訴訪分離

因涉訴信訪案件不斷攀升，其原因一方面是由於整個社會在追求公平和正義的過程中，訴諸法律的紛爭不斷增多，但是相關法律體系和社會保障機制卻不夠完善，對新的利益衝突應對不夠及時；另一方面是由於某些本應納入訴訟程序內的案件由於各種原因進入信訪渠道，導致“訴”、“訪”交叉。以上情形嚴重干擾了人民法院的正常審判秩序。訴訪不分不僅不利於當事人通過正常的訴訟獲得權利救濟，也不利於人民法院妥善處置涉訴信訪矛盾糾紛。因而有必要建立健全訴訪分離工作機制，將屬於“訴”的事項從信訪工作中剝離出來，引導當事人依法行使訴權，提高涉訴信訪工作的成效。

長期以來，人們並沒有對“訴”與“訪”的內涵與外延進行嚴格的區分，而是統稱之為涉訴信訪：通常指當事人就與某一具體訴訟案件相聯繫的事項所進行的來信來訪。建立健全訴訪分離工作機制，則需對涉訴信訪中“訴”與“訪”的概念進行釐清。

所謂“訴”，一般是指當事人向有管轄權的人民法院提出的與審判有關，應適用訴訟程序解決的請求，包括起訴、上訴或申請再審等告訴類請求，還包括法律和司法解釋規定的提出異議和申請複議等異議類訴求。

所謂“訪”，一般是指當事人通過來信、來訪等形式向法院反映的與案件有關，但一般不能啟動司法程序的問題和事項。1也即，具有一審、二審或再審內容，司法程序尚未完成的來信來訪事項，屬於“訴”的範圍；司法程序已經完結，當事人仍來信來訪反映問題的，屬於“訪”的範疇。

“訴”與“訪”的不同內涵，決定了其具有不同的性質。“訴”具有“訴權”或“訴訟權利”的性質，它作為一種法律承認和保障的利益，當事人可以依法通過訴訟程序行使，獲得的是司法上的裁判，實現的是司法上的權利救濟，整個權利的運行過程都發生在司法領域內。“訪”具有政治權利的性質，它是公民政治參與的渠道，注重保障人民當家作主、參政議政的民主權利。信訪機制中沒有爭議解決的規範架構，即便其在一定程度可能發揮權利救濟的功能，那也是附帶和例外的。概言之，“訴”是法律規則下、司法程序內的權利保障方式，強調司法裁判的功能與作用；“訪”是司法程序外、非常態的權利救濟途徑，側重於民主監督與個案正義的實現。

司法權威是法治權威即法律至上理念在司法領域的體現和延伸。許多當事人將獲得救濟的希望寄托在諸多偶然因素上，甚至抱著“信訪不信法”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心態，只要對法院的裁判不滿意，就通過信訪來挑戰和否定不利自己的裁判，司法程序的正當性和安定性以及生效判決的強行性和不輕易變更性因此而發生了動搖。尤其對訴訟程序還未終結的案件來說，當事人如不通過行使訴權來實現司法救濟，反而通過信訪等非正常機制來表達訴求，司法裁判的終局權將得不到尊重，司法權威將不斷被挑戰和被突破，最終不利於社會秩序的和諧穩定，從而損害黨的執政權威。5實行訴訪分離，對司法程序尚未完成的涉訴信訪和已窮盡司法程序的信訪矛盾分類處理，有利於充分發揮司法裁判的作用，提高司法的權威性。

一審、二審、再審為“訴”的環節，在此過程中，人民法院擁有無可爭議的管轄權，當事人應正確、充分行使訴訟權利，不得以虛構事實、惡意信訪等形式干擾人民法院正常的審判秩序。將可以通過起訴、上訴或申請再審維護合法權益的案件，納入到訴訟制度框架之內，有利於減少外部因素對審判活動的不合理干涉，打擊當事人在訴訟過程中惡意濫用信訪的投機心理，保障審判權的獨立性和權威性，維護人民法院的訴訟程序。

