金融監管

金融監管是金融監督和金融管理的總稱。綜觀世界各國，凡是實行市場經濟體制的國家，無不客觀地存在著政府對金融體系的管制。

從詞義上講，金融監督是指金融主管當局對金融機構實施的全面性、經常性的檢查和督促，並以此促進金融機構依法穩健地經營和發展。金融管理是指金融主管當局依法對金融機構及其經營活動實施的領導、組織、協調和控制等一系列的活動。

金融監管有狹義和廣義之分。狹義的金融監管是指中央銀行或其他金融監管當局依據國家法律規定對整個金融業（包括金融機構和金融業務）實施的監督管理。廣義的金融監管在上述涵義之外，還包括了金融機構的內部控制和稽核、同業自律性組織的監管、社會中介組織的監管等內容。

（1）維持金融業健康運行的 秩序，最大限度地減少銀行業的風險，保障存款人和投資者的利益，促進銀行業和經濟的健康發展。

（2）確保公平而有效地發放貸款的需要，由此避免資金的亂撥亂划，防止欺詐活動或者不恰當的風險轉嫁。

（3）金融監管還可以在一定程度上避免貸款發放過度集中於某一行業。

（4）銀行倒閉不僅需要付出巨大代價，而且會波及國民經濟的其它領域。金融監管可以確保金融服務達到一定水平從而提高社會福利。

（5）中央銀行通過貨幣儲備和資產分配來向國民經濟的其他領域傳遞貨幣政策。金融監管可以保證實現銀行在執行貨幣政策時的傳導機制。

（6）金融監管可以提供交易帳戶，向金融市場傳遞違約風險信息。

所謂金融監管原則，即在政府金融監管機構以及金融機構內部監管機構的金融監管活動中，始終應當遵循的價值追求和最低行為準則。金融監管應堅持以下基本原則：

依法監管原則又稱合法性原則，是指金融監管必須依據法律、法規進行。監管的主體、監管的職責許可權、監管措施等均由金融監管法規法和相關行政法律、法規規定，監管活動均應依法進行。

監管活動應最大限度地提高透明度。同時，監管當局應公正執法、平等對待所有金融市場參與者，做到實體公正和程序公正。

效率原則是指金融監管應當提高金融體系的整體效率，不得壓制金融創新與金融競爭。同時，金融監管當局合理配置和利用監管資源以降低成本，減少社會支出，從而節約社會公共資源。

銀行業監督管理機構及其從事管理監督管理工作的人員依法履行監督管理職責，受法律保護，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。

監管主體之間職責分明、分工合理、相互配合。這樣可以節約監管成本，提高監管的效率。

公告監管是指政府對金融業的經營不作直接監督，只規定各金融企業必須依照政府 規定的格式及內容定期將營業結果呈報政府的主管機關並予以公告，至於金融業的組織形式、金融企業的規範、金融資金的運用，都由金融企業自我管理，政府不對其多加干預。

公告監管的內容包括：公告財務報表、最低資本金與保證金規定、償付能力標準規定。在公告監管下金融企業經營的好壞由其自身及一般大眾自行判斷，這種將政府和大眾結合起來的監管方式，有利於金融機構在較為寬鬆的市場環境中自由發展。

但是由於信息不對稱，作為金融企業和公眾很難評判金融企業經營的優劣，對金融企業的不正當經營也無能為力。因此公告監管是金融監管中最寬鬆的監管方式。

規範監管又稱準則監管，是指國家對金融業的經營制定一定的準則，要求其遵守的一種監管方式。在規範監管下，政府對金融企業經營的若干重大事項，如金融企業最低資本金、資產負債表的審核、資本金的運用，違反法律的處罰等，都有明確的規範，但對金融企業的業務經營、財務管理、人事等方面不加干預。

