包括：戒勉談話，立案審查，處分聽證等等。

再多的規定、再好的想法，不去認真落實和完善是不會發揮任何作用的。在目前沒有任何法規可以遵循的前提下，要使執行監督權得以落實，併發揮其應有的職能作用，首先必須得到人民法院領導班子的重視和認可。在此基礎之上，應根據各院的實際情況，制定相應的規章制度。協調執行局與監察室、審判監督庭的關係，確定各自的許可權，以利於工作的順利開展；其次，由於以前的執行監督沒有真正落實，所以，要對執行幹警進行必要的宣傳和教育，避免產生抵觸情緒；最後，監察室和審判監督庭要根據執行工作的特點，採取和制定靈活多樣的監督手段，避免對執行工作產生不利影響或影響執行工作的開展。

對於具體案件的查處，筆者認為，首先態度要堅決。監察室和審判監督庭要站在講政治、講黨性和維護國家法制的高度，以對黨和人民極端負責的態度，立場堅定、旗幟鮮明的負起責任。克服各種思想障礙，排除各種干擾，採取有力措施，行使好執行監督權。對於查出的重點問題、重點案件、重點人要不等不靠，自己動手處理。動真的，來實的，抓住不放，一查到底。不空喊，不手軟，堅決查處，以儆效尤；其次，措施要嚴厲。有舉必查，查清必處，處必從嚴。對於已經查清確有執法不公，故意延誤執行，辦黑案，搞權錢交易，貪贓枉法等違法、違紀問題的幹警，要採取必要的處理措施。該停止執行權的，停止執行權。該停職的，停職。該調離執行崗位的，堅決調離。決不護短遮醜，姑息養奸；再次，界限要分明。在處理違法違紀人員上，要嚴格把握好政治界限，既要使有關責任人員得到應有的懲處，也要注意調動和保護廣大幹警多辦案、快辦案、辦好案的工作積極性。追究為法辦案責任，要依據違法事實、行為人的法定職責、主觀過錯以及違法行為所產生的後果確定。堅持實事求是，法律，紀律面前人人平等以及責任自負、罰當其過、處罰與教育相結合的原則，注意把因過失導致執行錯誤與故意違法執行區別開來；把主動交待問題與核查發現問題區別開來；把直接責任者與間接責任者區別開來。對於因法律法規沒有規定或者規定不明確，在認識上和適用法律時產生偏差的，不應追究責任；最後，處理要公開。要把違法違紀幹警的錯誤事實擺在桌面上，召開公開處理大會，從而警示教育廣大幹警，擴大社會影響。

此類監督是指權力主體的橫向分權與制衡，這種政治監督把政治權力分解為幾個部分，分別由不同的政治主體行使。這些不同的政治主體在地位上一般是相對獨立、互為平等的。監督的方式主要是對權力的制約與制衡，即某一政治主體可以限制其他政治主體的權力行使。西方國家三權分立的政治體制就是這種政治監督形態的典型形式。三權分立的政治體制把國家權力劃分為立法權、行政權、司法權三大部分，分別由立法機關、行政機關、司法機關行使不同的政治權力，彼此制衡、互相監督。此外，社會對國家的監督關係也屬此類，還可細分為人民的民主監督、社團監督、新聞監督等等。第一形態政治監督的存在，反映了西方國家權力非專制傾向和資產階級政治民主化的發展。

此類監督是在政治主體縱向授權后，對被授權者行使權力情況的監視、監督、督察或者是督促等，如政府內部的行政監察、政務監督、黨內的紀律檢查委員會都是管理和領導需要，專門設置監督部門對被領導者的公務行為進行監控的一種政治行為。在這種縱向監督的體制下，監督者與被監督者在法律地位上是不相稱的。監督的方式往往表現為對被監督者的違紀行為的糾正與懲罰。這種形態的政治監督是體現權力集中的重要標誌，只有上級權力主體才有實質性的權力，才可能對下授權。這種縱向分權仍然是傳統意義上的集權下的分權，縱向分權后的權力監督是集權能力的重要體現。

儘管第一形態和第二形態的政治監督都是政治權力的監視、控制和制衡現象，但不同形態的政治監督發生的緣由和發揮的功能卻有所不同。第一種政治形態的政治監督與民主政治有著密切的聯繫，這種形態的政治監督是民主政治的重要實現機制，而民主政治是這種形態政治監督的基本保證；第二種形態的政治監督是政治統治和組織領導的重要手段，是實現政治上的集權領導的工具。在現代民主社會，第二形態的政治監督是政治管理科學化的基本組成部分，是實現政治高效廉潔的重要保障。

