超大城市

1980年，中國首次對1955年國家建設委員會《關於當前城市建設工作的情況和幾個問題的報告》中城市劃定標準做出改變，將城市劃分為四個等級：市區常住非農業人口（中心城區和近郊區非農業人口）100萬以上為特大城市，50萬以上到100萬為大城市，20萬以上到50萬為中等城市，20萬和20萬以下為小城市。

1989年制定的《中華人民共和國城市規劃法》第四條規定：大城市是指市區和近郊區非農業人口50萬以上的城市；中等城市是指市區和近郊區非農業人口20萬以上、不滿50萬的城市；小城市是指市區和近郊區非農業人口不滿20萬的城市。但是這部規劃法已於2008年1月1日廢止，而同時實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》沒有設定城市規模的條文。

上述標準中沒有超大城市這個分類。

2014年11月20日，國務院發布《關於調整城市規模劃分標準的通知》 （國發2014第51號文件），新標準按城區常住人口數量將城市劃分為五類七檔。城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。常住人口包括居住在本鄉鎮街道，且戶口在本鄉鎮街道或戶口待定的人；居住在本鄉鎮街道，且離開戶口登記地所在的鄉鎮街道半年以上的人；戶口在本鄉鎮街道，且外出不滿半年或在境外工作學習的人。

（1）超大城市：城區常住人口1000萬以上；

（2）特大城市：城區常住人口500萬至1000萬；

（3）大城市：城區常住人口100萬至500萬，

其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；

（4）中等城市：城區常住人口50萬至100萬；

（5）小城市：城區常住人口50萬以下，

其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市。

（以上包括本數，以下不包括本數）

城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。

常住人口包括居住在本鄉鎮街道，且戶口在本鄉鎮街道或戶口待定的人；居住在本鄉鎮街道，且離開戶口登記地所在的鄉鎮街道半年以上的人；戶口在本鄉鎮街道，且外出不滿半年或在境外工作學習的人。

我國以往的城市規模划型標準確立於1980年。以城區常住人口為統計口徑，當時的特大城市的標準是100萬人以上。按照這個劃線，截止今年，全國的特大型城市共有140個。按照新標準，特大城市是指城區人口500萬至1000萬的城市。

自改革開放以來，經過35年的發展，中國的城鎮化率已經達到令人難以置信的高度，已經有超過5億人口從農村遷入城市。根據經合組織最新發布的報告內容顯示，通常情況下，對於超大城市的定義是城市人口超過1000萬人，而如果按照這個標準去看待中國城市人口的話，中國超大城市的規模和增長速度都被大大低估。

1980年，中國首次參照聯合國的標準規定城市人口（中心城區和近郊區非農業人口）達到100萬以上的城市為特大城市。2014年11月20日，國務院印發《關於調整城市規模劃分標準的通知》的城市規模劃分標準：其中城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。

從人口類型看，1980版標準是指“市區非農業人口”，2014版標準指的是“城區常住人口”；從人口數量規模看，1980版標準是達到100萬以上，2014版標準是500萬以上1000萬以下。

具體而言，2014版標準相比於1980版標準有四點重要調整：

一、城市類型由四類變為五類，增設了超大城市。

二、將小城市和大城市分別劃分為兩檔，細分小城市主要為滿足城市規劃建設的需要，細分大城市主要是實施人口分類管理的需要。

三、劃分城市級別的人口規模的上下限普遍提高。小城市人口上限由20萬提高到50萬，中等城市的上下限分別由20萬、50萬提高到50萬、100萬，大城市的上下限分別由50萬、100萬提高到100萬、500萬，特大城市下限由100萬提高到500萬。

四、將統計口徑界定為城區常住人口。

Gottmann將超大城市的城區人口定義為2500萬，Doxiadis 定義為大約1000萬。

美洲區域規劃協會的《美洲2050》方案列出了11個美國和加拿大的超大城市。

在國際國內城市研究話語中，對城市類型的劃分有不同的標準。不同類型的城市，不僅是人口規模、地理面積、建設體量的不同，更在全球和國內經濟體系中發揮著不同的功能、擁有不同的定位和地位。

超大城市是21世紀的城市發展方式

20世紀城市發展的速度很快，但是21世紀城市發展的速度更快，所以要對城市化的本質進行歸類。20世紀城市和鄉村的發展有一個大致的平衡，然而到了21世紀基本都是城市在擴張，城市吞併了鄉村，經濟的國家化和全球化給城市發展帶來了變化，城市發展越來越快，同時規模也越來越大。所以超大城市是時代所定義的，它是當代的一個現象，代表21世紀經濟和區域擴張的方式。僅以人口認識超大城市，你會發現人口向城市轉移其實是歷來就有的現象。

