一事不再罰

對於什麼是“一事”，理論界一直存在分歧認識，其中頗具代表性的觀點是違法行為說。該說雖然表述上各有千秋，但旨趣大致雷同，它的基本思想是：一事不再罰中的“一事”是指，“個人或組織的某一違法行為”；“相對人的某一違法行為”；相對人的一個違法事實。在《行政處罰法》起*過程中，曾有方案考慮在總則中規定“一事不再罰”為行政處罰的一般原則，並表述為“對當事人的同一違法行為，行政機關不得根據同一事實和同一理由進行兩次以上的處罰。”這一方案儘管在正式立法中沒有完全體現，但對“一事”作“對當事人的同一個違法行為”的界定卻得以傳承。違法行為說的最大缺憾是，“同一（個）違法行為”仍然是一個必須進一步界定的片語。

針對違法行為說在概念界定上的模糊性，一些學者試著尋求更為明確的界說。《行政處罰法》制定前，不少學者認為，“一事不再罰”是指行政相對人的一個行為同時觸犯多個法律規範時，有關處罰主體只能依據其中一個法律規範，對違法相對人施以一次處罰。由於操作上的難度，部分學者進行了修正。有曰，所謂一事不再罰原則，是指個人、組織的某一違反同一行政法律規範的行為，行政機關不得再行處罰。有曰，一事不再罰是指行政相對人的一個行為違反一種行政法規範時只能由一個行政機關作出一次處罰。它包含兩項要求：一是已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實、理由、依同樣的法律規範再受處罰；二是同一個應受處罰的行為不能由幾個行政機關分別依同一條法律規範進行處罰。這類觀點可通括稱為違反法規範說。

同樣是針對違法行為說在概念界定上的模糊性，另一些學者試圖在理論層次上定義“一事”。有的學者認為，“相對人只符合一個行政違法構成要件的行為”是“一事”；有的學者認為，受處罰人的行為只要符合行政違法行為的構成要件，則在法律上可以確認已存在一個行政違法行為。這裡的“同一行政違法行為”不是事實性的，而是法律性的。有的學者認為，一事不再罰原則是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上處罰。這裡的同一事實是指同一違法行為，即從其構成要件上只符合一個違法行為的特徵。綜合概括，我們可以把此類觀點稱為構成要件說。

把“一事”界定為“同一個違法行為”有同義反覆的嫌疑，且缺乏可操作性；把“一事”界定為“相對人的某一違反同一行政法律規範的行為”缺乏原理性，且容易引起誤解。比較而言，構成要件說雖然相對抽象，但原理性強，能夠真正在理論上界定一事，從而指導實踐。可惜的是，持此類觀點的學者大多隻作簡單定義，至於何為具體的構成要件，基本上語焉不詳。在違法行為數量的判斷上，筆者主張以構成要件為標準，即能充分滿足一次構成要件的事實就是一事（一個違法行為），能充分滿足兩次（或兩個）構成要件的事實為二事，以此類推。構成要件說以一種綜合的姿態解決一事與多事的區分標準，相比於以行為，或以違反法規範等單一或局部的現象為標準的學說更具有科學性。

接下來的問題是，什麼是應受行政處罰行為的構成要件（以下簡稱為違法構成要件）。對此，中國立法上沒有作出統一規定，理論界更是眾說紛紜。早期較為普遍的觀點認為，違法構成要件應類同於犯罪構成要件，包括四個方面，即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的客觀要件和主觀要件。1992年，有學者通過對截止1991年底有效的共223件的法律、行政法規中的行政處罰內容進行總結認為：行為的違法性是違法構成要件的普遍和基本屬性；主觀過錯通常不是受處罰行為的必備條件；違法行為的情節和後果在確定應受處罰方面只有較小的意義；行為人必須同時具備行為違法、主觀過錯和危害後果才受處罰是極端例子。據此有人得出違法構成要件的三項標準是：違反行政法律規範的行為；該行為是具有責任能力的主體實施的；該行為是法律、法規明確規定應受行政處罰制裁的行為。也有學者認為，應受行政處罰的違法行為並沒有統一的標準，判斷是否構成違法行為必須依照法律、法規或行政規章的具體規定，它們中有的規定是一個要件，有的規定是兩個要件，有的規定三個或四個要件。

