國務院關於加快發展循環經濟的若干意見

國務院關於加快發展循環經濟的若干意見 國發〔2005〕22號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

改革開放以來，我國在推動資源節約和綜合利用，推行清潔生產方面，取得了積極成效。但是，傳統的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式仍未根本轉變，資 源利用率低，環境污染嚴重。同時，存在法規、政策不完善，體制、機制不健全，相關技術開發滯后等問題。本世紀頭20年，我國將處於工業化和城鎮化加速發展 階段，面臨的資源和環境形勢十分嚴峻。為抓住重要戰略機遇期，實現全面建設小康社會的戰略目標，必須大力發展循環經濟，按照“減量化、再利用、資源化”原 則，採取各種有效措施，以儘可能少的資源消耗和儘可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最少的廢物排放，實現經濟、環境和社會效益相統一，建設資源節約 型和環境友好型社會。為此，提出如下意見。

國務院關於加快發展循環經濟的若干意見

（國發[2005]22號）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

改革開放以來，我國在推動資源節約和綜合利用，推行清潔生產方面，取得了積極成效。但是，傳統的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式仍未根本轉變，資源利用率低，環境污染嚴重。同時，存在法規、政策不完善，體制、機制不健全，相關技術開發滯后等問題。本世紀頭20年，我國將處於工業化和城鎮化加速發展階段，面臨的資源和環境形勢十分嚴峻。為抓住重要戰略機遇期，實現全面建設小康社會的戰略目標，必須大力發展循環經濟，按照“減量化、再利用、資源化”原則，採取各種有效措施，以儘可能少的資源消耗和儘可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最少的廢物排放，實現經濟、環境和社會效益相統一，建設資源節約型和環境友好型社會。為此，提出如下意見。

一、發展循環經濟的指導思想、基本原則和主要目標

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，樹立和落實科學發展觀，以提高資源生產率和減少廢物排放為目標，以技術創新和制度創新為動力，強化節約資源和保護環境意識，加強法制建設，完善政策措施，發揮市場機製作用，促進循環經濟發展。

（二）基本原則。堅持走新型工業化道路，形成有利於節約資源、保護環境的生產方式和消費方式；堅持推進經濟結構調整，加快技術進步，加強監督管理，提高資源利用效率，減少廢物的產生和排放；堅持以企業為主體，政府調控、市場引導、公眾參與相結合，形成有利於促進循環經濟發展的政策體系和社會氛圍。

（三）發展目標。力爭到2010年建立比較完善的發展循環經濟法律法規體系、政策支持體系、體制與技術創新體系和激勵約束機制。資源利用效率大幅度提高，廢物最終處置量明顯減少，建成大批符合循環經濟發展要求的典型企業。推進綠色消費，完善再生資源回收利用體系。建設一批符合循環經濟發展要求的工業（農業）園區和資源節約型、環境友好型城市。

（四）主要指標。力爭到2010年，我國消耗每噸能源、鐵礦石、有色金屬、非金屬礦等十五種重要資源產出的GDP比2003年提高25％左右；每萬元GDP能耗下降18％以上。農業灌溉水平均有效利用係數提高到0.5，每萬元工業增加值取水量下降到120立方米。礦產資源總回收率和共伴生礦綜合利用率分別提高5個百分點。工業固體廢物綜合利用率提高到60%以上；再生銅、鋁、鉛占產量的比重分別達到35%、25%、30%，主要再生資源回收利用量提高65％以上。工業固體廢物堆存和處置量控制在4.5億噸左右；城市生活垃圾增長率控制在5%左右。

（註：上述有關指標將根據“十一五”規劃作相應調整）

二、發展循環經濟的重點工作和重點環節

（五）重點工作。一是大力推進節約降耗，在生產、建設、流通和消費各領域節約資源，減少自然資源的消耗。二是全面推行清潔生產，從源頭減少廢物的產生，實現由末端治理向污染預防和生產全過程式控制制轉變。三是大力開展資源綜合利用，最大程度實現廢物資源化和再生資源回收利用。四是大力發展環保產業，注重開發減量化、再利用和資源化技術與裝備，為資源高效利用、循環利用和減少廢物排放提供技術保障。

