以工代賑

以工代賑就是“以務工代替賑濟”，是指國家以實物折款或現金形式投入受賑濟地區實施基礎設施建設，讓受賑濟地區的困難群眾參加勞動並獲得報酬，從而取代直接賑濟的一種扶持方式。

2005年12月國家發展和改革委員會發布的《國家以工代賑管理辦法》規定，“以工代賑，是指政府投資建設基礎設施工程”，以工代賑投入分為實物投入和資金投入。實物投入以實物折資形式核算。國家以工代賑投入納入中央財政預算，地方各級以工代賑配套投入納入地方本級財政預算。以工代賑投入可以通過市場機制引導社會投入，共同支持貧困地區發展。”

“以工代賑投入用於國家確定的扶持地區，並向貧困人口多、脫貧難度大、基礎設施薄弱的革命老區、少數民族地區、邊疆地區和特困地區傾斜。其他有關地區的以工代賑投入，按照國家有關要求安排。”

“以工代賑投入重點建設與貧困地區經濟發展和農民脫貧致富相關的農村小型基礎設施工程。建設內容是縣鄉村公路、農田水利、人畜飲水、基本農田、草場建設、小流域治理，以及根據國家要求安排的其他工程。”

“各級發展改革部門是以工代賑的行政主管部門，承擔以工代賑工作的具體管理職責。”

實施以工代賑政策可以同時達到三個目標：

第一，通過組織賑濟對象參加工程建設，使賑濟對象得到必要的收入和最基本的生活保障，達到賑濟的目的。

第二，在政策實施地區形成一批公共工程和基礎設施，對當地經濟社會的發展長期發揮作用。

第三，可在一定程序上緩解政策實施地區農村勞動力剩餘問題，有利於社會穩定。以工代賑具有“一石三鳥”之功效。同時，還可以激發群眾自力更生、艱苦奮鬥的精神，擺脫“等、靠、要”等消極意識。

從1984年以來國家先後實施了6批規模較大的以工代賑計劃

糧棉布以工代賑

根據我國農業連續幾年獲得豐收，糧食儲備比較多的實際情況，國務院決定從1984—1987年，動用庫存糧食50億公斤，棉花1億公斤和棉布5億米（糧棉布折價27億元），採用以工代賑辦法幫助貧困地區修公路、航道和小型水利工程。實施範圍重點是全國18個集中連片的貧困地區，涉及全國除北京、天津、上海、和江蘇以外和25個省區（海南當時屬於廣東）。

中低檔工業品以工代賑

這是在第一批以工代賑取得成功，社會經濟效益十分顯著，以工代賑政策得到了廣大幹部群眾一致歡迎和要求下提出的。儘管當時國家財政和信貸資金相當困難，但國務院仍決定1988年先在四川、江西和寧夏3省區開展用中低檔工業品以工代賑的試點，並於1989年至1991年動用價值6億元的中低檔工業品在全國貧困地區開展以工代賑，除修建交通和水利工程外，還增加了解決人畜飲水的內容。

工業品以工代賑

針對當時全國市場存在的銷售相對疲軟、商業庫存積壓、企業庫存偏大等狀況，國務院決定在1990年至1992年，再拿出價值15億元的工業品，採取以工代賑的方式，在貧困地區進行“山、水、林、田、路”綜合開發，投向範圍主要是中、西部地區和部分東部山區，重點是貧困落後地區，特別是少數民族聚居區。

糧食以工代賑

為使貧困地區穩定地解決溫飽問題，國家決定“八五”期間，每年投入10億公斤糧食（5年50億公斤），開展以工代賑。這批以工代賑，主要是“以糧養糧”，即通改善貧困地區的生產條件，提高糧食自給水平。內容上以建設基本農田為主。實施範圍較前幾個縮小，重點是中西部地區、少數民族地區、深山區、高寒區和長期吃返銷糧的貧困地區、涉及全國17個省區。

江河治理以工代賑

1991年我國部分地區發生了特大洪澇災害，經濟損失慘重。國務院決定“八五”期間動用價值100億元的糧食和工業品，以加快江河湖泊治理，恢復水毀工程。這批以工代賑，不僅僅是扶貧，更主要的是救災和重建家園。其實施重點是淮河、太湖為主的7大江河、5大湖泊的治理，涉及全國 30個省區市。

國營貧困農場以工代賑

1991—1994年，國家每年安排1億元資金採取以工代賑的方式，幫助地處邊遠、自然條件較差的國營農牧場改變面貌。

《國家八七扶貧攻堅計劃》指出，從1994年起，再增加10億元以工代賑資金執行到2000年。

以工代賑是一項特殊的扶持困難群眾的政策措施，其自身特有的基本屬性，構成了以工代賑政策的特殊性和複雜性。只有正確認識和把握以工代賑的基本特性，才能執行好、運用好以工代賑政策，管好用好以工代賑資金。

（一）獨特的雙重性。

以工代賑的兩個基本職能，即“建設”與“賑濟”，構成了以工代賑的基本內涵。以工代賑資金的投放，一方面，通過以工代賑工程建設，形成“硬體”，以工程設施的形態實施投資回報；另一方面，通過組織困難群眾參加工程建設，並以發放勞務報酬實現賑濟。以工代賑資金既有建設性質，又有賑濟性質。從扶持效果看，既包括工程扶持，又包括就業和發放實物、現金扶持。以工代賑的雙重性內涵，反映了其內在的矛盾性。建設和賑濟作為矛盾的兩個方面，既有對立性，又有同一性，雙方互為依存，缺一不可。以工代賑自身固有的矛盾性，要求我們在操作中，要統籌兼顧，在不同的情況下可以有所側重，但不可偏廢。

