生態補償制度

新鄉市人民政府辦公室關於印發2009年落實河南省重點流域水環境生態補償制度工作效能監察方案的通知

（新政辦[2009]137號）

各縣（市）、區人民政府，市人民政府有關部門：

《2009年落實河南省重點流域水環境生態補償制度工作效能監察方案》已經市政府研究同意，現印發給你們，望認真貫徹執行。

二○○九年八月十二日

2009年落實河南省重點流域水環境生態補償制度工作效能監察方案

根據《關於落實河南省重點流域水環境生態補償制度的工作部署》（新政部署〔2009〕13號）要求，為保證政令暢通，提高工作效能，進一步推進重點流域水污染防治工作，保護水環境質量，確保我市五條省控河流出境斷面水質全面達到省政府要求，特制定本效能監察方案。

一、組織機構

成立效能監察組，組長由市紀委副書記、監察局局長王亞周擔任；副組長由市委組織部副部長付江山，市紀委常委、市監察局副局長閆躍平，市環保局局長路文忠擔任；成員有市紀委監察局效能監察室主任元小林、市委組織部縣區幹部科科長李國慶、市環保局污控科科長王永艷、市紀委監察局效能監察室副主任朱莉萍。

二、任務目標

按照新政部署〔2009〕13號要求，對各縣（市、區）、市直有關部門及其責任人在落實河南省重點流域水環境生態補償制度工作中履行職責及完成任務情況進行監督檢查，促進工作作風轉變，提高工作效率，確保各項任務目標圓滿完成。

三、效能監察對象

在落實河南省重點流域水環境生態補償制度工作中承擔具體工作職能的各縣（市、區）、新鄉工業園區、新鄉橋北新區和市環保局、市財政局、市建委、市水利局、市畜牧局等市政府有關部門及其黨政正職、主管副職以及任務涉及單位科級以上相關責任人。

四、效能監察的主要內容

（一）責任制的建立及其落實情況；

（二）組織實施和協作配合情況；

（三）完成任務情況。即：

1.是否正確執行了法律、法規、規章和黨委、政府的決策、決定、命令；

2.是否按照市政府新政部署〔2009〕13號文件規定的完成時限、目標任務、工作標準等要求及時完成了以下五項工作目標任務：一是制定並執行新鄉市水環境生態補償實施辦法；二是嚴厲打擊違法排污行為；三是加強對畜禽養殖場的整治；四是加強污水處理廠建設和改造完善城市污水管網；五是調取生態水。

五、效能監察方式

按照新政部署〔2009〕13號安排，根據以上五項任務具體部署，效能監察具體方式如下：

（一）五項工作任務的責任單位主要領導每10天至少進行一次督導檢查，並將檢查結果報市效能監察組；

（二）市環保局負責對各項工作進展情況進行日常督查，每月將督查情況報市效能監察組，重要問題隨時上報；

（三）根據各責任單位工作進展情況，市效能監察組組織人員進行重點督查；

（四）按照各項工作完成時間要求，2009年8-12月，市效能監察組會同市環保局等有關部門對各責任單位任務目標完成情況進行檢查驗收。

六、責任追究適用情形

（一）不執行或不正確執行政府和上級機關作出的決定，擅自變更上級決策行為影響整體工作部署的；

（二）執行法律、法規、規章和黨委、政府的決策不力，消極對待，造成政策棚架、政令不暢，影響工作正常開展的；

（三）對違反有關法律、法規、人民政府的決定、命令的行為不能主動糾正或糾正不力造成不良後果的；

（四）在聯合開展工作時，不予配合或推諉扯皮、相互掣肘，導致工作不能落實的；或由於行政不作為，發生嚴重失職、瀆職行為造成後果的；

（五）因主觀過錯或工作不力致使工作目標未能落實到位，或未按規定時限和要求保質保量完成的；

（六）制度不健全，監督執行不力，管理混亂，效率低下的；

（七）經政府領導批准應進行行政效能責任追究的其他行為。

七、效能監察結果的處置原則

根據《市委辦公室、市政府辦公室關於印發〈新鄉市效能告誡暫行辦法〉的通知》（新辦文〔2007〕4號）、《新鄉市人民政府關於印發〈新鄉市行政首長問責制暫行辦法〉的通知》（新政〔2004〕53號）、以及《新鄉市人民政府關於印發〈新鄉市行政機關效能監察暫行辦法〉的通知》（新政〔2003〕16號）等規定進行以下處置：

（一）對目標任務完成較好的單位及其責任領導給予通報表揚、授予榮譽稱號、嘉獎、記功等表彰、獎勵。

（二）對存在第六條責任追究適用情形行為的相關單位及其責任領導進行責任追究。

1.對單位的追究方式為：效能告誡、責令作出書面檢查、通報批評、黃牌警告、扣減年度政府目標考核分值，記過錯一次、取消當年評優評先資格等。

情節輕微的，給予效能告誡、責令作出書面檢查處理；情節較重的，給予通報批評、黃牌警告、扣減年度政府目標考核分值，記過錯一次處理；情節嚴重的，給予取消當年評優評先資格處理。

