政府績效

政府績效（Government Performance）

經濟績效是政府績效的核心，在整個體系中發揮著基礎性的作用。維持經濟持續發展，社會財富穩定增長，是政府績效的首要指標。社會績效是政府績效體系中的價值目標。實現經濟績效的目的，就是為了實現社會績效，保持國家安全、社會穩定，居民安居樂業。政治績效是整個政府績效的中樞。實現經濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。

國內外許多學者專家對績效作了種種歸納，結論不盡一致，但有一點卻達成了共識：績效要素是一個結構。“3E”即經濟、效率和效果，曾被西方學者認為是績效的“新正統學說”。隨著新公共管理運動的深入，質量也日漸成為評估的主流範疇，圍繞質量形成的指標數量不斷增加。儘管說，經濟、效率特別是效果的提法都蘊含有質量的內容，但明確把質量的概念單列出來、凸顯出來是前所未有的，這是改革的成果，是新時期績效的重要標誌。此外，公平、責任等指標，也逐漸成為建構績效體系的基本要素。

“3E”要素結構

國外對政府績效的研究以及政府績效管理運動已開展多年，與之有關的術語和概念既多且雜，如投入/輸入(input)、產出/輸出(output)、結果(outcome)、影響(impact)、價值(value)、目的(aims)、目標(objectives)、對象(targets)、金錢的價值(value for money)等等。經過實踐的檢驗，3E 指標，即經濟(economy)、效率(efficiency)與效果(effectiveness)，已成為“分析績效的最好出發點，因為它們是建立在一個相當清楚的模式之上，這個模式是可以被用來測評的。”

(1) 經濟。在評估一個組織的績效時，首要的一個問題便是—— 該組織在既定的時間內，究竟花費了多少錢？是不是按照法定的程序花費金錢？這是經濟指標首先要回答的問題。經濟指標一般指組織投入到管理項目中的資源水準，它關心的是“投入”的項目，即如何使投入的項目作最經濟的利用。換句話說，經濟指標要求的是以儘可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。經濟指標並不關注服務的品質問題。

(2) 效率。效率要回答的首要問題是“機關或組織在既定的時間內，預算投入究竟產生了什麼樣的結果”。效率指標通常包括：服務水準的提供、活動的執行、服務與產品的數量、每項服務的單位成本等。如醫院可以計算病人的求診人數；圖書館可以衡量借書冊數；大學可以用學生接觸老師的時數衡量其成果。因此，效率簡單地可以理解為投入與產出之間的比例關係，效率關心的是手段問題，而這種手段經常可以貨幣方式加以表達和比較。效率可以分為兩種類型：一類是生產效率(productive efficiency)，它指生產或提供服務的平均成本。另一類是配置效率(allocation efficiency)，指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足利害關係人的不同偏好。也就是說，政府部門所提供的種種項目中，如國防、社會福利、教育、健康等，其預算配置比例是否符合人民的偏好順序，能否接近帕雷托最優(Pareto Optimality)，即資源的配置能否產生最大多數人的最大利益。傳統經濟學家認為，當供給者和製造者都有相當數目時，市場本身就具有這種達到最適境界的機能。不過，如果消費者沒有太多選擇時，能否達到帕雷托最優，則是一個問題。

(3) 效果。以效率作為衡量指標，僅適用於那些可以量化的或貨幣化的公共產品或服務，而許多公共產品或服務在性質上很難界定，更難量化。在此情況下，效果便成為衡量公共服務的一個重要指標。效果關心的問題在於“情況是否得到改善”。這樣，效果通常是指公共服務實現標的(targeting)的程度，又可成為公共服務對於標的團體的狀態或行為的影響，如福利狀況的改變程度、使用者滿意程度、政策目標的成就程度等。因此，效果指公共服務符合政策目標的程度，通常可以用產出結果與政策目標的要求相比較進行判斷，效果關心的是“目標或結果”。效果可以分為兩類：一類為現狀的改變程度，例如國民健康狀態、水質的凈化程度、道路的耐用程度；另一類為行為的改變幅度，例如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的效果，用接受輔導的病情改善狀況來衡量社會工作的效果等。

