生產者責任延伸制度

【學科分類】環境保護法

【摘要】生產者責任延伸制度是一項重要的環境政策，該制度將生產者的責任延伸到其產品的整個生命周期，特別是產品消費后的回收處理和再生利用階段。本文在對生產者責任延伸制度的內涵、理論基礎及國際經驗進行評述的基礎上，結合中國實際情況，對中國如何建立和實施生產者責任延伸制度做了初步的探討

【寫作年份】2007年

【正文】

一、生產者責任延伸制度概述

（一）生產者責任延伸制度的概念

生產者責任延伸的思想，最早可追溯到瑞典1975年關於廢物循環利用和管理的議案。該議案提出，產品生產前生產者有責任了解當產品廢棄后，如何從環境和節約資源的角度，以適當的方式處理廢棄產品的問題。生產者責任延伸（Extended Producer Responsibility，以下簡稱EPR）概念，是1988年由瑞典隆德大學（Lund University）環境經濟學家托馬斯（Thomas Lindhquist）在給瑞典環境署提交的一份報告中首次提出的，它通過使生產者對產品的整個生命周期，特別是對產品的回收、循環和最終處置負責來實現。托馬斯教授的EPR設計了生產者須承擔的五個責任：

⒈環境損害責任（Liability）：生產者對已經證實的由產品導致的環境損害負責，其範圍由法律規定，並且可能包括產品生命周期的各個階段。

⒉經濟責任（Economic Responsibility）：生產者為其生產的產品的收集、循環利用或最終處理全部或部分地付費。生產者可以通過某種特定費用的方式來承擔經濟責任。

⒊物質責任（Physical Responsibility）：生產者必須實際地參與處理其產品或其產品引起的影響。這包括：發展必要的技術、建立並運轉回收系統以及處理他們的產品。

⒋所有權責任（Ownership）：在產品的整個生命周期中，生產者保留產品的所有權，該所有權牽連到產品的環境問題。

⒌信息披露責任（Informative Responsibility）：生產者有責任提供有關產品以及產品在其生命周期的不同階段對環境的影響的相關信息。

（二）生產者責任延伸制度的內涵

生產者責任延伸填補了產品責任體系中消費后產品責任的空白，確定了廢物回收處理、處置、再循環利用上的責任主體。EPR概念提出后，首先運用於德國的《包裝物條例》，后盛行於各發達工業化國家。這些發達國家在使用EPR概念時，往往都以托馬斯教授首倡的概念為基礎，結合本國國情，在內容上做了相應的修訂與完善。根據EPR制度提出的背景，結合各國的觀點，本文認為，ERP的內涵可界定為：以生產者為主導的責任主體對消費及其他環節所產生的廢棄物的回收、循環利用和最終處置所應承擔的責任。包括以下特點：

⒈EPR強調生產者的主導作用。生產者對產品的設計、原料的使用掌有控制權，產品使用完畢后的回收、再生及處置應由生產者負責，生產者必須對產品的設計和原料的選擇重新考慮，從而達到降低產品對環境之衝擊。以生產者作為切入點引入外部激勵，可以保證激勵信號在產品鏈上下游順暢傳播，更好地減少廢棄物，鼓勵再生利用。

⒉EPR強調的不僅是生產者的責任，它同時強調了整個產品生命鏈中不同角色的責任分擔問題，包括消費者，銷售者，回收者和政府等。

⒊EPR制度中的責任應限於消費后的回收、循環利用和最終處理階段，以體現“延伸”的內涵。至於消費前和消費中的有關產品責任的問題，是一種獨立的責任形態，由相關法如《清潔生產促進法》、《產品質量法》等規範。

二、生產者延伸責任制度的理論基礎

（一）企業社會責任理論

公司的社會責任，意味著重新定義公司的目的，除了利潤最大化外，還要加入一些社會價值，即公司被期望帶著社會良心活動。它不能僅僅以最大限度地以股東們賺錢作為自己的唯一存在目的，還應當最大限度地增進股東利益之外的其他所有社會利益，包括消費者利益、職工利益、債權人利益、中小競爭者利益、當地社區利益、環境利益、社會弱者利益及整個社會公共利益等內容。公司的社會責任既包括商法意義上的社會責任，也包括商業倫理意義上的社會責任。