2.對個人的追究方式為：效能告誡、責令作出書面檢查、誡勉談話、通報批評、取消當年評優評先資格、離崗培訓、停職檢查或者調離工作崗位、免職等。

情節輕微的，給予主要領導效能告誡、責令作出書面檢查，主管領導誡勉談話、通報批評，直接責任者通報批評直至離崗培訓處理；情節較重的，給予主要領導誡勉談話直至取消當年評優評先資格，主管領導取消當年評優評先資格直至停職檢查或者調離工作崗位，直接責任人停職檢查直至免職處理；情節嚴重的，給予主要領導離崗培訓直至免職，主管領導停職檢查直至免職，直接責任人免職處理。

涉及違反黨紀政紀的，給予黨政紀處分；觸犯刑律的，移交司法部門追究刑事責任。

（三）工作結束后，效能監察組會同有關部門對責任單位進行綜合評價。責任單位目標任務完成情況與市績效考核掛鉤，計入績效考核成績。同時，對責任單位和責任人履行職責情況及時作出評定，將獎懲材料交組織部門存檔，作為考核和使用幹部的重要依據。

八、工作要求

（一）各有關單位要進一步提高對落實河南省重點流域水環境生態補償制度工作重要性的認識，切實做好組織實施工作。要進一步細化任務，明確責任，採取切實有效措施，按照規定時限，保質保量完成工作任務。

（二）各級紀檢監察部門要認真履行職責，結合實際，制定切實可行的工作方案，加大效能監察和責任追究力度，促進各項任務目標的順利完成。

生態補償是指對個人或組織在森林營造培育、自然保護區和水源區保護、流域上游水土保持、水源涵養、荒漠化治理等環境修復與還原活動中，對生態環境系統造成的符合人類需要的有利影響，由國家或其他受益的組織和個人進行價值補償的環境法律制度。

生態補償的理論基礎主要有自然資本論、外部性理論和公共物品理論等。自然資本論主張在傳統的人造資本、金融資本、人力資本之外，還存在著自然資本，它是由自然資源、生命系統和生態構成的。世界銀行將土地、水、森林、石油、煤炭、金屬及其他礦產都界定為自然資本。

外部性理論具體又包含正外部性理論和負外部性理論兩種，如果說環境污染是一種負外部性的話，生態補償則屬於典型的正外部性。所謂正外部性是指某一經濟主體的生產或消費活動對其他經濟主體產生了正面效益，但卻未得到後者的補償。公共物品是與私人物品相對應的一種物品，它具有非競爭性和非排他性兩個基本特徵：自然資源、環境及其所提供的生態系統服務功能即具有公共物品的屬性，因此將不可避免地產生過度使用及“搭便車”現象，必須通過生態補償制度平衡相關利益者之間的利益失衡狀態。

現行環境法律中，對生態補償作出原則性規定的是《環境保護法》第31條。該條規定：國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用於生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。除此之外，《森林法》等極少數專門立法中還有針對特定生態補償類型的原則性規定。

自2010年起，國務院就將研究制定生態補償條例列入立法計劃，成立了由發改委、財政部、國土資源部、水利部、環保部、林業局等11個部門和單位組成的條例起草小組，條例草稿現已成型。全國人大常委會於2013年4月專門審議了國務院關於生態補償機制建設工作的情況報告，審議意見指出：目前，我國面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，人民群眾反映強烈。要推動生態補償的法制化、制度化和規範化。建議國務院有關部門抓緊工作，認真研究採納全國人大代表議案建議的基礎，抓緊完成生態補償條例的起草工作，儘快提交國務院審議。近年來，地方政府及其相關部門按照中央統一部署，積極探索建立生態補償機制，現在已經逐步形成了生態補償的地方政策體系，內容十分龐雜。

1、國家公權主體

政府在生態補償中是一類最主要也最常見的主體，它主要是從提供生態公共物品與服務的角度實施補償。在實踐中，中央政府主要負責全國性的以及具有全局性意義的生態補償，具體包括全國性的重要生態功能區(如三江源自然保護區)保護補償、全國性的大型生態環境工程建設(如退耕還林工程)補償及大型生態修復工程(如淮河水污染防治)補償；地方政府則主要負責其轄區內相關生態功能區保護、生態修復等的補償。

2、社會組織

一般認為，非營利的社會團體(NGOs)也可以作為生態補償的補償主體，其補償資金一般來源於自籌或捐助。在國外的實踐中，非政府環保組織往往通過購買綠色電力或其他具有綠色標識的能源、產品，對那些環境友好型的企業或行業給予生態補償。