（六）重點環節。一是資源開採環節要統籌規劃礦產資源開發，推廣先進適用的開採技術、工藝和設備，提高採礦回採率、選礦和冶鍊回收率，大力推進尾礦、廢石綜合利用，大力提高資源綜合回收利用率。二是資源消耗環節要加強對冶金、有色、電力、煤炭、石化、化工、建材（築）、輕工、紡織、農業等重點行業能源、原材料、水等資源消耗管理，努力降低消耗，提高資源利用率。三是廢物產生環節要強化污染預防和全過程式控制制，推動不同行業合理延長產業鏈，加強對各類廢物的循環利用，推進企業廢物“零排放”；加快再生水利用設施建設以及城市垃圾、污泥減量化和資源化利用，降低廢物最終處置量。四是再生資源產生環節要大力回收和循環利用各種廢舊資源，支持廢舊機電產品再製造；建立垃圾分類收集和分選系統，不斷完善再生資源回收利用體系。五是消費環節要大力倡導有利於節約資源和保護環境的消費方式，鼓勵使用能效標識產品、節能節水認證產品和環境標誌產品、綠色標誌食品和有機標誌食品，減少過度包裝和一次性用品的使用。政府機構要實行綠色採購。

三、加強對循環經濟發展的宏觀指導

（七）把發展循環經濟作為編製有關規劃的重要指導原則。各級政府及有關部門要用循環經濟理念指導編製“十一五”規劃和各類區域規劃、城市總體規劃，以及礦產資源可持續利用、節能、節水、資源綜合利用等專項規劃，對資源消耗、節約、循環利用、廢物排放和環境狀況作出分析，明確目標、重點和政策措施。

（八）建立循環經濟評價指標體系和統計核算制度。發展改革委要會同統計局、環保總局等有關部門加快研究建立循環經濟評價指標體系，逐步納入國民經濟和社會發展計劃，並建立循環經濟的統計核算制度。地方各級人民政府有關部門要積極開展循環經濟的統計核算，加強對循環經濟主要指標的分析。

（九）制定和實施循環經濟推進計劃。地方各級人民政府要組織發展改革（經貿）、環境保護等有關部門，根據本地區實際，制定和實施循環經濟發展的推進計劃。國務院有關部門要研究制定礦產資源集約利用、能源和水資源節約利用、清潔生產，以及重點行業、重點領域發展循環經濟的推進計劃。

（十）加快經濟結構調整和優化區域布局。加強宏觀調控，遏制盲目投資、低水平重複建設，限制高耗能、高耗水、高污染產業的發展。大力發展高技術產業，加快用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，淘汰落後工藝、技術和設備，實現傳統產業升級；推進企業重組，提高產業集中度和規模效益；大力發展集約化農業。發展改革委要抓緊制定《產業結構調整暫行規定》、《產業結構調整指導目錄》以及加快服務業發展的指導意見，推進產業結構優化升級。同時，要根據資源環境條件和區域特點，用循環經濟的發展理念指導區域發展、產業轉型和老工業基地改造。開發區和重化工業集中地區，要按照循環經濟要求進行規劃、建設和改造，對進入的企業要提出土地、能源、水資源利用及廢物排放綜合控制要求，圍繞核心資源發展相關產業，發揮產業集聚和工業生態效應，形成資源高效循環利用的產業鏈，提高資源產出效率。

四、加快循環經濟技術開發和標準體系建設

（十一）加快循環經濟技術開發。國務院有關部門和地方各級人民政府有關部門要加大科技投入，支持循環經濟共性和關鍵技術的研究開發。積極引進和消化、吸收國外先進的循環經濟技術，組織開發共伴生礦產資源和尾礦綜合利用技術、能源節約和替代技術、能量梯級利用技術、廢物綜合利用技術、循環經濟發展中延長產業鏈和相關產業鏈接技術、“零排放”技術、有毒有害原材料替代技術、可回收利用材料和回收處理技術、綠色再製造技術以及新能源和可再生能源開發利用技術等，提高循環經濟技術支撐能力和創新能力。