對生產者來說，其自身性質所決定的責任就是為社會提供具有安全性和適用性的產品，這種責任是一種商業倫理範圍內的社會責任，生產者是否願意承擔，很大程度上取決於其“良心”。EPR遵循這一理論基礎，通過對生產者責任的延伸，使企業在謀求自身利益的同時，必須承擔相關的社會責任，其間當然的包括公司環境責任。筆者認為，在以此理論探討EPR時，不僅要研究公司承擔何種強制的法定責任，而且還要研究生產者該不該承擔道德責任，以及能否將這種道德責任納入法律倡導性規範的調整範圍。

（二）外部性內部化理論

美國經濟學家丹尼爾.F.史普博給外部性下的定義是：兩個當事人缺乏任何相關的經濟交易的情況下，由一個當事人向另一個當事人提供的物品束。從另一個角度講，外部性是參加交易者的行為給與交易無關的第三人帶來的成本或收益，它是一種成本或效益的外溢現象。

環境問題是典型的外部性問題。環境資源作為公共物品，具有非排他性和非競爭性兩個基本特徵，這使得環境資源的成本通常難以內部化，形成外部不經濟性，每個市場主體都可以從不付成本的環境資源利用行為中獲利，而由此產生的負效益則由其他人分攤，長此以往，必然導致“公地的悲劇”。要解決這一問題。必須使私人成本內部化，或者說使外部不經濟內部化。EPR通過對產品消費后廢棄物循環利用責任的追加，實現廢棄物管理階段環境成本的內部化。

三、歐盟生產者責任延伸制度的立法實踐

歐盟已經通過並實施了《廢電池管理指令91/157/EEC》、《包裝與包裝廢棄物指令94/62/EC 》、《廢車輛管理指令2000/53/EC》、《報廢電子電器設備指令》（WEEE）、《在電子電器設備中禁止使用某些有害物質指令》（RoHS）、《整合產品政策》（IPP）以及2005年8月實施的《電子垃圾處理法》，EPR是歐盟環保體系中的關鍵環節。

（一） WEEE指令和RoHS指令

2003年，歐盟發布了《廢棄電子電器設備指令》（Directive on Waste Electronical and Electronic equipment，WEEE）和《關於在電子電器設備中禁止使用某些有害物質指令》（Directive on the Restriction of the use of certain Electronic Equipment，RoHS），並且要求這兩項指令的內容必須融入歐盟成員國的立法中。指令具體要求是從2006年7月1日起，禁止進口和禁止製造含有下列六種有害化學物質的電子電器產品：鉻、鉛、鎘、水銀、PBB、PBDE。也就是說，任何電子電器產品在2006年7月1日之後要想進入歐洲市場，必須提供不含有上述六種禁用物質的證明。這就要求生產企業在原材料選擇採購時就需避免此類物質，從而達到保護環境的目的。

（二）生產者責任組織（PROs）

企業通過行業聯合的方式成立生產者責任組織（PROs），由生產者責任組織建立共用的產品回收體系，企業委託生產者責任組織具體負責產品廢棄物回收與處置。這種執行方式適合於回收品可以用做生產者的原料並且回收處置和利用過程通用性較強的情況，如玻璃、紙、金屬等。在具體執行時，共同產品回收體系一般由生產企業、生產者責任組織、回收企業共同構成。生產企業將自己的產品回收責任委託給生產者責任組織，生產者責任組織依託各地提供具體服務的回收企業實施回收行動。表1是各國比較典型的生產者責任組織。

作為生產者組織的終端——廢棄電子產品處理企業，其成立在歐洲各國政府有嚴格的審批程序，除有一定的資金，相對高的技術及設備要求外，還要求其有一定的環保要求——其所生產的再生材料必須符合綠色環保要求。如荷蘭飛利浦公司，早在上世紀70年代就建立了處理廢棄電子產品的附屬企業，至90年代，該企業從飛利浦公司獨立出來，目前已成為一個與30多家國際電器品牌公司合作的專營處理企業。