司法裁判在於通過正當的法律程序設計，推導出一個正確的法律裁判，以一種看得見的方式實現司法公正，提高裁判的可接受性。它在追求實體正義的同時，更強調形式正義。然而，在當前社會深刻轉型、社會矛盾凸顯、利益分配機制尚不健全的社會大背景下，不應採取一刀切的方式，完全不考慮當事人合情合理的訴求。強調程序正義不等於忽視實體正義，實體正義是司法公正的終極目標。涉訴信訪的產生，正是源於個人試圖通過向司法機關直接訴求來實現個案的公正。實行訴訪分離，對司法程序終結，但當事人確因生活困難等客觀合理因素來信訪的，通過司法救助、法律援助、綜合治理等手段統籌解決，積極救濟；對不具有“法度之外，情理之中”的無理信訪，則採取果斷措施，依法處置。從而在整體上提升涉訴信訪矛盾糾紛的化解效力。

實行訴訪分離，有利於促使當事人充分認識到自己所享有的訴訟權利，督促當事人在司法手段還未窮盡之時，及時、合法、合理地行使訴求，最大限度地獲得司法救濟。有些當事人因缺乏法律知識，或具有主觀惡意等種種原因，在擁有起訴、上訴或申請再審等權利的期間內，沒有積極行使訴訟權利，而是通過信訪等途徑表達訴求，不但不能實現合法權益的有效救濟，反而延誤了訴訟時間，甚至因超過時效而喪失訴權，與尋求權利救濟的初衷背道而馳。而民事訴訟法修改後，“再審之訴”進一步明確了當事人申請再審的訴訟權利，暢通了當事人的訴訟渠道，完善了當事人在司法程序內尋求救濟的途徑。

為切實保障當事人的訴訟權利和信訪權利，有效解決“申訴、申請再審難”問題，提高涉訴信訪處置質量和效率，應從以下三個方面實現訴與訪的合理分流，構建科學、規範的訴訪分離工作機制。

準確把握“訴”與“訪”的內涵，合理確定“訴”與“訪”的界限，建立訴訪分離的統一標準，是建立健全訴訪分離機制的根本。具有一審、二審或再審內容的來信來訪，應納入“訴”的範疇，特別是從性質上將申請再審界定為當事人的一項訴訟權利，是當事人不服已經發生法律效力的判決、裁定、調解，在符合法定條件的情況下，申請人民法院再審的訴訟活動。對已窮盡一審、二審或申請再審司法程序，當事人通過來信來訪等形式針對人民法院訴訟案件提出意見、建議、投訴、申訴或反映其他事項的，應納入“訪”的範疇，一般按非訴訟的信訪機制處理。

針對涉訴信訪中的“訴”與“訪”的不同特點，應規定不同的處理原則。處理“訴”的事項，以立審分離、維護訴權為原則。處理“訪”的事項，以分級負責、綜合治理為原則。具體而言，對訴訟程序未窮盡的“訴”，要嚴格遵守訴訟法的規定，立案后移送相關審判庭審理，引導當事人充分行使訴權，保護當事人的合法權益，維護司法權威。對不能啟動司法程序的“訪”，要樹立責任意識，按照分級負責的原則，由原一審法院作為辦理信訪事項的責任單位，上級法院跟蹤催辦、督辦；同時有效利用其他國家機關、社會機構等資源，形成聯動，綜合治理，以及時化解矛盾糾紛、實現息訴息訪。

建立健全訴訟分離工作機制，最基礎的工作是對“訴”和“訪”編立不同的案號字型大小，調整司法統計口徑，將程序內的訴從信訪中分離出來。對“訴”的事項，立案庭編立案號立案后移交相關審判庭按訴訟程序處理，尤其是符合再審條件的，應依照審判監督程序將案件納入再審程序。對“訪”的事項，編立獨立的信訪字型大小，建立信訪件檔案，收錄信訪事項的接受、處理、回復和上級意見等內容，按照信訪機制進行辦理。通過訴訟程序與非訴訟程序信訪機制的分類處置、分別管理，構建程序化、規範化、科學化的訴訪分離工作模式，使涉訴信訪統計數據更加精確，工作對象更加明確，有效預防和減少各類涉訴信訪案件的發生。

“訴”與“訪”是兩個相互分離又相互銜接的過程，審判部門和信訪部門在各自的職能範圍內，應加強溝通協調，發現不屬於本部門處置的事項時，要及時進行移送，實現“訴”與“訪”的銜接。對於訴訟程序終結的案件，應及時納入訪的範疇，交由信訪部門處理，做好矛盾化解和穩定工作。對訴訟程序未完成的案件，或在信訪程序中發現信訪內容符合再審條件的，信訪部門應告知當事人正確行使訴訟權利，由審判部門按照審判程序對案件進行審理。