這種監管方式強調金融企業經營形式上的合法性，比公告監管方式具有較大的可操作性，但由於未觸及金融企業經營的實體，僅一些基本準則，故難以起到嚴格有效的監管作用。

實體監管是指國家訂立有完善的金融監督管理規則，金融監管機構根據法律賦予的權力，對金融市場，尤其是金融企業進行全方位、全過程有效的監督和管理。

實體監管過程分為三個階段：

第一階段是金融業設立時的監管，即金融許可證監管；

第二階段是金融業經營期間的監管，這是實體監管的核心；

第三階段是金融企業破產和清算的監管。

實體監管是國家在立法的基礎上通過行政手段對金融企業進行強有力的管理，比公告監管和規範監管更為嚴格、具體和有效。

金融監管的主要對象。金融監管的傳統對象是國內銀行業和非銀行金融機構，但隨著金融工具的不斷創新，金融監管的對象逐步擴大到那些業務性質與銀行類似的准金融機構，如集體投資機構、貸款協會、銀行附屬公司或銀行持股公司所開展的准銀行業務等，甚至包括對金邊債券市場業務有關的出票人、經紀人的監管等等。

如今，一國的整個金融體系都可視為金融監管的對象。

金融監管的主要內容主要包括：對金融機構設立的監管；對金融機構資產負債業務的監管；對金融市場的監管，如市場准入、市場融資、市場利率、市場規則等等；對會計結算的監管；對外匯外債的監管；對黃金生產、進口、加工、銷售活動的監管；對證券業的監管；對保險業的監管；對信託業的監管；對投資黃金、典當、融資租賃等活動的監管。

其中，對商業銀行的監管是監管的重點。主要內容包括市場准入與機構合併、銀行業務範圍、風險控制、流動性管理、資本充足率、存款保護以及危機處理等方面。

綜合世界各國金融領域廣泛存在的金融監管，我們認為，金融監管具有以下深層次的原因和意義：

金融市場失靈和缺陷。金融市場失靈主要是指金融市場對資源配置的無效率。主要針對金融市場配置資源所導致的壟斷或者寡頭壟斷，規模不經濟及外部性等問題。金融監管試圖以一種有效方式來糾正金融市場失靈，但實際上關於金融監管的討論，更多的集中在監管的效果而不是必要性方面。

道德風險是指由於制度性或其他的 變化所引發的金融部門行為變化，及由此產生的有害作用。在市場經濟體制下，存款人（個人或集體）必然會評價商業性金融機構的安全性。

但在受監管的金融體系中，個人和企業通常認為政府會確保金融機構安全，或至少在發生違約時償還存款，因而在存款時並不考慮銀行的道德風險。一般而言，金融監管是為了降低金融市場的成本，維持正常合理的金融秩序，提升公眾對金融的信心。因此，監管是一種公共物品，由政府公共部門提供的旨在提高公眾金融信心的監管，是對金融市場缺陷的有效和必要補充。

現代貨幣制度從實物商品、貴金屬形態到信用形態，一方面使得金融市場交易與資源配置效率提高，一方面導致了現代紙幣制度和部分儲備金制度，兩種重要的金融制度創新。

金融機構產品或服務創新其實質是一種信用創造，這一方面可以節省貨幣，降低機會成本，而另一方面也使商業性結構面臨更大的支付風險。金融系統是“多米諾”骨牌效應最為典型的經濟系統之一。任何對金融機構無力兌現的懷疑都會引起連鎖反應，驟然出現的擠兌狂潮會在很短時間內使金融機構陷入支付危機，這又會導致公眾金融信心的喪失，最終導致整個金融體系的崩潰。金融的全球化發展將使一國國內金融危機對整個世界金融市場的作用表現的更為直接迅速。

2003年3月10日第十屆全國人大一次會議第三次會議通過了國務院機構改革方案，中國銀行業監督管理委員會獲准成立；是年12月27日，第十屆全國人大常務委員會第六次會議通過了《中華人民共和國銀行業監督管理法》（下稱《銀行業監督管理法》）、《關於修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》和《關於修改〈中華人民共和國商業銀行法〉的決定》，並於2004年2月1日起正式施行。

三部銀行法和《證券法》、《保險法》、《信託法》、《證券投資基金法》、《票據法》及有關的金融行政法規、部門規章、地方法規、行業自律性規範和相關國際慣例中有關金融監管的內容共同組成了中國現行的金融監管制度體系。

三部銀行法的頒布和實施，標誌著中國現代金融監管框架的基本確立。根據修訂后的《中國人民銀行法》，中國人民銀行的主要職責是：“在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防範和化解金融風險，維護金融穩定。”