是指因向社會提供生態系統服務或生態產品、從事生態環境建設或者使用綠色環保技術，或者因其居所、財產位於重要生態功能區致使其生活工作條件或者財產利用、經濟發展等受限，依照法律規定或者合同的約定應當得到物質、技術、資金補償或者稅收優惠的人。具體包括以下主體類型：

①生態環境建設者，典型的如退耕還林還草工程實施範圍內，受到禁牧、休牧和划區輪放政策影響，被政府給予糧食和飼料補助的農牧民。②生態功能區內的地方政府和居民，在生態功能區內，經濟建設要讓位於生態環境保護，且生態環境保護的標準往往高於非生態功能區，或者國家對生態功能區有特殊的環境保護要求，特別是對相關企業的經濟活動和特定自然資源的開發設置較多限制，地方財政收入因此減少，各項公益事業的發展和居民就業機會也因此受到顯著影響，這些受影響的政府與居民就成為生態補償的受償主體。③環保技術的研發主體，為提高生態環境和自然資源保護及利用的水平而進行相關技術研發的單位和個人，也是生態系統維護的間接提供者，因此也應享有生態補償權。④採用新型環保技術的企業，對積極主動採用無污染或者低污染、節約自然資源和能源、提高資源利用效率和能源利用效率的企業，也應當給予相應的稅收減免等生態補償。

1、根據補償的具體支付方法，可將生態補償的方式分為：貨幣補償，如補償金、獎勵金、補貼、稅收減免或退稅、貼息、加速折舊等；實物補償，如給予受償主體一定的物質產品、土地使用權以改善其生活條件，增強其生產能力(生態移民補償是典型)；智力補償，即給予受償主體生產技術或經營管理方面的諮詢服務，增強其生產經營能力；政策補償，即給予受償者優惠政策；項目補償，即給予受償者特定生態工程或項目的建設權。

2、按照補償基金的來源，可將生態補償的方式分為：自組織的私人交易；開放的市場貿易，典型的是碳匯交易；生態認證或生態標識，即消費者在購買商品時以高於普通商品的價格來購買經認證的生態友好型產品，這實際上相當給生產者所提供的生態服務付了費；直接的公共財政支付，如對財產權人進行土地保護、水土保持、生物資源保護等的行為直接給予資金補助。

生態補償主要應當補償兩部分，即生態服務功能的價值和環境治理與生態恢復的物化成本。這些價值和成本一般通過協商法和核演演算法來確定。

明確補償主體。“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”中的“誰”，可以是國家、地方政府、企業和個人，有時還可能涉及多個主體，情形比較複雜。應因事制宜，明確特定的補償責任主體，多個主體則應量化責任

落實受益主體。“誰受損、誰受益”。應落實受益主體。目前存在補償利益虛化、未補償到真正受損者的問題。對此，有多個受損主體的，應量化其利益；有多個受損方面的，應全面覆蓋受損的各個方面。

補償標準體系化。生態環境受損后的影響是多方面的，影響的利益主體是多元的。現在的補償是一個簡單的經濟總量，且一般按“人頭”分配，掩蓋了受損主體的差異性。補償標準應按社會、經濟、生態分類，細化為一個指標體系，再按差異性補償給當地政府、企業和個人等主體，並規定用於社會重建、經濟發展和生態修復。

補償模式多樣化。現行的補償模式以政府財政轉移支付為主，輔以一次性補償、對口支援、專項資金資助和稅賦減免等。應堅持多樣化模式，同時避免模式選擇的隨意性、補償額的隨意性。應制定實施細則，規範補償模式的選擇和實施。

確保補償用於生態修復。現在，生態補償大多用於生活、安置、遷移、生產等剛性需求，真正用於生態修復、生態保護的很少。生態補償制度安排中應有量化的剛性要求，使一部分補償直接用於修復生態。同時，還應有使用的有效監督制度。

建立生態補償制度是確保生態功能區建設的需要。生態區群眾的發展權與非生態區群眾的發展權是平等的。國家為追求宏觀上經濟、社會和生態效益的最大化，規劃了不同的功能區，並分別制定了相應的優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的政策。保證功能區規劃落到實處，需要設計相應的生態補償制度。如果沒有生態補償制度安排，限制開發、禁止開發區域就會選擇“博弈”行為，導致“限、禁”失效。

建立科學的生態補償制度可以約束生態環境消費。生態環境的容量有限，生態環境消費無度會損害生態環境。建立科學的生態補償制度，對生態環境過度消費征費，以作生態補償之資，讓生態環境消費者的消費成本內部化、制度化、剛性化，能夠有效約束生態環境消費者對生態環境的過度消費。

建立科學的生態補償制度可以激勵生態環境保護行為。建立科學的生態補償制度可以讓生態環境保護的收益內部化，使保護者得到補償與激勵，實現生態環境保護行為的自覺自願自利，可持續地堅持下去。建立生態環境保護的長效機制，還可以增強生態產品的生產和供給能力。