這兩種政治監督的形態雖然不同，卻有著相同的政治監督的追求。

第一形態政治監督和第二形態政治監督的現象都古就有之，在古希臘的雅典，其國家政權就由貴族院、公民會議和執政官三個部分組成。監督為古希臘民主政治的建立發揮了重要作用，也是西方民主政治的先驅。在中國傳統社會裡，政治監督也受到高度的重視。早在秦朝以前，就設有專門的監察職位，到秦朝以後都設立御史府或類似的機構，兼領典正法度，糾察百官、巡視各地。但我國古代的政治監督與古希臘有很大的不同，是自上而下，高度集權式、單向度的縱向監督，屬於第二形態的政治監督。兩種不同形態的政治監督存在著差異，主要表現如下：

第一，結構不同

如前所述，第一形態的權力結構是橫向分權的鬆散結構，權力主體之間是相互獨立、互為制約的；第二形態的權力構制是縱向集權的緊密結構，下與上之間存在隸屬和領導與被領導的關係。

第二，形式不同

第一種形態的政治監督形式表現在權力主體的權力制衡上，當某一權力主體的權力出現非公共運作時，其他權力主體則可以制約，予以阻止。第二形態的政治監督形式主要表現為上級對下級，下級對上級的監督上。實質上是上級對下級的監督更為有效，更有力度。因為權力的主體在上級，上級是領導層，有指揮權及處事的最後決定權，而下級對上級也有明確的服從的義務。

第三，效果不同

第一形態的政治監督，由於採用權力制衡的原則，各權力主體間是相互獨立，互為制約，其互相牽制的效果是明顯的。西方三權分立的體制使得立法、行政、司法任一權力主體都難以獨掌和主宰國家機器，從而達到防止出現獨裁專制的目的。當然，這種制度的安排是資產階級為維護自己的統治地位所作的努力，是資產階級民主政治的重要組成部分。資產階級政治本身的局限性也必然決定了三權分立體制的局限性。如上所言，由於第二形態的政治監督是縱向權力構制，上級作為領導層，大權在握，對下級的監督的有效性顯而易見。而下級對上級的監督則由於他們的上下隸屬關係、服從關係其實是很難的，所謂在同一權力主體領導下的同級監督其實也是一種較為虛置而不實的監督。

第四，內涵不同

從人類社會的發展歷史來看，第一形態政治監督的基礎在於民主和法制。“民主”一詞來源於古希臘，原意是“人民進行統治”。“古典民主理論”認為，民主是按照人民的意志進行的政治統治。馬克思主義認為，在本質上民主就是“承認少數服從多數的國家”，“民主是國家的形式，是國家形態的一種”，“民主意味著形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平行權利”。為了保障人民的民主權利，必須實行法治。實行法治之下的國家是有限權力的國家。法治的主要功能在於制約國家權力的專橫，確立和維持一個在權力、作用和規模上都嚴格受到法律限制的“有限的政府”。因此第一形態的政治監督無論是對政府或是對政府工作人員都是一種全方位的監督。而第二形態的政治監督建立於縱向垂直的權力機制上，統治者的高度集權意識和主觀意志的色彩比較濃厚。這種形態下統治者的最高權力可以無限度膨脹，難以監督。我國數千年的封建主義政治監督機制就是這種政治形態監督的典型。隨著歷史的前進和社會的進步，第二形態的政治監督也出現了某些變化，開始注意民主性及法制建設。但是，第二形態政治監督的高度集權、內部封閉、某些監督的虛置等固有的色彩依然十分明顯。

通過上述的比較，無論是第一形態的政治監督，或是第二形態的政治監督，它們的監督追求雖有相同之處，但它們的監督機制和監督內涵存在相當大的差異，各有長短。第一形態的政治監督，由於各權力主體間的相對獨立性，其監督面較寬，權力的制衡、制約的成效較為明顯。但是，這種形態的政治監督也有其固有的局限性。鄧小平同志在1986年談到政治體制改革問題時就說過，“在改革中，我們不能照搬西方的，如果搞三權分立，過分強調搞互相制約的體制，可能也會出現問題”。第二形態的政治監督由於其是縱向高度集權下的分權，對下的監督和制約比較有力，凝聚力較強，但是，民主性、公開性有較大的欠缺，尤其是對上層和統治者的監督制約顯得較虛，較易產生專制和濫用權力的現象。