（十二）抓緊制定循環經濟技術政策。發展改革委要會同科技、環保等有關部門研究制定發展循環經濟的技術政策、技術導向目錄，以及國家鼓勵發展的節能、節水、環保裝備目錄。

支持引進國外發展循環經濟的核心技術，加快新技術、新工藝、新設備的推廣應用。

（十三）建立循環經濟技術諮詢服務體系。各地區、各部門要積極支持建立循環經濟信息系統和技術諮詢服務體系，及時向社會發布有關循環經濟技術、管理和政策等方面的信息，開展信息諮詢、技術推廣、宣傳培訓等。充分發揮行業協會、節能技術服務中心、清潔生產中心等中介機構和科研單位、大專院校的作用。

（十四）制定和完善促進循環經濟的標準體系。要加快制定高耗能、高耗水及高污染行業市場准入標準和合格評定製度，制定重點行業清潔生產評價指標體系和涉及循環經濟的有關污染控制標準。加強節能、節水等資源節約標準化工作，完善主要用能設備及建築能效標準、重點用水行業取水定額標準和主要耗能（水）行業節能（水）設計規範。建立和完善強制性產品能效標識、再利用品標識、節能建築標識和環境標誌制度，開展節能、節水、環保產品認證以及環境管理體系認證。

五、建立和完善促進循環經濟發展的政策機制

（十五）加大對循環經濟投資的支持力度。各級投資主管部門在制定和實施投資計劃時，要加大對發展循環經濟的支持。對發展循環經濟的重大項目和技術開發、產業化示範項目，政府要給予直接投資或資金補助、貸款貼息等支持，併發揮政府投資對社會投資的引導作用。

各類金融機構應對促進循環經濟發展的重點項目給予金融支持。

（十六）利用價格槓桿促進循環經濟發展。調整資源性產品與最終產品的比價關係，理順自然資源價格，逐步建立能夠反映資源性產品供求關係的價格機制。發展改革委要積極調整水、熱、電、天然氣等價格政策，促進資源的合理開發、節約使用、高效利用和有效保護。逐步提高水利工程供水價格；完善農業水費計收辦法；調整城市供水價格，合理確定再生水價格，大力推進階梯式水價、超計劃、超定額用水加價制度。擴大峰谷電價和豐枯電價執行範圍，拉大差價，在有條件的地區加快實行尖峰電價和季節電價；對高耗能行業中淘汰類、限制類項目，嚴格執行按國家產業政策制定的差別電價政策。加大供熱體制和供熱價格改革力度，逐步建立基本熱價和計量熱價共同構成的熱價形成機制，實行差別熱價和煤熱聯動政策。逐步理順天然氣與其他產品的比價關係，建立天然氣價格與可替代能源價格掛鉤的機制。地方各級人民政府價格主管部門要研究制定並落實各項促進循環經濟發展的價格政策。

（十七）制定支持循環經濟發展的財稅和收費政策。財政部門要積極安排資金，支持發展循環經濟的政策研究、技術推廣、示範試點、宣傳培訓等，並會同有關部門積極落實清潔生產專項資金。各級財政和環保部門要安排排污資金，加大對企業符合循環經濟要求的污染防治項目的投入力度。有關部門要加快研究建立促進節能、節水產品和節能環保型汽車、節能省地型建築推廣的鼓勵政策。繼續完善資源綜合利用的稅收優惠政策，調整和完善有利於促進再生資源回收利用的稅收政策，加快建立大宗廢舊資源回收處理收費制度。適時出台燃油稅，完善消費稅制。積極研究以資源量為基礎的礦產資源補償費徵收辦法，進一步擴大水資源費徵收範圍並適當提高徵收標準，優先提高城市污水處理費徵收標準，全面開徵城市生活垃圾處理費。研究完善限制國內緊缺資源及高耗能產品出口的政策。在理順現有收費和資金來源渠道的基礎上，積極探索建立和完善企業生態環境恢復補償機制。政府採購目錄要優先考慮節能、節水和環保認證產品。

