城市財政管理體制

城市財政管理體製作為城市財政管理的基本制度，是國家用以確定和調整城市政府在財政方面的責、權、利關係和求得城市領域的矛盾得到合理解決的一個重要保證。它的實質是城市財政許可權的劃分問題。城市財政管理許可權劃分合理，就能促進城市經濟的發展和各項公共事業的順利進行。在我國社會主義條件下，中央和城市以及城市各級財政之間的資金分配關係，在根本利益上是一致的。城市必須服從中央，下級必須服從上級，以保證中央的統一領導和全國範圍的整體利益。城市財政分配和城市財政收支平衡以及財政槓桿作用的發揮，都是由城市財政部門按國家財政政策和制度進行的。為了發揮城市的積極性和主動性，很好地完成城市財政工作任務，讓城市政府辦更多的事，並且把事辦好，就要照顧城市政府的物質利益，給城市財政以更多財政管理許可權和應有的財政資金。

城市財政管理體制是人們根據對城市客觀經濟規律和城市的政治經濟形勢以及城市財政和城市經濟的關係具體制定的，是組織城市財政分配活動，處理財政分配關係的基本管理制度，是城市經濟管理的一種重要手段。因此，城市財政管理體制本身並不是分配關係的構成部分，而是屬於上層建築的範疇。正確認識城市財政管理體制的上層建築屬性，可以使我們認識城市財政管理體翩必須適應城市經濟的發展和各項公共事業的開展，按照城市經濟的客觀規律進行改革。

城市財政管理體制的基本任務，在於適應國家政治經濟管理職能，通過貫徹執行國家有關財政方針政策和規章制度，及時地確立和調整有關方面在財政資金分配和使用管理中的責、權、利關係，最大限度地調動各方面的積極因素，籌集國家財政收入，厲行節約，增收節支，力爭財政收支平衡。通過財政分配槓桿，促進城市經濟的發展和社會公共事業的順利進行。因此，城市財政管理體制是國家用以處理財政過程中矛盾的一個重要手段和主要形式，也是處理生產關係和生產力、上層建築與經濟基礎之聞的社會基本矛盾的一項基本制度，是為調整和完善財政分配關係服務的。城市財政管理體制是一個內容廣泛的體系，它包括預算、稅收、財務等範疇的管理體制，用以處理國家同城市有關方面的財政管理許可權，協調城市財政同有關方面的分配關係、包括中央、省與城市之間以及城市財政部門與企業之間和城市管理體系中各環節之間的分配關係。

1.實行財政分級蒼理是現代國家財政管理體制的共同形式。現代國家中，凡有一級政府，就相應建立一級財政。這樣不僅能保證各級政權在行使其職能時具備必不可少的資金，而且還出於發揮財政功能的需要，有些財政功能必須在集中水平上行使，而另一些則只有分權行使才能取得較高的效益。西方國家中，無論是聯邦制國家還是單一制國家，無論是三級政權還是兩級政權，均實行財政的分級管理體制。儘管城市財政在各國的財政休制中所處的級次不盡相同。我國同樣也實行中央與地方兩級財政管理體制。

2.在中央與城市的財政關係上，既有中央的高度集中，又有地方的高度自治是現代國家財政體制的總趨勢。從歷史上看，西方各國地方自治勢力較強。但隨著生產的社會化和科學技術的高度發展，財政體制逐步由分散而集中。到了70年代又有提倡地方自治能力的改革苗頭。目前基本上是將收入的大部分集中於中央，然後根據國家需要和各地區情況，再對地方進行分別補助。這是促使地方政府的活動不得脫離中央意圖的重要手段。

與此同時，地方政府獨立的預算系統，獨立的稅制以及發行地方債券的權力，又使其具有相應的自主權，具備管理的積極性。這就是高度集中與高度自治相結合的財政管理體制。

我國建國以來走過的道路正好相反，是從高度集中的統收統支走向逐步分權。特別是經濟體制改革以來，基本上是遵循讓利分權的思路，使財政集中程度不斷下降。全國財政收入占國民收入的比重，由以往的35%下降到1988年的19.2%(按可比口徑)。中央財政收入佔全國財政收入由以往的60%左右下降到1988年的36.4%。中央感到有必要提高集中程度。而地方仍然感到財力不足，財權有限。如何建立一種中央統一領導下的地方相對獨立的分級財政體制，乃是當前財政體制改革面臨的難題。

3.從財政收支劃分上看，我國與西方國家差異較大。分稅制作為分級財政體制的收入模式，在世界範圍內被廣泛採用。分稅制的核心問題，一是在不同級次的政府之間合理分配稅種，二是在各級政府建立各自獨立的完善的稅制。其中後者更為重要。城市財政只有具備了獨立的稅制，才有可能保證穩定的收入來源。再配以上級政府的補助制度，從而實現城市的獨立財政。我國各級政府間收入的劃分，早在1953年的體制中就已運用了劃分稅種的辦法,1985年的體制則明確稱為“劃分稅種、核定收支、分級包千”。可以說分稅制的兩大核心問題中，第一條已經做到。至於核心中的第二條，也是更為重要的一條，即分別建立各白獨立的稅制，我國目前尚未實行，因此我國中央與地方城市的財政收入劃分還不是分稅制。