還有學者認為，違法構成要件只需具備主體條件和客觀條件即可，社會危害性、應受處罰性是行政違法行為的特徵，而不是構成要件。筆者認為，在一般法學上，為使一定的法律效果發生而將法律上所必要的事實條件的總體，稱為“法律上的構成要件”。在行政法學上，違法構成要件同樣也是一種類型化的觀念形象，是一種法律上的概念。鑒於行政處罰與刑事制裁在現代主流法學觀念上傾向於“量”之差別而非“質”的不同，又鑒於立法未對違法構成要件作統一規定，但各具體法律中又有具體的要求，違法構成要件應與犯罪構成要件相似。其中，違法構成必要要件有四，一是相對人有違反行政法律規範的作為或不作為；二是相對人的違法作為或不作為必須具有社會危害性；三是相對人是指達到法定責任年齡、具有受處罰責任能力，實施違法行為的自然人、法人和非法人組織；四是相對人的違法作為或不作為基於過錯產生。違法構成選擇要件，主要包括違法行為的目的、動機、時間、地點、方法與手段、工具、對象、結果、情節、頻率等。這些要件是在違法構成必要要件之外，構成某項具體的應受行政處罰行為還應具備的其他主、客觀條件。這些要件由具體法律直接或間接加以規定，它不具有普遍意義，只是在特定案件中起要件作用，所以是對必要要件的補充。相對而言，違法構成必要要件卻是所有應受行政處罰行為均必須具備的主、客觀條件。

一事能否再罰？對此最便捷的回答是查找法律規定。能夠直接找到的總則性依據是《行政處罰法》第24條關於“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定。從字面上分析，該條內容不能理解為立法確立了一事不再罰原則，事實也證明了這一點。行政處罰法在起*過程中，曾在總則部分規定了“一事不再罰原則”，試圖將該原則作為行政處罰的一般原則。其表述是對當事人的同一違法行為，行政機關不得根據同一事實和同一理由進行兩次以上的處罰。後由於對這一原則的具體含義存在較大爭議，又由於對“一事不再罰”能否成為基本原則意見不一，外加實踐中存在的重複處罰主要是罰款，立法者堅持新制度起步寧低勿高，所以條文出現了“一事不再罰款”適用規則。

在徠行政處罰中應該確立一事不再罰原則的通常理由是：一事不能再罰的“目的在於防止重複處罰，體現過罰相當的法律原則，以保護當事人的合法權益。”比較深遠的理由認為：一事不再罰原則源於古羅馬法中的一事不再理原則。在羅馬共和國時期，法院實行一審終審制，與此相聯繫的一個重要原則就是一事不再理原則，它指對於判決已經發生法律效力的案件，除法律另有規定的以外，不得再行起訴和處理。這個原則普遍適用於民事案件的審判，同時也適用於刑事案件。民事訴訟實行此原則意在防止法院對同一案件以同一事實和理由作出相互矛盾的裁判；刑事案件實行此原則則為防止同一犯罪以同一事實和理由重複定罪並給予刑事制裁。具有類似見解的學說認為：一事不再罰原則源自刑事訴訟上的“一事不再理原則”並涉及所謂的訴訟基本權。刑訴上的一事不再理要求法院判決具有確定力后，將不容許對同一行為再進行新的刑事程序。從實體上說，此可避免個人受國家多次處罰，基本權利得已保障；從程序上說，此具有阻斷效力，可保護被告免於再一次成為其他刑事程序之標的。

一事不再罰與一事不再理在概念和內涵上非常類似，所以兩者成立的理由可以通用。的確，起源於羅馬法的一事不再理原則在刑訴法領域已經成為現代各國普遍確立的刑事審判基本原則，甚至這項原則在很多國家還有憲法基礎。《德國基本法》第103條規定“任何人不得因為同一行為，受到普通刑法多次之刑罰。”《美國聯邦憲法》第5條修正案規定：“任何人均不得因同一罪行而兩次受到生命或身體上的危險。”但是，古羅馬司法領域的一事不再理原則並不意味現代行政處罰領域必須建立一事不再罰原則；刑訴領域有一事不再理原則也不意味著與此性質類似的行政處罰程序中必須存在相同原則；即使有學者作廣義的解釋，德、美等國用憲法確立刑事上的“一事不再理”並不等於這一規定可以延伸適用於行政處罰領域。何況，一事不再理原則在中國刑事訴訟法中並未明確規定，而刑事審判與行政處罰在決定主體、制裁類型、程序等方面存在重大差異，所以一事不再罰原則的成立與否仍是一個需要論證的問題。