（三）幾個成員國的具體政策

⒈德國

通過了《關於防止電子產品廢物產生和再利用法（草案）》。德國規定，電子產品應使用對環境友好和可再生的材料；應設計容易維修、拆卸的產品；應建立回收系統，尋找再利用的途徑；對能再生的元件應使用適當的廢物處理設施。此外還規定，電子產品生產者和分銷商有回收電子產品和再利用的義務。

⒉瑞典

瑞典規定，所有生產、進口的包裝產品以及銷售產品的企業都有對包裝進行回收利用義務。EPR涉及的廢棄物處理範圍已從最初的產品包裝擴大到廢紙、廢輪胎、報廢汽車和廢電子電器產品。

⒊荷蘭

荷蘭規定，要通過減少材料的使用，延長產品使用周期，預防廢舊產品產生。到2000年，電冰箱、洗衣機、熱水器、洗碗機等的在利用率達到了90%，電視機、錄像機、吸塵器、咖啡壺等的再利用率達到了70%，高檔電器的金屬材料再利用率達到了95%，聚合物材料達到了30%，對無法再生的廢棄物處理方法優先考慮能回收能源的焚燒法。

四、中國生產者責任延伸制度的現狀和完善對策

商務部日前在其官方網站公布的《再生資源回收管理辦法》，將於2007年5月1日起施行，規定了再生資源回收經營者（包括企業和個體工商戶）的經營規則，再生資源回收行業協會的職責，並且規定生產企業應當通過與再生資源回收企業簽訂收購合同的方式交售生產性廢舊金屬。特別一提的是，生產者責任延伸制度已被作為一項重要制度寫入正在制定中的循環經濟法草案稿中。

總之。儘管中國目前的法律法規中已經含有生產者責任延伸制度的一些條文或思想，但由於不明確、不完善、可操作性不強、缺乏普遍的剛性約束而收效甚微。筆者認為中國EPR制度的建立和完善應該包括以下內容：

（一）EPR的實施對象

確立EPR制度，首先要考慮的就是適用的對象。產品的壽命、原料和成分構成、市場分佈狀態、再生材料市場、回收利用的技術和經濟可行性等，都是在確定產品是否適用EPR制度要考慮的因素。通常而言，產品回收價值和廢棄物的環境影響是決定的主要因素。就國外的立法而言，首先適用於包裝物，然後是電子產品、辦公設備、汽車、輪胎、電器、電池、油漆和建築材料等產品上。回收價值較高、環境影響較低的產品，一般可以自發地形成市場化回收再生體系；而環境影響較大、產量增長迅速、缺乏回收再生商業潛力的廢棄產品，則需要政府政策的干預，是實施EPR制度的首選。就目前情況而言，中國應逐步和分項地把包裝物、電子電器產品、廢舊車輛、電池納入適用規制，並在適當的條件下擴大這一制度的適用範圍。

（二）EPR的實施方式和政策性工具

生產者責任延伸制度在世界各國有不同的實施方式，從對最終處理責任完全由生產者負擔到處理費用由生產者和納稅人共同承擔，到產業自願性計劃或必要時由政府制定法規強制執行，通常由企業自願、法律強制和經濟刺激等三種手段。

中國在選擇實施方式時，要比較三種方式的優劣，在確保實施EPR制度獲得環境效益的同時，也要考慮對本國經濟的影響。對於環境危害性大的廢棄物，應由法律規定強制生產者承擔延伸責任，同時運用各種適當的經濟手段，賦予各種相關主體適當的責任和義務；對於環境危害性小，再生利用價值高的廢棄物，可以通過自願方式，或者藉助市場機制引導生產者或其他社會主體進行回收和再利用。