（一）特徵

將權力監督模式劃分為縱向和橫向，當然是模型化的處理，實際存在的權力監督體系大多是橫向和縱向兩種模式不同程度的結合。但是，不同國家的權力監督體系通常以一種模式為基本理念或主要特徵。因此，上述監督模式的歸納和闡述仍然是有意義的。如果一種政治權力的分配和監督方式具有鮮明的特點，與其他的權力配置方式明顯不同，我們就可以說它們形成了不同的模式。因此，下文著重分析兩種模式的不同特徵：

縱向權力監督模式有三個特點，第一、對權力的監督是一種單向度（垂直）的上下級隸屬關係，即只能是上位權力（上階位權力）對下位權力（下階位權力）實行監督，同級別的權力主體之間的監督關係一般不很明顯，更不存在普通民眾對政府官員的監督。在中國古代專制政體里，皇帝是一個巨大的權力之源，處在權力金字塔的頂端，可以監督任何部門和官員。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上級機關”加以監督，所以古代中國發展出了世所罕見的御史監察制度。秦漢時，御史的地位仍具有附屬性，御史大夫雖與丞相及太尉並稱“三公”，但實際職權是“掌監察，輔助丞相來監察一切政治設施。它是副丞相，依照漢代習慣，須做了御史大夫，才得升任為丞相。”後來御史機構漸漸獨立，監察權慢慢脫離相權。中央發展了御史台、都察院、以及廠衛等特務機構，地方有巡按御史、督撫、按察司等，龐大的御史監察體系得以建立。至此，除了皇帝以外，從中央到地方所有官員都有其對應的“上級”監察官。

第二、這種監督方式是一種整全（全方位）的監督，即上位權力對下位權力進行全方位的監督，甚至在特定情況下，完全取代下位權力的運作。監督者和被監督者之間不存在明確的職能分工，只有權力行使範圍的大小。兩者的職權是同一性質的，都是一種沒有分化的整全權能，只不過有上下高低之分。因此在進行監督的時候，上位權力能夠代行下位權力。中國幾千年的古代歷史，國家政權始終不存在明確的職能劃分，立法權和司法權從來就沒有獨立，國家政權表現出明顯的整體性和行政性。實現權力監督的手段不是通過職能劃分，而是通過權力的縱向分配，採取“以上制下”的方式，上位權力起初只是局部的監督矯正，漸漸地就全面取代了原來的權力，形成新的權力級別和機構。這一特點在地方行政區域的形成和中央政權機構的演變中，都有鮮明的體現。“以上制下，全面監督”可謂縱向權力監督模式的本質。

第三、在這種權力監督模式下，垂直縱向的權力層級呈現不斷增多的趨勢。因為權力沒有橫向分化，不能實現相互制衡的功能，但權力又不能過度集中，因此只有在縱向上設立眾多不同級別的權力機構，使每一個級別的權力逐級縮小，達到以上御下的目的。下級權力需要上級權力來監督，後者又需要更高級別的監督，如此上推級別不斷增加。中國古代的行政級別繁多複雜，與這種權力監督模式有直接的關聯。中國歷史上，真正的行政區劃只有秦朝的郡縣，此後所謂的行政區域都是由御史巡察區演變而來。這一演變過程已在本文第一部分有詳細的闡述，更可以用如下簡圖直觀地加以描述：

從上圖可以很清楚地看出，每一級新的行政區的形成，都由相應的中央巡察官作為媒介，新的行政區直接或間接來自原有的監察區。中央權力由監察權向行政權轉化，又產生新的監察權，再轉化為新的行政權，如此循環不已。可以想象，假如沒有辛亥之變打斷這一循環，巡撫總督之後一定會有新的地方官形成。實際上，清代在巡撫總督之上已經有了新的監察官，就是清廷經常派出的欽差大臣、經略大臣、參贊大臣之類。即使辛亥革命之後，仍殘留這種循環的痕迹，各省的督軍，不也是中央政府派駐地方進行統治的代表嗎？在新中國的歷史上，建國初期曾先後設立過“東北、華北、西北、華東、華南、西南六大行政區，並設大區人民政府或軍政委員會。當時，大區是我國的地方最高一級行政區劃，其下轄省、市和行署區等。”由此可見，這種傳統的影響不是一朝一夕能消除的。

