流域綜合管理

流域綜合管理包括流域環境管理、資源管理、生態管理以及流域經濟和社會活動管理等一切涉水事務的統一管理，它是以流域為基本單元，把流域內的生態環境、自然資源和社會經濟視為相互作用、相互依存和相互制約的統一完整的生態社會經濟系統，以水資源管理為核心，以生態環境保護為主導，以維持江河健康生命為總目標，以科學發展觀統領流域的各項管理工作，採取行政、法律、經濟、科技、宣傳教育等綜合手段，統籌協調社會、經濟、環境和生產、生活、生態用水等各方面的關係，使流域的社會經濟發展與水資源環境的承載能力相適應，以供定需，以水定發展，在保護中開發，在開發中保護，全面建設節約型社會，大力發展循環經濟，認真制定並嚴格執行流域長遠規劃，實行統一管理、依法管理、科學管理，規範人類各項活動，綜合開發、利用和保護水、土、生物等資源，充分發揮流域的各項功能，最大限度地適應自然經濟規律，力爭流域綜合效益的最大化，維持江河健康生命，使人與自然和諧共處，實現流域社會經濟和環境全面協調可持續發展，確保流域防洪安全、水資源安全，生態環境安全、飲水安全、糧食安全。

中國流域水資源管理體制的特點是多部門、多層次，多元化，即以條條為主，條塊分割的管理體制。中國現行的流域管理機構主要有兩類：第一類是水利部所屬的流域水行政管理機構，為水利部的派出機構，代表水利部行使所在流域的水行政主管職能。第二類是國家環境保護總局和水利部共同管理的流域水資源保護機構，管理範圍與上述水利部直屬流域機構相同。

由於中國流域水資源問題的複雜性以及管理體制的約束，流域水資源管理還存在諸多問題，尚不能完全滿足流域經濟社會可持續發展對水資源管理的需求。

－上游地區植被保護

－家庭、企業節水

－鼓勵跨部門/地區的合作與溝通

－政府鼓勵公眾參與

－規劃、計劃充分考慮環境用水

－節水農業

－人人享有清潔的飲用水

－濕地保護與合理利用

－污水綜合處理、中水利用

－生態水利確保環境流量

－可持續漁業

－健康的河口與近海海域

立法是流域綜合管理的基礎

立法對流域綜合管理的重要性在於：立法確立了流域管理的目標、原則、體制和運行機制，並對流域管理機構進行授權。例如南非《水法》依據可持續性、公平與公眾信任的原則，通過水所有權國有化與重新分配水使用權，公平利用水資源，確保水生態系統的需水量，將決策權分散到儘可能低的層次，並建立新的行政管理機構。《歐盟水框架指令》的主要目標是在2015年以前實現歐洲的“良好水狀態”，整個歐洲將採用統一的水質標準，地下水資源超采現象將被遏制。

建立有效的流域管理機構

各國流域管理機構均根據相關立法、協議或政府授權而建。例如萊茵河流域的管理機構就通過國際協議建立了萊茵河航運中央委員會、萊茵河國際保護委員會（1950年）和萊茵河國際水文委員會（1951年）。墨累－達令河流域通過聯邦政府與州政府的《墨累－達令河流域動議》建立了部級理事會、流域管理委員會和社區諮詢委員會。美國根據流域法律成立了田納西河流域管理局，通過聯邦政府與州政府的協議建立了特拉華河流域委員會。加拿大弗雷澤河流域根據廣泛接受的《可持續發展憲章》建立流域理事會。美國和加拿大通過國際協定建立了國際聯合委員會，處理兩國跨界河流問題。

流域機構和管理模式的多樣化

流域管理機構是流域綜合管理的執行、監督與技術支撐的主體，但不同的流域管理機構在授權與管理方式上有較大的差別。流域管理機構作為利益相關方參與的公共決策平

台，其權威性往往是各種利益平衡的結果與反映。有效的流域管理機構通常有法定的組織結構、議事程序與決策機制，其決策對地方政府有制約作用。雖然流域管理機構的許可權範圍會隨著流域問題的演變而有所調整，其權威性也會受到來自地方與部門的挑戰，但符合國情與流域特點的流域機構依然是流域綜合管理的體制保障。

流域管理的合理權利結構

在流域綜合管理的框架下，對支流與地方的適當分權是流域管理落到實處的重要保障。例如萊茵河流域管理機構建立了統一的標準和強化機制，但責任分攤；墨累－達令河流域有18個屬於非營利機構的支流委員會，負責所在流域生態恢復計劃的制定與項目設計等，每個支流委員會的主席是流域社區諮詢委員會的委員；南非成立了19個流域管理區，每個流域管理區由9－18位利益相關方與專家組成一個流域管理機構，他們根據各自的需要提出流域管理策略，並負責具體執行與實施。

流域規劃

編製流域綜合規劃是流域管理機構進行流域綜合管理的重要手段，幾乎所有的流域管理機構都將編製流域綜合規劃作為最重要和最核心的工作，通過流域綜合規劃對支流和地方的流域管理進行指導，而且規劃的目標和指標常常是有法律效力的。墨累－達令河流域在流域機構建立之初，就編製了《墨累－達令河自然資源管理戰略》，近期又將之更新為《墨累－達令河流域綜合管理策略》，並編製了《鹽鹼化防治規劃》等專項規劃。在1996年洪水之後，萊茵河流域編製完成了《萊茵河洪水防禦計劃》等規劃。《歐盟水框架指令》的核心也是編製流域綜合管理規劃。根據該《指令》，所有國家的流域（管理）區必須每六年制訂一次流域管理規劃與行動計劃。