以工代賑的雙重性在實施中派生出了多方面的矛盾。如工程扶持和報酬賑濟的矛盾，長期效益和短期效果的矛盾，扶貧開發與抗災救災的關係，實物支付與現金支付的關係等等。這些關係和矛盾的存在，加大了政策執行的難度，要求我們更深刻的把握，更全面的理解。必須看到，在以工代賑內部諸多矛盾關係中，貫穿始終的、處於主導地位的，是“人”與“物”的關係。只有把人的因素放在第一位，堅持以人為本的理念才是正確的。

（二）廣泛的公眾性。

以工代賑的工程效益、參與主體和受益對象都必須直接面向大眾化意義上的困難群眾。從政策上看，這一點是毫無疑問的。就公共工程而言，項目區的群眾都有同樣的機會和權力分享工程效益。而就與農戶直接掛鉤的建設項目而言，雖然有屬於分戶建設、個體受益。但通過各級政府統一規劃、立項和組織實施，最終以解決整體上的問題和困難為目標。

以工代賑的公眾性是由其本質決定的。首先，以工代賑的基本目標和主要任務，是改善發展環境，幫助困難群眾增強自我積累、自我發展的能力，為當地的整體發展打基礎。其次，以工代賑資金來自於中央財政，公共財政要求政府提供公共產品，面向整體，體現公平，規避風險。再次，雖然以工代賑建設項目一般規模不大，但其基礎性、整體性較明顯，從規劃設計、建設立項和組織實施上，都無法以直接針對特定的農戶個體安排。這也是為什麼以工代賑在操作上不能機械地提“進村到戶”的原因。

實現以工代賑的公眾性，要求我們在組織實施中，把能否同時促進多數群眾增收作為衡量建設效益和基本標準和項目立項的基本條件，堅持基礎設施建設，切實改善群眾生產生活條件，真正做到面向多數貧困人口和困難群眾。

（三）明確的適用性。

以工代賑是扶貧濟困與工程建設的統一和有機結構，缺其一則不能稱之為以工代賑。二者的統一性，決定了以工代賑具有明確的適用條件：其一，賑濟對象必須有一定的勞動能力。無勞動能力而又需要救濟者，如鰥、寡、孤、獨、殘疾人等，只能通過民政或社會保障體系進行救濟，不是以工代賑的範疇。其二，以工代賑一般只適用於修建一些以勞務投入為主的基礎性、公益性工程，一般勞務力需求量大。其三，以工代賑建設工程必須適合於廣大受賑濟對象的勞動技能水平，一般為施工技術要求不高的工程項目。按照這些要求，適合以工代賑建設的工程主要有：中小型灌溉和供水工程、農田水利、基本農田建設、河道整治、農村公路、植樹造林，以及城鎮綠化和道路維護、普通房屋建築等。而大型水利設施、高等級公路等，由於施工機械化水平和專業化程度較高，難以大規模組織群眾參與，不宜採取以工代賑方式進行建設。

以工代賑有限的適用性，要求我們在計劃管理、政策把握、關係協調中，保持清醒的頭腦，避免不顧條件地過高定位。要從以工代賑的基本特徵出發，認真研究以工代賑究竟適合做什麼，不適合做什麼，避免包辦一切、包打天下。同時，要堅決貫徹落實中央有關減輕農民負擔的精神，把以工代賑勞務報酬政策執行得更好，在資金安排上，寧可少做一點工程，也要保證群眾能夠及時領取報酬，得到實惠。這對於要增加貧困農民的現金收入，擴大貧困農村市場是十分有效的。貧困地區工作千頭萬緒，方方面面都需要扶持。以工代賑的任務就是要努力完成好自身的任務，實現自身的工作目標。並將與其它相關的政策措施整合、匹配好，而不是替代其它政策。

綜上，從以工代賑的基本內涵和基本特徵出發，在實際工作中要注意解決好三個問題：一是以工代賑的任務就是進行基礎設施建設，改善生產生活條件，為困難群眾的發展建立“平台”，打好基礎。而不適合直接從事生產經營活動；二是按照公共財政的要求，並結合以往工作台經驗教訓，以工代賑要體現它的公平性和無償性，不能搞有償使用；三是要體現以工代賑的公眾性，切實面向貧困地區，面向受災地區，面向困難群眾，不搞大戶扶持。

美國第一次經濟危機羅斯福新政

在此，美國當年的“羅斯福新政”或可給我們提供一點經驗。羅斯福總統實施“新政”時所面對的美國經濟環境和目前的中國有些類似，都是生產總體過剩，有效需求不足。“新政”中值得一提的是，通過舉辦公共工程，為失業者提供就業機會來增加國民收入，刺激消費與生產的均衡。羅斯福執政初期，全國共有1700多萬失業大軍,1934年美國政府將單純賑濟改為“以工代賑”,明確規定對有工作能力的失業者不發放救濟金，而是幫助其通過參加不同的勞動獲得工資。此舉為廣大非熟練失業工人創造了就業機會。到二戰前夕，政府投資的各種工程總計雇傭人數達2300萬，佔全國勞動力人口總數的1/2以上。可以說,“新政”通過上述舉措，為提高低收入群體收入、縮小社會分配差距、促進需求增加發揮了重要作用。