英國財政部對“3E”的界定如下：“經濟——指輸入成本的降低程度。在實踐中，它通常以低成本投入而獲得的金錢節省為量度，如通過市場檢驗或使用較低等投入(如用二等郵票代替一等郵票)而獲得的成本降低。效率——一種活動或一個組織的產出及其投入之間的關係。最常用的效率測定的概念是勞動生產率及單位成本。效果——指產出對最終目標所作貢獻的大小。”

英國審計委員會認為資金的價值表現 在三個方面：經濟、效率和效益，因而對政府績效的審計應該從經濟、效率、效益三個方面來展開。其中，審計委員會對“3E”的界定如下：“經濟是指用儘可能少的成本去購買規定的質和量的輸入物品。效率是運用儘可能少的資源來提供規定的質和量的服務。效益是指能使地方政府實行它的政策和目標而提供正確的服務。”1989年，英國審計委員會又對經濟、效率和效益重新進行定義。產出被重新定義為：“利用已有的資源或實際提供給公眾的服務。”結果被定義為：“對於使用者來說，這種服務的最終價值或者利益是迎合使用者需要或實現它的根本目的。”效率涉及的是輸入與產出的比率關係，效益涉及的是產出/結果與工作目標的關係。產出與結果的重新定義帶來了效率與效益定義的變化，而這些變化在一定程度上反映了人們對效益、質量和顧客滿意程度的越來越多的關注。

根據學者塔爾伯特(Talbot)的分析，美國的行政機關運用3E 的情形相當普遍，其中至少有68%的政府機關使用“效果”指標；14%使用“經濟”指標；8%使用“效率”指標。在實際的績效衡量過程中，通常都以3E 指標為關鍵性的思考主軸。在經濟指標內，考慮“成本”與“資源”；在效率指標內，考慮“資源”與“產出”；在效果指標內，考慮“產出”與“結果”。在這樣環環相扣的過程中，觀察其對標的團體所產生的“服務水準”與“接收比率”。

3E+質量要素結構

在對績效的節約和效率方面關注達十幾年之後，公眾、政界、管理界和專業界人士開始關注服務質量所產生的結果。用“質量”這一概念比用“效果”更容易表達這種關注。如今，“全面質量管理”、“質量周期”、“質量保證”、“質量控制”、“競爭求質量”等術語以及“公民憲章”等持續性質量改進運動在公共部門和公眾中越來越倍受歡迎。“服務質量”作為考慮績效問題的基礎得到廣泛的認同，並有可能在今後成為改進績效的主要推動力。

英國學者奧克蘭指出：“不管政府還是私營部門，全面質量管理都是整個組織改進競爭、高效、韌性的一種好的途徑。”香港政府在2000年出版的《績效評估的漸進指南》這樣寫道：“單位成本固然重要，但它只是一個要素，只是一個比較容易評估的要素，在績效結構中，還有質量、成效等其他關鍵因素。”清華大學公共管理學院的鄧國勝博士在其所著的《非營利組織評估》一書中認為，項目評估應該包括投入指標、結果指標、效率指標、效能指標和質量指標等幾種基本的類指標。“質量(quality)”指標也逐漸成為評價政府績效的一個重要標準。

3E+質量+公平、責任、回應等要素結構

還有一些學者認為，公平、回應、責任也應成為評估的主流要素。傳統上，公共行政與管理重視效率、效果，而不大關心公平問題。自新公共行政以來，公平問題日益受到廣泛的重視，並成為衡量政府績效的重要指標。公平作為衡量績效的指標，它關心的主要問題在於“接受服務的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務”。因此，公平指標通常針對接受公共服務的團體或個人所質疑的公正性而言，通常無法在市場機制中加以界定出來。公平的指標相當難以衡量。