修訂后的《中國人民銀行法》強化了中國人民銀行在執行貨幣政策和宏觀經濟調控上的職能，將對銀行業金融機構的監管職能轉移給新成立的中國銀行業監督管理委員會，保留了與執行中央銀行職能有關的部分金融監督管理職能，繼續實行對人民幣流通、外匯的管理、銀行間同業拆借市場和銀行間債券市場、銀行間外匯市場、黃金市場等金融市場活動的監管。至此，中國金融監管將分別由中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券市場監督管理委員會和中國保險業監督管理委員會四個機構分別執行。

為確保四部門間在監管方面的協調一致，《中國人民銀行法》第九條授權國務院建立金融監督管理協調機制；《銀行業監督管理法》第六條、《中國人民銀行法》第三十五條分別規定了國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行應當和國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。

美國次貸危機發生后，經濟學家認為，此次美國金融危機很大部分是因為政府監管失靈。失當的監管結構，致使金融專家行業化（喪失公允）、經濟學家公司化（喪失獨立性）、政府監管亡羊補牢（喪失預警性），這是形成系統性全球性金融危機的“控制鏈”。

全球主要金融監管機構：

United States： NFA，CFTC

Canada： BCSC，CIPF，OSC

United Kingdom： FSA

Switzerland： SFDF，ARIF，GSCGI.

（Since 2009 all Swiss Forex brokers require to have a banking license）

Sweden： FI

Denmark： Danish FSA

Spain： CNMV

Japan： FFAJ

Hong Kong： SFC

Australia： ASIC，AFSL

Dubai： DMCC，DGCX，DFSA，ESCA

宏觀審慎的一項重要目標是防止風險在不同地域、國家、市場和機構之間傳遞。作為全球最主要的區域經濟體，歐盟建立的泛歐金融監管框架可以說是超主權範圍內宏觀審慎監管的重要實踐範本。

歐盟財長們於2010年9月7日通過了泛歐金融監管改革法案。隨後，歐洲議會在2010年9月22日通過了歐盟金融這個法案，建立了“一會三局”來監管各類金融機構。

所謂“一會三局”是指：宏觀層面上建立“歐洲系統性風險委員會”（ESRB），負責對整個金融體系進行宏觀審慎監管，並預警歐洲經濟中的各種風險。其成員由歐盟成員國中央銀行行長組成。微觀層面上，則主要金融行業又分別成立三大監管局——歐洲銀行局、歐洲保險與職業養老金局以及歐洲證券與市場局。

美國總統奧巴馬上周六在每周例行廣播講話中指責共和黨阻撓和拖延金融監管改革，誓言會繼續推動改革。奧巴馬推動的美國金融監管改革，已從根本上改革了華盛頓的華爾街法規，不但對美國金融體系帶來強力約束，也對全球金融監管走向產生了重大影響。

最令奧巴馬自豪的執政成績應是2010年7月21日簽署的新版金融監管改革法案了，它拉開了大蕭條以來美國最大規模金融監管改革的序幕。該法案決定成立金融穩定監管委員會，負責監測和處理威脅國家金融穩定的系統性風險，協調包括美聯儲、財政部、SEC、FDIC等機構的金融監管權力；在美聯儲內部成立消費者保護機構，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的金融機構實施監管；限制商業銀行的自營交易及高風險的衍生品交易，並將之前缺乏監管的場外衍生品市場納入監管視野；通過美聯儲貼現窗口融資的大型商業銀行需分離衍生品業務，部分場外衍生品將進入交易所交易；美聯儲還將監督企業高管的薪酬，確保不會導致對風險的過度追求；針對倒閉金融機構建立清算機制，防止類似雷曼破產事件對市場產生的巨大衝擊等。

美國財政部不久前發布的統計報告稱，新版金融監管改革法案實施已兩年多來，主要參與和執行機構在執行法案方面已取得有意義的進展。截至2010年7月18日，該法案需要制定的243項規則中已有91%被提議或完成。數據顯示，該法案實施以來，美國銀行機構的資本增加了逾4200億美元，構築了應對不可預期損失的緩衝器；同時，美國企業獲得的信貸上升了15%，企業增加了380萬個就業崗位，美國銀行機構還有效地支持了實體經濟的增長。就金融監管而言，聯邦監管的範圍已從此前的傳統銀行擴大至非銀行金融機構以及掉期、衍生市場、對沖基金、投資銀行、票據交換所和交易所等。聯邦存款保險覆蓋了55%的消費者與企業存款，高出2008年初的52%。2010年9月17日正式運作的消費者金融保護局，迄今已比較成功地扮演了“負責實施美國有史以來最嚴厲的金融保護措施，成為金融機構的監視器”的角色。