引入經濟手段與完善投融資機制

流域管理的經濟手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯邦政府的經濟補貼，來推進各省的流域綜合管理工作。萊茵河流域管理機構與歐盟則採用補貼原則，如果某國達不到所

設定的標準，歐盟委員會將對該國進行處罰。加拿大哥倫比亞河流域則把水電開發的部分收益對原住民進行補償，用於社區流域保護與教育活動。荷蘭通過規範河漫灘的采砂權來籌措河流生態恢復的資金。南非則將流域保護與恢復行動與扶貧有機地結合起來，每年投入約1.7億美元僱用弱勢群體來進行流域保護，改善水質，增加水供給。

域管理的融資手段也是多種多樣的，其中政府投入、項目投入與流域機構服務收費是流域管理的主要融資渠道。加拿大弗雷澤河流域通過流域內對居民每人每年徵收0.07加元作為流域理事會的經費來源，而墨累－達令河流域管理機構規定不能接受私人或私營部門的捐款。

利益相關方參與

所有利益相關方的積極參與，實現信息互通、規劃和決策過程透明，是流域綜合管理能否實施的關鍵。增加決策的透明度、推動利益相關方的平等對話（包括所有水用戶）是解決水衝突的最佳方法。按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》，在制定流域規劃時需要進行兩次對公眾的諮詢過程，並要有書面諮詢報告。《歐盟水框架指令》提出了關於在《指令》實施中積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在規劃過程中進行三輪書面諮詢，並要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。根據流域管理的內容與要求不同，利益相關方參與的機制也有所不同，例如參加流域決策機構、流域管理機構或流域諮詢機構，參與規劃的制定，參與規劃的諮詢，參加規劃的聽證會，以及及時告知受影響群體等。

堅實的信息和科技基礎

流域綜合管理需要堅實的信息與科學基礎，其中完善的流域監測網路和現代信息技術應用對進行流域自然、社會、經濟的綜合決策與管理至關重要。只有科學地認識流域問題才可能作出科學的規劃與決策。因此，許多流域管理機構均通過各種方式提高其科技支撐能力。另外，有關流域科學知識的傳播也同等重要，只有社會各界對流域的生態與環境問題具有科學共識，才能採取一致的行動來保護與重建流域生態系統。

開展宣傳教育、提高公眾意識

在許多政府機構、流域機構、水企業或其他相關機構中，都有主管宣傳的部門，負責宣傳與提高公眾意識，其中包括對來訪者的接待、組織各種各樣的宣傳教育活動（包括中小學生參加的活動）。宣傳資料也多種多樣，從規劃、技術報告、流域機構的年度報告，到小的折頁，書籤等等，而且都是免費提供的。只有提高流域內公眾的意識，並讓其自覺和主動地參與保護與恢復行動，才能真正實現流域管理的目標。

“多龍管水”的格局仍未根本改變

中國現行水管理體制仍然沒有根本改變“多龍治水”、“群龍無首”的局面，目前水資源分地區、分部門的管理體制中，由於權屬管理部門與開發利用部門相互關係職責不清，流域水資源統一管理的有機整體被人為分割，形成部門分割、城鄉分割、地表水與地下水分割、地區間分割。導致部門之間職能交叉和職能錯位的現象並存。地表水與地下水的統一管理體制仍未理順；管水、供水、用水、排水管理體制很不協調；水污染的防治、水資源的保護、水土保持以及防洪減災、城鄉供水、水量和水質的管理體制沒有有機結合起來等等，水利、建設、國土資源、環保、市政、規劃、農業、衛生等部門均與水有關，各部門往往只從局部利益出發考慮問題，難以對水資源實施統一管理和優化配置、合理利用。嚴重違背了水資源循環規律，難以按照價值規律，建立統一完整的水價格體系，造成競爭性開發、掠奪式利用、粗放型管理，使用水矛盾突出，水資源浪費、水污染嚴重，引發許多生態和環境問題。從而導致效益低下、惡性循環，這種現行的管理體制和機制，不利於江河防洪的統一規劃、統一調度、統一指揮；不利於水資源統一調度，統籌解決缺水問題；不利於地表水、地下水統一調蓄，加劇了地下水的過量開發；不利於解決城市缺水問題；不利於統籌解決水污染問題；不利於水資源的綜合效益發揮和可持續利用；更不利於生產力的發展。

現行流域管理仍存在諸多弊端

現有的流域管理機構職能單一，管理政策法規不健全，管理手段不完善，管理體制不順、缺乏履行職能所必須的自主管理權、經濟實力、制約手段和流域水資源統一管理、有效監測的機制，以及充分的信息溝通渠道，使流域管理機構的地位虛化；流域管理與區域管理、行業管理與統一管理的關係沒有理順，職責許可權交叉不清，互相牽制，矛盾重重。流域水行政管理機構和水資源保護機構的並存，水資源的量與質兩個方面的管理被人為地分割；流域內大型供水及引水工程分屬不同地區和部門管理，尚未形成流域統一管理和區域管理相結合的管理體制，利益相關方參與不足，用水戶之間缺乏橫向聯繫，沒有形成權威的流域協商決策和協調議事的機制，公眾權益得不到保障。目前流域水資源競相開發、分散管理的問題較為嚴重，流域機構缺乏強有力的約束機制和管理手段，難以對流域水資源的開發利用實行有效的監督管理，不能對全流域水資源實施全方位的統一管理，也沒有將水資源的管理納入到流域經濟社會的發展之中。