美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德和蘇珊·溫在其合著的《制度激勵與可持續發展》一書中就把經濟效率、通過財政平衡實現公平、再分配公平、責任和適應性等五個要素作為績效評估的總體標準。美國學者詹姆斯·Q.威爾遜也認為政府的績效評估應包括責任、公平、回應、效率和成本等五個類指標。1997年，美國政府生產力研究中心出版《地方政府績效評估簡要指南》，概括性地提出了評估的生產力、效果、質量和及時四大類指標標準。美國政府責任委員會架構的評估模式包括投入、能量、產出、結果、效率和成本效益以及生產力等六種類型指標。2000年7月，國際行政院校聯合會在我國國家行政學院舉行年會，會議的中心是加強質量管理，提升服務水平，中外專家就是圍繞著增進政府的責任性、回應性和效率等基本類指標展開討論。亦有一些學者以發問的形式提出績效的類指標：這個服務的代價值得嗎？這項被提供的服務或被完成的工作是否準時完成？這項被提供的服務或被完成的工作是否做得“合適”？顧客是否滿意？他們認為這樣一種表述與績效評估的價值取向更加吻合，更富有親和力。

總之，從發展的趨向看，績效越來越成為一個包括3E、質量、公平、責任、回應等在內的綜合性的要素結構。英國學者大衛·米斯頓在1985年提出了確立指標的九項原則：有助於闡明組織目標；對政府活動的最終結果做出評估；作為管理激勵方案的一種投入；使消費者做出合理選擇；為承包或私人服務提供績效標準；顯示不同服務活動在致力於方針及進一步調查研究的激發物；協助決定服務水準的最大消耗率，以獲取預定目標；顯示可能節省的領域。實際上這九項原則是績效的一個綜合性表述。既然績效是一個比效率更寬廣、更複雜的概念，是一個講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規範與柔性機制相統一的範疇，評估也就不可能只有效率這樣一個單純的類指標要素。

從單純語義學的角度看，“績效”表示成績，成效。“成績”指工作或學習的收穫，強調對工作或學習結果的主觀評價。“成效”指功效或效果，強調工作或學習所造成的客觀後果及影響。“績效”則是對二者的綜合。英文performance和achievement均有“成績和功效”的含義，前者是外延廣泛的基本概念，後者側重依靠努力和技巧取得成就。所以，相對而言，performance用於指代“績效”的概念更合理。

“績效”這個概念的複雜性主要在於對績效與效率關係的理解。儘管學術界有人從狹義和廣義的角度來解釋“效率”，筆者以為，這樣容易造成概念混淆。嚴格意義上的“效率”就是指投入與產出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產出。“績效”是一個與“效率”有聯繫又有區別的概念，是一個包括“效率”但又比“效率”更為廣泛的概念。尼古拉斯·亨利認為：“效率（efficiency）指以最少的可得資源來完成一項工作任務，追求投入與產出之比的最大化。而有效性（effectiveness）則是指注重實現所預想的結果。”政府績效與行政效率一樣，講求行政組織和人員在行政活動中所獲得的各種直接的和間接的、有形的和無形的、定性的和定量的行政效果同所消耗人力、物力、財力、時間等因素之間的比率關係，力求以最少的行政消耗獲得最大的行政效果。但政府績效又不能簡單地等同於通常所說的行政效率。行政效率講求的比率關係多是針對具體的行政行為，側重於行政內部關係，主要依靠辦事制度、崗位責任制度等剛性規範作為促進機制，衡量行政效率高低程度主要是通過行政後果來顯示；而政府績效涉及的主體行為既有具體的行政行為，亦有抽象的行政行為。政府績效更注重外部的行政與社會、行政與公民的關係。政府績效的有效運作不僅要依靠辦事制度、崗位責任制度等剛性機制，而且還十分重視工作作風、工作態度等柔性機制。