儘管如此，相繼爆出的摩根大通巨虧、滙豐銀行參與洗錢以及花旗集團涉嫌參與Libor操縱案成為被調查的對象等事件，還是令人對法案的改革成效表示了一連串的質疑：為什麼一邊是更嚴格的監管改革，一邊卻仍有違規行為不斷發生？這是否意味著美國金融監管改革的新規則依然存在漏洞？而尚未完成的改革最終會走向何方？仔細分析，這些違規事件的發生，既有內部監管缺失的原因，比如摩根大通對其首席投資辦公室缺乏有效監督；同時也有外部監管不到位的原因，比如美國參議院指出，美國財政部下屬的貨幣監理局存在系統性監管漏洞，因為其早就發現滙豐銀行的可疑行為，但一直拖到2010年才下髮禁令，美國貨幣監理局因此受到嚴厲指責，被指對其監管的銀行過於遷就。委員會成員、共和黨籍參議員湯姆·科伯恩因此評價說：就對滙豐銀行的執法力度，貨幣監理局與其說是監督者，更像是寵物。

也正因為此，兩年多來，反對人士一直在嚴厲抨擊該法案運行中暴露出來的缺章。他們提出了超過50個議案以及無數的修正案要求拖延法案、甚至完全廢除法案。而國會中的共和黨人也反對這些改革，他們在金融行業遊說團體的支持下，猛烈批評該法案因為少數銀行的過錯而懲罰整個銀行業，竭盡全力試圖拖延和廢除這些新監管規定。部分共和黨人已聲稱，如果他們在華盛頓重新執政，將廢除該法案。凡此種種，都預示著美國未來金融監管改革之路依然艱難。

不過，奧巴馬繼續改革的決心毅然堅定。他深知通過金融監管法案並不是一項容易的任務，為了實現這一目標，不得不克服一系列強大的利益團體的遊說活動，以及決心阻礙改革的少數黨派人士的反對意見。眼下，在美國總統大選已進入最後衝刺，最大難關在於如何在短時間內改變因金融監管法案而使奧巴馬樹敵過多進而造成在大選中的被動局面，進而能爭取到更多的搖擺選票。下一步，金融監管改革將繼續向縱深推進，奧巴馬或在遊說演講中表明，將著力解決法案運行兩年多來所暴露出的監管漏洞和缺陷，同時，還要辯證對待反對黨派人士提出的意見，從中汲取對改革有用的東西，然後融入法案中，從而使法案改革更加完善，以確保美國的金融體系穩健安全。

從根本上說，在當今的全球化趨勢下，金融合作往往是跨行業、跨國界的，而行業監管部門抑或一國的金融監管機構往往從本行業、本國國家利益出發，並沒有真正的監管動力，因此，金融監管應超越國家利益，唯有依*金融監管的國際合作機制才有可能真正實施有效監管。而沒有任何跡象顯示美國兩黨的爭鬥能朝這個方向跨出一步。

我國金融監管的目標是維護金融體系的安全和穩定、保證金融機構審慎經營和保護金融消費者的利益，以此為導向，結合我國國情，在現有監管體系基礎上積極構建宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合的金融監管組織體系，並逐步建立和完善金融消費者保護機構及保護機制。

各國在經歷了全球性金融危機后紛紛強化金融監管，通過變革尋求出路。美國大力進行金融改革，通過整合與優化監管體制、強化金融消費者保護、實施全面監管等措施力圖擺脫危機。這些措施體現了美國當局金融監管理念的變化，也顯示了后危機時代金融監管的基本發展趨勢。中國應以人為鑒未雨綢繆，及時反思和檢討傳統監管理念並對其進行更新和重塑，在金融監管體制上強化協調與配合，在金融監管方法上側重金融活動和金融監管的實際效果，在監管範圍上實現全領域、全過程和全參與者的覆蓋，以實現金融安全和市場穩定。