就中國古代的權力監督制度言，還有一項鮮明的特徵，此即迴避制。迴避原則可以說是我國傳統官制的一大特色，歷唐宋明清愈益完善，尤其以明清兩代為盛。“明清兩代厲行迴避制、流官制，全國除土司地區和規定必須由孔姓掌權的曲阜縣外，其餘所有縣官都必須由外省人擔任，（本省外縣的也不行，甚至即便是跨省為官，任職地距離本人原籍在500里內也在禁列，有的朝代不僅迴避原籍，還要迴避寄居地、居止處、自家和妻家田產所在地）而且任期很短。”迴避制切斷了地方官員與地方勢力相互結合的途徑，便於中央對地方政權的控制。在這種體制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盤根錯節的關係網可以削弱到最小限度。

橫向的監督模式與縱向模式基本相反，也具有三個特點：一、這種監督模式是雙向的、互相的監督，監督者與被監督者之間存在一種相互制衡的監督關係，權力監督關係的各個主體之間的地位是平行並列的。形象地說，這種權力監督機制是橫向左右式的，其基本要領是“職能分工，互相制衡”。在西方歷史中，沒有中國古代那種“高高在上”的御史監察系統，但其司法系統發達，政權也早已有所分化，近代以來更有立法、行政、司法三大職能的劃分。在這樣的權力結構中，不同職能的權力主體相互監督制約，普通民眾也能對官員以及政府甚至國王提起司法訴訟。二、在監督的範圍方面，監督者與被監督者的職權有明確的劃分，監督者不能代行、更不能取消被監督者的職權，也即監督者與被監督者的職能是不同質的，彼此不能互相代替。由此決定了這種監督模式是一種程序性監督，在具體的監督手段上，主要是運用特定的程序對被監督者的行為進行糾察，並不從實體上代替監督對象的職能。因而，在這種監督模式下，人們特別重視監督程序的設計。三、由於是相互的監督和制衡，因此不需要更多高層級的監督者來行使層層遞進的監督權，也不會產生一個不受任何監督的“終極權力”。這種監督模式側重於權力的橫向分工，而不是縱向的級別劃分，政權的縱向組織相對簡單。同時，任何一級權力都是分立的，所以不會有一個不受監督的終極權力。

（二）利弊

縱向權力監督模式的優點是具有較高的權威和效率，在集權模式下，權力的行使暢通無阻，單向的“行政效率”是很高的。但這種權力監督模式有一個致命的弱點，就是要不斷地設立更高級別的監督者，以對“監督者”進行監督，又從另一方面降低了整個權力系統的運行效率。更為嚴重的是，由於是單向的監督，下位權力不能監督上位權力，所以為了防止上位權力的異化，就必須設立更高位的權力對其進行監督。如此向上延伸，導致監督層級不斷增加。最終必須確立一個具有最高權威、無需任何監督的“終極權力”，否則權力監督將會無窮循環，形成一個“無底洞”。但是，如何保證“終極權力”的正當性，防止終極權力的異化，是縱向權力監督模式無法解決的難題。

在縱向監督模式下，各級官員唯上是從、欺上瞞下、行賄受賄等吏治腐敗現象都是體制性弊端，“監督監督者”的問題始終很難解決。一些具體制度也大多是利弊摻半。比如迴避制，我們知道，西方國家的迴避制主要適用於司法審判領域，其他政府部門則要求具有本地區居民資格者，才能成為該地區的政府官員，其選舉法一般規定候選人必須具有相應的“籍貫”和居住年限，以便於選民更好地了解候選人，監督當選官員。中國古代的迴避制，其“技術上”的優點是明顯的，但它並不具有目的正當性。迴避制的根源在於地方官員不由地方產生，而是中央派駐地方的“代表”，為了防止和減少“中央代表”與地方勢力結合對抗中央，所以必須實行迴避制。在迴避制、流官制下，地方官員往往只對上級負責而罔顧民情，更容易滋生“短期行為”、搜刮行為。

橫向監督模式雖然在權威性和效率方面有所欠缺，但它的權力運行系統是正義的，不太容易出現專制，對普通民眾來說它是安全的。所以，這種模式的最大優勢在於它的目的正當性，它能最大限度地保護公民的基本權利不受強權政府的侵犯。這是近代憲政制度的“終極價值”。“憲政體制可以理解為一種寧可多支出一些時間與資源成本（等於犧牲一些效率），也要儘可能維護法律的客觀性與公平性，並保障人民基本權利的制度。”這種模式之下，公民的權利受到某一政府部門的侵犯，更容易獲得其他部門的救濟。

普遍地看，橫向模式下的各級官員，比縱向模式下的同僚具有更強的獨立性，唯上是從、阿諛奉承、拉幫結派等官場惡習可以減少到最低程度。這都是制度使然，而非其人道德特別高尚。因為政務官員的進退升降取決於多種因素、多個機構，而不只是其直接上司，因此下屬官員可以表現出較強的獨立性。經過多種因素的長期博奕，人們逐漸傾向於遵循一種公正的理性，而不是某種長官意志或強勢重壓。長期的熏陶與感染，使人們養成“以理服人”的理性政治思維，而不是“以勢壓人”的威權政治規則。