六、堅持依法推進循環經濟發展

（十八）加強法規體系建設。要結合我國國情，加快研究建立和健全循環經濟的法律法規體系。當前要抓緊制定節能、節水、資源綜合利用等促進資源有效利用以及廢舊家電、電子產品、廢舊輪胎、建築廢物、包裝廢物、農業廢物等資源化利用的法規和規章。研究建立生產者責任延伸制度，明確生產商、銷售商、回收和使用單位以及消費者對廢物回收、處理和再利用的法律義務。

（十九）加大依法監督管理的力度。各地區、各部門要認真貫徹落實《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和《中華人民共和國環境影響評價法》等有關法律法規。依法加強對礦產資源集約利用、節能、節水、資源綜合利用、再生資源回收利用的監督管理工作，引導企業樹立經濟與資源、環境協調發展的意識，建立健全資源節約管理制度。各級環境保護部門要將發展循環經濟與環境保護工作緊密結合，嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，逐步實行排污許可證制度；嚴格控制污染物排放總量，加強對企業廢物排放和處置的監督管理，降低排放強度；鼓勵有條件的企業在自願的基礎上，開展環境管理體系認證。

（二十）依法推行清潔生產。認真實施《中華人民共和國清潔生產促進法》，加快企業清潔生產審核，積極實施清潔生產審核方案。對污染物排放超過國家和地方規定的標準或者總量控制指標的企業，以及使用有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放有毒、有害物質的企業，要依法強制實施清潔生產審核，監督實施清潔生產方案。發展改革委、環保總局要在全國範圍內組織開展創建清潔生產先進企業、環境友好企業活動，引導企業加快實施清潔生產。

七、加強對發展循環經濟工作的組織和領導

（二十一）加強組織領導。各地區、各部門要從戰略和全局的高度，充分認識發展循環經濟的重大意義，增強緊迫性和責任感，結合本地區、本部門實際，抓緊制定具體的實施方案，採取切實有效措施，加快推進循環經濟發展。發展改革委牽頭，會同環保總局等有關部門建立健全推進循環經濟發展的協調工作機制，做好組織協調和指導推動工作，及時解決推進循環經濟發展中遇到的重大問題。有關部門要在各自的職責範圍內積極落實各項政策措施，加快推動循環經濟發展。地方各級人民政府要確定一位領導同志負責循環經濟發展工作，明確有關部門的職責分工，做到層層有責任、逐級抓落實。

（二十二）開展循環經濟示範試點。發展改革委要會同環保總局等有關部門和省級人民政府，在重點行業、重點領域、產業園區和城市組織開展循環經濟試點工作，探索發展循環經濟的有效模式。通過試點，提出發展循環經濟的重大技術和項目領域，進一步完善促進再生資源循環利用、降低污染排放強度的政策措施，提出按循環經濟模式規劃、建設、改造工業園區以及建設資源節約型、環境友好型城市的思路，樹立一批先進典型，為加快發展循環經濟提供示範。

（二十三）加強宣傳教育和培訓。各地區、各部門要動員社會各方面力量，大力開展形式多樣的節約資源和保護環境的宣傳活動，提高全社會對發展循環經濟重大意義的認識，把節約資源、保護環境變成全體公民的自覺行為。要將樹立資源節約和環境保護意識的相關內容編入教材，在中小學中開展國情教育、節約資源和保護環境的教育。要組織開展相關管理和技術人員的知識培訓，增強意識，掌握相關知識和技能。編寫消費行為導則和資源節約公約，引導合理消費，規範消費行為，開展多種形式的實踐活動，逐步形成節約資源、保護環境的消費方式。

發展改革委要會同環保總局等有關部門，對各地推進循環經濟發展的情況進行監督檢查，重要情況要及時向國務院報告。

國務院

二00五年七月二日