首先，效率是傳統的行政管理的核心命題，是政府如何管好自身的內部機制，主要通過組織、領導、人事、體制等基本主題體現出來。績效當然注重公共管理的內部機制，但它更要關注政府與社會、公民的關係，要以社會、公民的滿意程度作為最終標準。我國一些地方政府熱衷形象工程，不惜花費人力、物力、財力，屢造“政績”，甚至還得到領導賞識，但這樣的“政績”並不一定就是社會所需要的，並不一定就是公民所滿意的。可以說，西方國家新公共管理運動的本質就是政府績效管理，而新公共管理區別於傳統行政管理的一個重要標誌就是顧客取向，顧客滿意成為衡量政府績效的重要指標。1993年，美國政府發表《戈爾報告》，報告第二章以“顧客至上”為題，開篇建議“傾聽顧客的聲音——讓顧客做出選擇”。1993年9月，時任美國總統的柯林頓簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政令，與之相對應，1994年，美國國家績效評論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務的標準》一書，分別介紹政府各部門的服務標準。

其次，效率講求投入與產出的比率關係，具有明顯的速度、經濟等數量特徵，績效不僅要求數量指標，而且更重視質量品位，要求政府提升服務水平，保證服務質量，在“好”字上做足文章。質量與公民滿意度是密切聯繫的，公民滿意度就是質量高低的重要指標，此外，質量還要有差錯率、合格率、優秀率、服務便利程度、反應速度等具體指標。新公共管理運動在很大程度上就表現為追求服務質量的運動，在這場運動中，全面質量管理、持續性質量改進、質量周期、質量控制等企業管理的核心內容被引進政府。英國是新公共管理運動的重要旗手，其“公民憲章”（即服務承諾）、“競爭求質量”等改革項目直奔質量主題。英國政府內閣辦公室有一份文件專門對政府績效的質量概念做出界定：“通過調動所有人員的潛力，以最低的成本滿足確認的顧客要求。”當時的在野黨工黨專門為此發表《質量街》宣言，當然，作為一個政黨，特別是在野黨以此為題，肯定有它的政治考慮，但是，宣言中提出的質量審計、質量委員會等思想，對於促進績效管理無疑有積極的作用，質量問題可以作為政治競爭的一個砝碼，這也從一個側面說明了質量的重要性。1986年，法國的經濟和財政部在部長領導下設立若干質量小組，開展了一場頗有聲勢的質量運動，1987年，法國的一份政府報告指出，質量一說使“讓用戶滿意的思想成了公共服務部門的邏輯中心”。

再次，效率本源是一個經濟上的概念，傳統行政管理研究的效率也是從以企業為主要研究對象的普通管理學嫁接而來的。經濟學意義上的效率注重節約成本，追求低投入、高產出。績效不單單是一個經濟範疇，它還具有倫理、政治的意義。施蒂格勒曾經指出：“最大化的國民收入……並不像用我們政府所採納的政策來評價的那樣，是我們國家的目標——而且，正如實踐所揭示的那樣，政府的目標比法學和經濟學的教授們提出的那些目標更具價值。”德國行政學家漢斯·班貝格認為：“節約開支才是首要任務而非所謂提高效能，成本核算和績效指標體系將會導致忽略外部經濟、社會環境的影響。成本核算是一項內部合理化而不是項目或社會合理化的技術。”以效率至上為取向，公平就難有空間，至多做到兼顧公平。而在績效的框架里，公平具有非常重要的位置。公平是政府，特別是政府的基本功能設計，是彌補市場機制不足的優勢特徵，社會保障、社會秩序等都是公平功能的具體載體。“雖然效率準則規定稀缺資源應被用到其能生產最大純收益的地方，但公平的目標則可能緩減這一目的，有利於特別是非常貧窮的人群的設施得到發展。”無論是作為主權者，還是作為被管理者，或是作為弱者，公民評價政府行為的重要指標就是公平。單純追求效率，可能還會和民主發生衝突，民主注重程序，要求廣度，效率和民主在時限、節奏上的矛盾，也只有通過績效加以協調。