人大監督在構建社會主義和諧社會中，具有不可代替的的特殊作用。

2006年10月，黨的十六屆六中全會作出了《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。這一重要決定，把構建社會主義和諧社會提到確保黨的事業興旺發達和國家長治久安的戰略高度來考慮，放到中國特色社會主義事業總體布局中來謀划，作為全面建設小康社會的重大現實課題來部署，充分反映了時代的潮流，代表了人民的願望，揭示了人類社會的發展規律。和諧社會理論，由“三個文明”一起推進，發展到“四個文明”協調發展。這是以胡錦濤同志為代表的中國共產黨人又一重要理論創新，可與社會主義初級階段理論、社會主義市場經濟理論等理論創新相媲美。《決定》指出，構建社會主義和諧社會首要目標和任務就是：社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障。《決定》同時指出“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是公平正義的根本保證。”在中國，人民代表大會制度是保障人民當家作主的根本政治制度，是國家長治久安的制度保障，也是構建和諧社會的和政治基礎。和諧社會應當是民主法制、穩定有序、長治久安的社會。社會動亂，大而言之如“文化大革命”，小而言之如發生在局部的足以影響正常生活的突發性事件，都是社會的極大不和諧。怎樣保障社會穩定有序、國家長治久安呢？鄧小平同志總結國內外的經驗教訓，得出出的結論就是從制度上解決問題， “使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。

“制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”“制度問題關係到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”⒄一定要立足於從民主制度上解決問題，這是鄧小平民主法制理論的精髓所在。在中國民主制度中最根本最重要的是人民代表大會制度。其中包括作為人民代表大會制度重要組成部分的人大監督制度。前面講過，人大監督的實質，是以權力制約權力，從制度上保證國家機器按照人民的意志和需要運轉。古今中 外的歷史證明，掌握權力而不受制約，必然濫用權力、走向腐敗。共產黨的宗旨和社會主義的本質，是和腐敗不相容的。 1945年，毛澤東同志在著名的“窯洞對”中明確而肯定地指出，我們黨與歷代王朝相區別，能夠跳出始興后衰、政怠宦成、人亡政息的歷史周期率，因為我們已經找到新路，這條新路就是民主，就是監督。1957年，鄧小平同志在《共產黨要接受監督》的報告中也說過：“我們黨是執政的黨，威信很高。我們大量的幹部居於領導地位。在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應當特別警惕。憲法上規定了黨的領導，黨要領導得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派 主義，就要受監督，就要擴大黨和國家的民主生活。如果我 們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。改革開放初期，鄧小平同志總結歷史 的經驗教訓，進一步深刻地指出：“我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什麼資 本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解 決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不重 視。

斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這 樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以 及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。”⒆這充分說明，不斷完善作為中國根本政治制度的人民代表大 會制度和作為人民代表大會制度重要組成部分的人大監督 制度，對於健全國家政治體制，從源頭上防止和剷除腐敗，從而確保“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，具有多麼重要的意義。特別需要指出的是，我們黨是執政的黨。構建社會主義和諧社會，必須充分發揮黨的領導核心作用，堅持立黨為公、執政為民，以黨的執政能力建設和先進性建設推動社會主義和諧社會建設，為構建社會主義和諧社會提供強有力的政治保證。而提高黨的執政能力，保持黨的先進性，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。無疑，人大監督是具有法律效力的最高層次的監督，應是重中之重、關鍵中的關鍵。

人大監督制度對構建社會主義和諧社會的作用，具體來說，主要表現在三個方面：一是，通過人大行使包括監督權在內的各項職權，保障黨和國家重大決策的科學性和可行性，防止出現嚴重失誤和損失，推進社會主義現代化建設事業健康發展；二是，加強人大監督，督促政府依法行政和法院、檢察院公正司法，促進社會公平正義，最大限度地解決各種社會矛盾和衝突，在全社會形成安定團結、生動活潑的政治局面；三是，加強對權力運行的制約和監督，保護和實現人民群眾的各項民主權利，規範國家機關的行為，防止權力濫用，有效地抑制被人們深惡痛絕的易於引發社會動蕩的腐敗現象，從源頭上、制度上建立和完善防治腐敗的機制和體制，保持國家和社會長期穩定和人民安居樂業。