城市財政支出結構方面的差異，主要由於各國政府職能不同而形成。西方國家的城市地方支出、教育、特別是中小學教育佔有相當大的比重。此外是交通運輸、住宅與城市維護、服務事業及其設施的建設也占相當比重。西方國家一般認為，對城市的維護和運轉給以足夠的資金，往往比增加新的投資更為有效和重要。我國的城市財政支出中，除行政管理費和科教文衛事業費外，相當一部分用於經濟建設類和各種補貼。用於城市維護的費用遠遠不能滿足城市運行和發展的需要。城市財政支出結構的改革，仰仗於城市政府職能的轉換。改變目前城市財政收入不足卻要包攬一切的局面，是城市財政休制改革面臨的另一主要問題。

借鑒外國城市財政管理體制中的優點，促進中國城市財政管理體制的改革和完善，使城市財政真正成為促進城市經濟和社會正常運行和不斷發展的堅實基礎和有力保證。

1.明確劃分各級政府職能，是建立中央統一領導下的獨立城市財政的前提。“統一領導，分級管理”是我國財政管理體制的總原則。建立中央統一領導下的真正獨立的城市財政是城市財政體制改革的總目標。城市是市屬企業的管理者，其管理積極性的發揮，不僅關係到企業的效益和本城市的發展，也關係到全國財政收入的增長，城市還是各項地方事業的具體承辦者，在政治、經濟、文化、科技、教育諸方面對周圍地區起著領導中心作用。城市建設，包括住宅、文化福利設施、市政工程和民用事業等，不僅是城市自身生產和提高人民活必不可少的，也是發揮城市中心作用必不可少的。給予城市財政管理上自主權，首先必須明確規定各級政府的職能，以便確定其支出範圍??一般說來，調整和穩定經濟的財政政策的制定，中央和全國預算的立法和編製應由中央政府承擔。而提供公共服務和區域性的基礎設施建設則應由城市地方政府承擔。在這種基本原則下合理分配各級政府職能，才能確定城市的支出範圍和收入劃分。

2.建立適合中國國情的收入劃分辦法，是實現獨立城市財政的保證。分稅制是大部分國家實行的收入劃分辦法，也是我國財政體制改革的總體目標。由於我國目前尚有許多外部條件尚不具備，如稅制改革正處於進行之中，格局還沒有確定：計劃、物資、投資等配套改革也沒有完成；企業還沒有真正做到自主經營，而且缺乏相應的約束機制；等等，因此分稅制的實現並不是一朝一夕的事。並且我國還有許多特殊點，如地區差別懸殊，地方政府參與經濟事務等等。因此要建立適合我國國情的分稅制。一方面要建立地方稅體系，解決目前中央和城市地方政府在收入劃分上的互相擠占問題。另一方面要建立多元化的分稅辦法，以適應我國生產力發展水平不平衡，國民收入和財政收入地區懸殊的狀況。同時徹底改變現有的基數核定辦法，解決發達城市財政收入額高，上繳任務重，留下的資金不足以進行城市維護的負擔不合理現象。城市的國有資產管理體系也應著手建立。因為全國獨立核算的全民所有制工業企業的固定資產原值中，約有60%歸地方政府所有。建立和健全地方城市的國有資產管理體系是城市財政收入穩定增長的重要保證。

3.加強城市財政預算的管理。西方國家對預算立法十分重視，除憲法中規定有關預算的相應條款外，還有獨立的預演演算法和一系列配套的法規。我國目前在這方面還很欠缺。城市的財政部門要加強預算的編製、管理、執行、監督。不僅嚴肅預算支出的法律性，不亂開口子，也要加強稅的徵收竹理，清理稅收優惠政策。加強稅收審計，是西方城市財政管理中可借鑒的地方。如紐約市，每年的公司所得稅中約有25%是通過稅收審計后增加的。通過對城市財政支出和收入兩方面的加強管理，才能保證城市財政的收支平衡。

另外，西方國家城市財政的複式預算辦法也可借鑒。自30年代以來，大多數西方國家都採用複式預算。70年代后，許多國家中央一級預算採用新型的單式預算，以便對經濟進行全面干預。但城市一級仍採用複式預算。美國雖然聯邦預算一直是單式，城市則早已採用複式預算。由於城市複式預算建立在按收入性質劃分支出用途的基礎之上，因此提高了資金透明度。特別是對債務的性質、使用和償還能力便於分析。我國目前城市財政資金普遍緊張，除了依靠經濟發展之外，還要發展城市財政信用，以彌補資金不足。編製複式預算，有助於把握不同性質資金的活動規律，合理使用城市財政資金，改變目前資金來源和使用方向劃分不明確，經常性開支與建設性開支相互擠占的現象。城市複式預算可以率先起步，不必等待中央財政複式預算的建立。