EPR制度的實施方法通過一些具體的政策工具來執行，實施工具必須綜合搭配使用。涵蓋EPR準則的實施工具可劃分為法規性工具、經濟性工具和信息工具三大類，如下表所示：

（三）EPR責任主體的確定和責任分配

⒈生產者的責任

生產者在廢棄物回收處理中承擔主要責任，包括：⑴負責產品的回收與利用。這一責任可以通過集中責任分擔加以分散，一是由政府負責全部或部分的回收，生產者僅負責循環利用；二是生產者設立獨立的機構來進行回收利用；三是在生產者負責回收的情況下，通過銷售商回收產品，特別是大件耐用產品。⑵信息責任。生產者有義務在其產品說明書或產品包裝上說明商品的材質及回收途徑等事項。⑶分擔廢棄產品的回收處理費用。具體的承擔費用可由回收企業處理單位電子廢棄物的成本、處理速度、生產者的年生產量等因素決定，按比例在生產者和回收者之間進行分配。

⒉銷售者的責任

銷售者承擔的責任主要包括：回收廢舊產品、收取費用、退還押金、選擇並儲存回收來的產品，並承擔一定的信息告知義務，依照產品的性質和危害，將其劃分等級附於產品銘牌和說明書上，以及在銷售產品時，告知消費者諸如產品信息、消費者返還責任等事項。

⒊消費者的責任

消費者的責任首先是把廢舊產品交給逆向回收點或指定地點，其次是分擔廢舊產品的回收處理費用。消費者有三種付費方式，一種是預先支付，在購買產品時，處理費用已經預先附加到產品價格中；第二種是丟棄付費，消費者在決定丟棄時支付一定費用，這種模式可以鼓勵消費者延長產品的使用壽命，減少丟棄數量，但容易出現不當的丟棄問題；第三種是押金方式，被廣泛運用於飲料瓶、電池和輪胎等物上。

⒋政府的責任

政府作為EPR制度的制定者和推動者，其責任主要有：制定EPR法律制度及相關參數，包括產品的分類標準、報廢標準、回收拆卸的技術規範等；對EPR進行政策支持，包括實施政府綠色採購和綠色消費政策等；建立企業績效評價體系，將EPR的執行情況作為評價的重要內容；對EPR進行監督等等。

另外，筆者認為，EPR制度的設計應注重激勵生產者在上游設計階段預防對環境的污染，採用無毒無害，低毒低害的原材料，採用合理的產品結構，設計易於拆卸的產品，並充分考慮產品的特性和多樣性，針對產品的特性採取不同的措施。生產者在設計階段的責任可歸屬為道德責任，中國可採取分階段分行業引入逐步強化的方式使之法律化。

（四）廢棄物回收處置體系

健全的廢棄物回收處置體系和再生產業有助於減少生產者責任的實施成本。在發達國家，為了實現對廢棄產品的回收，有的企業建立了專有的產品回收體系，自己獨立承擔回收處理責任；有的企業通過行業聯合的方式成立生產者責任組織，由PROs建立共用的產品回收體系，企業可以委託PROs具體負責產品廢棄物的回收和處理，特別對中小企業來說，參加這種組織，可以大大降低履行職責的難度和成本。中國目前沒有生產者責任組織，行業主管部門應促成PROs的建立，支持其建立該行業共用的產品回收體系，同時，對有條件的企業，鼓勵他們建立專有的產品回收體系。

【作者簡介】許青青，女，1982年，雲南昆明理工大學法學院環境法專業05級研究生；韓宇，女，漢族，1981年生，雲南昆明理工大學法學院環境法專業05級研究生。

【註釋】 Lindhquist T.,Extended Producer Responsibility in Cleaner Production,Sweden,Ph.D,Dissertation,50-55,2000. 黃錫生，張國鵬。論生產者責任延伸制度—從循環經濟的動力支持談起。法學論壇，2005，⑶：111-114. 錢勇.OECD國家擴大生產者責任政策對市場結構與企業行為的影響。產業經濟研究，2004，⑵：9-18. 李艷萍。論延伸生產者責任制度。環境保護，2005，⑺：13-18. 王干。論中國生產者責任延伸制度的完善。現代法學，2006，⑷：167-173. Naoko Tojo.電子產品的生產者責任延伸制度和設計革新---來自日本和歐洲的例子。世界環境，2004，⑶：60-61 王景偉。歐盟廢棄電子電氣設備EPR體系介紹。家電科技，2005，⑴：35.

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