應當說，人口向城市的持續流入不止於是人口統計學的意義，一些情況下它也出自深思熟慮的決定，如國家經濟的考量。而具體到中國的超大城市，我認為其定義有一定的行政意味，也就是說，國家出於某種原因將某個地方定義為超大城市。在此背景下的超大城市會擁有一定的權力、責任或獲得某些項目，而不是簡單的技術性歸類。它往往與一些相應的事務對應，例如資源的獲取或者區域治理等等。

超大城市與國際大都市意義相仿

在國際國內城市研究話語中，對城市類型的劃分有不同的標準。不同類型的城市，不僅是人口規模、地理面積、建設體量的不同，更在全球和國內經濟體系中發揮著不同的功能、擁有不同的定位和地位。

從類型劃分上來說，超大城市與特大城市、大城市、中小城市相對。中國在世界經濟格局中正扮演越來越重要的角色，中國的城市化進程在進一步加快，這幾乎是一個同步過程。

從未來看，結合《長江經濟帶發展規劃綱要》，中國的超大城市與國際大都市意義相仿，這樣的城市擁有巨大的經濟實力和大規模人口，有著獨特的個性，並且具有相當的國際影響力，比如紐約、倫敦，上海也已經是這樣的城市。

超大城市的綜合功能將構成一種文化

超大城市，當然意味著大規模的人口承載。人口越多，構成就越複雜分化，這意味著推動經濟發展的更加豐富的可能性，也意味著治理的難度。國際化大都市，雖然在功能定位上有一定差別，城市歷史面貌等也各具魅力，但也有更顯著的同質性，這種同質，主要是指一種綜合性的引領功能、吸引力和認同感。

所以，人口因素只是理解超大城市的一個入口，而不是全部。超大城市的最重要功能是經濟活力，人口的大量聚集和分化本身就帶來經濟增長活力，經濟活力又能夠支持經濟增長和城市擴張。

從人類文明進程來看，從聚居地，到村莊，到城鎮，再到城市，有一個明顯的發展軌跡。目前和未來，超大城市基本上是人類生活方式的下一個進化階段。因為綜合性的引領功能和吸引力，人們更加嚮往到超大城市創業居住，城市的接納程度越高，就會創造越多的創新和增長機會。毫無疑問，超大城市對創新、工業和藝術等領域的推動，是其他城市無法比擬的，對國家的整體發展，自然發揮著支撐引領作用。

超大城市的所有這些特質，都將構成一種文化，人們對超大城市的嚮往，其實是文化身份認同。雖然網際網路和技術的發展使整個世界成為一體，但是真正置身於同一個經濟、文化和金融中心時，其意義還是很不一樣的。在一個引領性的超大城市，人們的身份認同感非常強烈，這為超大城市持續增長提供了非常重要的保障。

交通是超大城市的最大挑戰

大城市中最大的挑戰就是交通問題，其次可能就是垃圾集中和水問題。任何城市無論大小都需要良好的公共服務，但城市規模越大，其交通系統和其他基礎設施供給問題就越複雜。如果把交通問題交給居民自己去處理，他們會自駕出行並製造擁堵和污染。因此，政府非常有必要提供高效和大運量的公共交通服務，這不僅低碳環保，也並不會太昂貴。這不是哪一個部門或機構可以獨自完成的，因為他們無法應付如此廣闊的區域。與住房問題相比，這是非常不同的，房屋的建造可以由單獨部門或者企業完成，無論大小房屋，他們都可以自行決定建設。但是，要讓交通系統實現城市內四通八達的通勤功能，就少不了整合與協調合作。交通是很難盈利的，因為價格上必須能讓公眾接受。由於這種種原因，公共部門必須介入其中，對超大城市的主政者而言，這是一個巨大挑戰。

超大城市應有全面抗災能力

人們嚮往超大城市，一個重要原因是追求更好的生活。滿足人們更高生活水平的需要，公用事業、設施、安全、可持續發展和健康問題是最基本的，交通物流也非常重要。但首先，超大城市應當把全面抗災能力作為治理和建設的核心來考慮，從城市規劃，再具體到建築，以及室內設計項目，都要時刻牢記這個重點。