從法理上說，一事不再罰存在的主要理由如下：第一，行政法生活安定的需要。實體正義的實現固然是行政處罰的價值之一，但此價值並不是絕對的首位價值。為了在實體上對違法相對人進行相當的制裁而不斷開啟處罰程序必然導致民眾對法行為可預測性的喪失，導致行政法安定生活的恐懼，導致公眾喪失對國家決定權威的尊重和服從，所以，一事不再罰原則在及時終結程序方面存在非常積極的意義。第二，對價和比例的要求。基於公民人格自由和人性尊嚴的發展，相對人基於違法的行為已受國家處罰相當於個人為自身錯誤已經付出代價，從對價原理和平衡功能出發，國家不應再次啟動處罰程序，否則個人必成為國家權力魚肉的客體，現代法治推崇的人權必遭至蹂躪。第三，誠實信用和信賴保護的需要。誠實信用原為司法領域的一項道德性準則，它以多數人主觀形成的客觀善意為基準，在當事人利益不均衡時發揮衡平作用。

上述論證雖找不到直接的法律根據，但行政處罰法關於行政處罰法定原則、公開公正原則、處罰與教育相結合原則、一事不再罰款的適用規則等規定都從各自角度體現了一事不再罰的精神。再尋當時的立法爭議，有學者總結：“一事不再罰是否是行政處罰的基本原則，經再三研究，在現行管理體制下作法律規定要特別慎重，搞不好會影響行政管理效能。現行體制下簡單規定一事不再罰的條件不成熟，這是屬於行政體制改革總體考慮的問題。

在學理上，部分學者拒絕認同“相對人只符合一個行政違法構成要件的行為為一事”的一個主要原因是，擔心這樣的界定會使在馬路中間賣豬肉的老太太受到“多方處罰”；象製造、運輸、販賣假冒偽劣商品者，容易遭致分段制裁等。其實，無論從法理，還是法律規範方面判斷，一事與一次處罰並不成簡單的等於關係，其具體情形可從事數形態與法條競合兩方面予以考察。

事數形態及處罰運作規則

根據構成要件理論，典型一事與多事的區別並不困難，困難在於：實踐中存在著既非典型一事，又非典型多事，但根據立法規定、立法精神、行政認定仍應被作為一事對待的形態。對此類形態的正確認識和確認將直接關係到一事不再罰原則存在的合理性。

以性質及處理對策為標準，上述非典型數事可分為三類，即單純一事、法定一事和處斷一事。

1.單純一事。單純一事並不單純，其本質含義是，實質上只有符合一個構成要件的行為，但因該行為的某些特性，易被誤認為多事。持續違法是單純一事的典型形態。

2.法定一事。指本來符合數個違法構成要件的多事，因某種特別的原因，法律卻將其規定為一事的形態。連續違法是法定一事的典型形態。

3.處斷一事。實為多事，但在處罰上卻以一事對待。牽連違法就是處斷上一事的典型形態之一。

法條競合及處罰運作規則

除事數形態外，法條競合是容易引起一事能否再罰問題的另一個難點。

法條競合的本質是法律所規定的違法構成要件的競合。它的特徵是：相對人只實施了一個違法行為（一事）；但因法律錯綜複雜的規定，出現觸犯數個違法行為（多事）的狀態；數違法行為之間在構成要件上存在交叉、從屬的邏輯關係。

與事數形態不同，法條競合只存在一個違法行為。但象持續違法、牽連違法、連續違法等事數形態卻均存在兩個或兩個以上的違法行為，只是定性或處罰時作為一事處理。

管轄衝突及處罰運作規則

在理論上，行政管轄是指行政主體在受理行政處罰案件方面的許可權分工.《行政處罰法》對行政處罰的管轄問題實際上只規定了一個基本原則（第20條、第21條）。由於行政處罰的規範對象之間在多樣性和差異性上較訴訟法的規範對象顯著，外加行政執法主體及其職能紛繁複雜，所以因行政管轄引起的再罰極易發生，所以，有必要研究管轄衝突及其解決規則。

通常，法學理論都把管轄分為事務（職能）、地域和層級（級別）管轄三類。解決管轄衝突也應該從這三方面著手。

事務管轄是指擁有不同行政職能的行政主體之間在受理行政處罰案件時的許可權分工。對此，《行政處罰法》第15條規定，行政處罰由有行政處罰權的行政機關在法定的職權範圍內實施。法律、行政法規另有規定的除外。同法第16條規定“對管轄權發生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄”。至於具體行政機關享有何種行政職權需仰仗具體法律的規定。如果遇到對某一違法行為不同職能的行政主體均有管轄權時，應首先考慮是否構成前述事數形態或法條競合的情形，並運用相應規則處理。