最後，效率提高主要依靠制度規範等剛性機制，而績效還要涉及管理作風、管理態度等柔性機制。提高績效不僅要解決“門難進、事難辦”，還要解決“臉難看”，單純的效率無法對這個問題提供答案。“大多數人在同政府打交道的經驗中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。人民期望著被當作顧客受到尊重——甚至受到政府的尊重”。可以說，效率是一個單向度的概念，而績效卻是一個綜合性的範疇。政府績效是一個影響因素、測量機制等諸多方面都比行政效率更為複雜的範疇，在整個行政管理過程中，是一個比行政效率更為核心的焦點。政府績效可以定義為政府在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規範與柔性機制相統一的基礎上，獲得的公共產出最大化。正如美國行政學家英格拉姆指出的：“有許多理由說明為什麼政府不同於私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的目的。比如在世界上許多國家中，公共組織是‘最後的依靠’。它們正是通過不把效率置於至高無上的地位來立足於社會。”

1、研究現狀概述

（1）對國外理論體系的介紹，在理論體系、應用方法、與信息技術的結合等方面各有側重。

（2）針對我國社會體制變革形勢下的政府績效管理的價值導向和指標體系構建的研究探討，研究對象以地方政府為主，政府部門類研究和實踐較少。

（3）關注對政府績效的評估，即以政府運營結果的評估為主，偏重於問責型績效水平監督，政府職責履行過程監督管理相對不足。

（4）政府績效管理中的公民導向，在價值導向理論、公民參與方式與機制、評價標準等研究方面相對較為欠缺。

2、理論研究存在的問題

（1）國外理論如何與我國的體制、職能、機構以及人事制度等方面融合不夠。

（2）側重於評估，對如何運用幫助政府落實工作、推進管理、改善管理制度等方面的研究較為薄弱。

（3）政府績效的管理過程、運行機制等方面的研究嚴重不足。

（4）政府績效管理缺乏制度化、法制化保障。

（5）在於信息技術結合，運用信息化手段方面相對較少，相對成熟的模型不多。

1、體系性問題

自髮型、運動式

形式主義，官樣文章

各自為政，多頭考核，引發矛盾衝突

沒有理論指導，顧此失彼

指標體系不完整、評估體系不平衡

沒有制度性規範

2、操作方法問題

工作落實與績效考核兩層皮

徠半天定一年

考核指標、內容、標準籠統，責任難以明確

考評主觀化

考核過程難以體現工作複雜性

缺乏過程監管，考核不具有針對性、難以追溯

3、結果應用

對考核結果缺乏針對性分析，獎勵失敗

把結果應用等同於獎賞、評優

考核結果對工作改進指導不具體、沒有措施不明晰

局限於年度考核，沒有形成長期支持機制

構建本土管理體系前提

（1）以我國行政體制改革和發展目標貫徹落實為總目標；

（2）以中國特色社會主義制度和運行機製為靈魂；

（3）以現代管理理論為指導，循序漸進；

（4）根據地區差異、政府層級差異，共性與個性統一，規範性和可行性相結合。

構建本土管理體系結構

政府績效管理是個系統的、體系性的管理機制變革，其發展導向是“政府全面績效管理（CPM）”。

即以某級年度各項工作統籌協調、指標化落實、預算編製和控制為目標；構建包括“部門整體績效管理”、“部門領導班子和領導幹部考核”、“工作人員績效管理”的政府內部績效考核與過程監管，以及包括“社會滿意度評價”、“重大項目和公共政策評估”、“獨立的第三方績效評估”的外部評估；並以此構建適用於該級政府主要領導管控平台（進度預警和駕馭全局的決策支持平台）。