“抗災能力是城市長期發展的關鍵”，超大城市是發展的引領者，發展的目的是讓人生活得更好，能夠全面抵禦自然的和城市體量不斷增大帶來的各種可能災害，應被視為超大城市最基本也是最重要的功能。這個功能，可以說是超大城市其他功能發揮和增強的保障。

超大城市有沒有發展的極限

這取決於是否有法律的強制性規定，或者由市場來決定。我認為沒有事情是不可避免的。或許會有超大城市停滯發展的選項，它可能來自國家的行為，也可能由市場危機引發，總之城市的增長是可以干預的。如果投資者、政府希望發生變化，那麼變化是可以實現的。我並不認為超大城市會變小，但是他們的擴張速度可能減緩。我認為市民是決定超大城市命運的決定性力量。也許轉變經濟增長方式也是一個可行的途徑，產品製造業、物流業或其他行業可以取代土地市場成為經濟增長的支柱。

針對特大城市常出現的大城市病，專家認為，優先發展公共交通，是解決城市交通問題的出路。完善公共交通網路，提升可達性，力爭實現“出行方便、換乘便捷、指示清晰、停車有序、乘車文明”目標。重點解決軌道站點、醫院、學校、大型商場、社區服務中心周邊50米，公交站點、出租候車點、自行車停放點的配套，方便市民出行。

完善集疏運系統，把更多的道路資源讓給客運交通。當前，大量集裝箱卡車、貨車在中心城區通行，不僅使城市道路資源日益緊張，帶來交通擁擠，而且使生態環境承受巨大壓力。

當前對特大城市人口的嚴控政策使外來人口問題成為焦點，而城市的外來人口聚集區作為進城外來務工者的重要生存空間，也將在新時期面臨挑戰。外來人口聚集區一般是指位於城鄉結合部地區，以“城中村”為基本依託單位，大量外來人口聚集生活的區域。多數外來人口聚集區已經發展成為農產品批發、商貿市場、家居建材、倉儲物流等中低端產業的集散地，成為外來農民工城市落腳的主要空間。在城市發展過程中，對外來人口聚集區採取了“城中村改造”措施。

對外來人口聚集區採取改造治理措施的主要原因，就是為了緩解人口資源環境的矛盾，或者說是為了解決“城市病”問題。不過，對此存在不同的學術討論觀點。一種觀點認為改造外來人口聚集區有利於城市治理，理由是由於聚集區中的外來農民工工作不穩定、社會經濟地位較低、生活環境較差以及文化的邊緣化等原因，在城鄉差距面前容易產生心理衝突和壓抑失衡，而“城中村”加劇了區域性“失范”，使這些地區的城市犯罪率高發，會引發治安等社會治理難題。外來人口聚集區往往不僅成為“髒亂差”的城市邊緣地帶，也成為社會問題的多發區。另外一種觀點則認為外來人口聚集區存在一定的功能合理性，認為外來人口聚集區的產生與發展，是城市化進程中的產物，在打破以城鄉隔絕為特徵的二元結構和作為城市吸納農村剩餘勞動力方面發揮了巨大作用，承載了外來農民工的日常生活及城市產業發展等系統功能。在外來人口聚集區中，當地村民與外來人口之間建立了相互依賴的複雜分工，在社會保障體系尚未完善的情況下，不僅對當地失地農民具有自我保障的積極性與必要性，也能夠緩解外來人口的公共需求與政府體制機制滯后形成的矛盾關係，具有難以替代性。從這個意義上講，“城中村”是社會結構變遷的結果，在我國城鄉二元體制的環境中有其存在的價值和意義。

特大城市在人口政策、戶籍落戶上與中小城市存在一定的限制，是特大城市進一步發展需要完善的。

國務院近日發布《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，其中提出要加快推進戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力。除超大城市和特大城市外，其他城市不得採取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。文件指出，要加快落實戶籍制度改革政策。圍繞加快提高戶籍人口城鎮化率，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。

鼓勵各地區進一步放寬落戶條件，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶，優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工落戶問題，全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制，加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標。

除超大城市和特大城市外，其他城市不得採取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。

加快調整完善超大城市和特大城市落戶政策，根據城市綜合承載能力和功能定位，區分主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策；以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。加快制定實施推動1億非戶籍人口在城市落戶方案，強化地方政府主體責任，確保如期完成。

截至2021年，中國千萬人口城市至少包括重慶、上海、北京、成都、廣州、深圳、天津、西安、蘇州、鄭州、武漢、杭州、石家莊、臨沂、東莞、青島、長沙和哈爾濱等地。