垂直管理系統

電子政務建設中，“電子”部分的建設內容脫離不開“政務”。通過運用計算機、網路和通信等現代信息技術手段，實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間、空間和部門分隔的限制，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，以便全方位地向社會提供優質、規範、透明、符合國際水準的管理與服務。

1998年人民銀行撤銷省級分行，設立9家大區制分行，此後，銀監、證監、保監均參照實行垂直管理，同年，省級以下工商管理機關實行垂直管理。2000年，省以下質量技術監督檢驗檢疫局和葯監局都實行垂直管理。2004年，國家統計局各直屬調查隊改製為派出機構，實行垂直管理。同年，省級下土地部門的土地審批權和人事權實行垂直管理，藉以強化中央政府的宏觀調控能力。2005年，國家安監總局下面的國家煤監局實行垂直管理，安監局仍然屬於屬地化管理。

此外，審計、環保、安監等部門積極尋求垂直管理，把垂直管理作為其改革的目標。除了上述形式的垂直管理以外，我國實行的督察制度又催生了來自不同中央部門的跨省區的大區機構，通過巡視、檢查來督察中央政令在地方的實行情況，這也可以看成另外一種特殊的垂直管理形式。

政府職能部門實行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統籌管理“人、財、物、事”。不同部門的垂直管理機制在具體運作過程中，還有很多差別，如部分業務職能局獨立出來實行垂直管理，不是全部事務實行垂直管理，垂直管理層延伸到地級市、區（縣）或者鄉鎮街道。實行垂直管理部門共同的特點就是垂直性、相對獨立性，業務運行基本上脫離同級政府的行政管理框架，封閉在系統的條條框架內，而且特彆強調業務的敏感性和保密性。

電子政務的建設模式需要考慮垂直管理對其造成的影響。垂直管理和分級管理（即屬地化管理）孰優孰劣，電子政務不予以置評。但是垂直管理部門業務封閉性運行這個顯著的特點，必然對各級政府電子政務建設造成影響，需要加以綜合考慮。垂直管理部門在政府信息化建設方面有四個特點。

第一，垂直管理部門的業務系統建設自成體系，業務系統經常由中央部委或者省級管理部門統一派發，不太鼓勵基層部門自行開發共性的業務系統。第二，區（縣）這個級別的基層垂直管理部門常常充當數據採集的終端，為省級或者中央部委垂直管理部門業務系統提供業務數據保障服務，不過，基層部門可以查詢調閱省級或者中央部委業務系統的存檔數據和許可權內的業務狀況。第三，多數垂直管理部門的業務網路自成體系，還沒有通過政府外網或者內網與同級政府部門互聯互通，如果要與其他業務關聯部門交換數據，常採用新設孤立終端來倒換數據或者網閘擺渡的方法。第四，多數垂直管理部門屬於具有經濟管理或者行政執法權的強勢部門一類，信息化建設經費相對而言比較充足，尤其是2002年正式確定金關、金卡、金橋、金財、金盾、金審、金保、金農、金質、金宏、金水等12金工程以後，信息化發展勢頭強勁，核心業務信息化的深度和廣度都取得不錯的進展，批評人士將此稱為信息化“煙囪”越建越粗，信息化的“川”字越描越剛勁有力。

單純從垂直部門自身的電子政務建設來看，這四大特點確實是推動了部門信息化進程，有利於推動部門核心業務的全面開展。但是，對於區（縣）或地級市這樣的地方政府而言，垂直部門業務系統和網路平台自成獨立體系，數據資源集中合留置在省級或者中央部委級業務系統中，不言而喻，地方政府的政務信息資源就日漸空殼化。

地方政府依靠電子政務開展行政管理，迫切需要垂直部門提供數據支持，獲得垂直部門的業務支撐保障。根據《地方政府組織法》，區（縣）政府依法管理本行政區域內的經濟、教科文衛體事業、環保、城建和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作；保護各類合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利等。為了有效履行法定職責，“保一方平安，服務一方百姓”，地方政府也需要全面掌握政府職能部門的信息資源和數據資料，在本級政府屬地管理的許可權內調用政府職能部門的業務系統，依靠信息化的手段提高地方政府的決策指揮能力和公共服務水平，提升地方政府的基層基礎管理能力。雖然垂直管理意味著地方政府和上級政府在事權方面重新劃分，但是，政務之間的密切相關性和地方政府的公共管理壓力，迫切要求獲得垂直部門的信息資源，實現行政相對人公共行政信息在不同政府部門的信息對稱，填補政務割裂可能出現的管理漏洞，實現地方的善治。

徠垂直管理部門在電子政務層面與地方政府實現數據對接，並不違背中央部委或者省級部門垂直管理政府職能部門的初衷。根據多數人的認識，實行垂直管理，就是為了將政府職能部門從地方各級政府序列中分離出來，保持政府職能部門“人、財、物、事”等的相對獨立，擺脫地方政府對部門事權的干預，用更高級別的行政權力來制約地方政府“有可能被濫用的權力”，強化中央對地方的宏觀調控能力，實現“全國行政一盤棋”。垂直管理部門，在電子政務層面對地方政府開放數據資源，完全不影響垂直管理和屬地管理的權力配置格局，也不會導致垂直管理部門受制於地方政府，相反，地方政府通過分享垂直管理部門採集的行政相對人的數據，可以提升管理能力和服務水平，而且，地方政府也可以採取靈活的方式向垂直管理部門開放自己掌握的行政相對人的信息資源，幫助垂直管理部門提升宏觀調控能力，落實垂直管理的初衷。不同層級政府的的不同級別的法定行政許可權，完全可以通過完善電子政務系統的許可權分配機制等技術手段和輔助制定相關管理辦法來解決。

退而言之，垂直管理部門可以通過將地方政府的數據調取許可權設置到最低級別來約束地方政府的訪問能力。

“垂直”管理，業務數據不宜垂直封閉起來，完全隔離於地方政府部門信息化範圍之外。垂直部門的信息資源也需要為區（縣）或地級市等地方政府提供共享服務。地方政府和垂直管理部門通過垂直數據的共享，可以實現行政相對人信息的信息對稱，對於整個政府行政系統都是雙贏，對於提高政府的管理能力和服務水平來說都有推動作用。