建築控制區

為保障出行安全和公路暢通，提高公路運輸的社會效益和經濟效益，有必要進一步加大對公路兩側建築控制區（以下簡稱公路控制區）的整治力度，而法律法規的散亂和不周延，無疑增加了行政執法的難度，也使為此而涉訟案件的法律適用問題頗有爭議。因此，加強對公路控制區法律性質及相關問題的探討顯得尤為重要。

一、公路控制區概念的界定

公路控制區的最早提出為1987年10月13日國務院發布的《中華人民共和國公路管理條例》（以下簡稱公路管理條例），該條例第三十條表述為：“在公路兩側修建永久性工程設施，其建築物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國道不少於20米，省道不少於15米，縣道不少於10米，鄉道不少於5米”。在其後的《中華人民共和國公路管理條例實施細則》第四十二條中作了相同相似的表述：“在公路兩側修建永久性構築物或設施，其建築設施邊緣與公路邊溝（坡腳、護坡道、坡頂、截水溝）外緣的最小間距必須符合《條例》的規定”。而真正使用“建築控制區”概念的則是1997年7月3日全國人大常委會通過的《中華人民共和國公路法》（以下簡稱公路法），該法第五十六條規定：“除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建築控制區內修建建築物和地面構築物，.........”。自此以後，公路控制區在各省、自治區、直轄市的地方性法規和政府規章中廣泛使用，成為路政管理行政執法的專業術語。

從以上法律法規的規定可以得出結論：公路控制區是指公路兩側邊溝外緣以外的禁止修建建築物和地面構築物的區域。

二、公路控制區系劃定設立，具有原則性和靈活性

根據《公路法》第五十六條第二款“前款規定的建設控制區的範圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運行安全和節約用地的原則，依照國務院的規定劃定”的規定，公路控制區系劃定設立，具有以下特徵：

第一、公路控制區的範圍劃定系具有職權的縣級以上人民政府行使，職權範圍依國務院規定。

第二、公路控制區的範圍劃定按照保障公路運行安全和節約用地的原則。

第三、公路控制區的範圍劃定以建成公路為前提，即先有公路後有控制區。

由此，我們可以看到，公路控制區範圍的劃定具有原則性，即同一行政區域內相同類別公路兩側的建築控制區範圍是相同的；同時又具有靈活性，即不同行政區域內相同類別的公路兩側的建築控制區範圍可以不同。這些主要是由於劃定的主體不同，各地的情況不同。但是，所有公路控制區劃定有一個共同點，那就是公路管理條例所規定的各種類別的公路控制區均不應少於法定標準，即保底不封頂。

三、公路控制區的土地權屬性質不變，並非實際徵用地

公路控制區有別於公路用地。公路用地是指公路兩側邊溝（或者截水溝）及邊溝（或者截水溝）以外不少於一米範圍的土地。公路用地屬於國家建設用地，公路建設之前應先行征為國有，國有化后再進行建設，這是土地管理法中的明確要求。而公路控制區顧名思義即公路兩側對建築物和構築物建設進行控制管理以保障出行安全和公路暢通的區域，對地上物實施控制，對所屬土地性質未加限制。

公路控制區土地權屬性質不變，基於三種認識：一是現行法律並無明文規定應將其征為國有；二是國家沒有必要用巨額資金征為國有予以閑置；三是土地權屬性質不變有利於發揮土地的最大效益，農民仍可以種莊稼、搞養殖等。

但是，公路控制區範圍內行為和權利是受限制的，表現為永久性建築物禁止建設，已有建築物的翻建、改建、擴建受限，且有隨時被責令拆除的風險，這是法律對公共利益和個人利益衝突時價值評判的結果。

基於此，政府及其主管部門對公路的行使權利主要是基於對公路本身的所有權和對公路控制區的管理權，對公路控制區的管理權表現為已有建築物的拆除、待建建築物和其它設施的審批等。

四、公路控制區為公路拓寬預留土地和公路通行安全而設立

公路控制區的設立主要基於兩個目的：

一是為將來公路擴寬、公路升級預留土地。隨著經濟的發展和社會進步，人們對公路的需求越來越迫切，國家的投資遠不能達到新建公路的需要，只能在現有公路的基礎上進行擴建和改造，這就是國家設立公路控制區的基本出發點。設立公路控制區，可以減少國家擴寬公路時房屋拆遷和各類公共設施遷移的投入，減輕政策性處理的難度，便於土地的徵用和工程的順利進行。

二是切實保障公路通行安全。快速、便捷、安全、舒適是公路運輸的根本目標，而設立公路控制區有助於克服公路街道化、公路市場化，減少視線障礙，提高運輸效率，避免殃及無辜。開闊的視野加上美化的沿線環境，給人以舒適感，符合現代人的追求。

五、公路控制區內建築物的法律定性

關於公路控制區的法律規定始於國務院1987年10月13日發布1988年1月1日實施的公路管理條例，但是，由於之前無此規定，公路兩側的建築物是客觀存在的，對這些已有建築物以及之後建設的建築物如何定性則是對公路控制區管理必須解決的首要問題。為此，地方各級人民政府為貫徹實施法律法規和加強路政管理均以規範性文件的形式對此作出了規定。

以河南省為例，該省人民政府於1992年7月23日發布了關於加強公路路政管理的通告，以公路管理條例實施日和通告發布之日為時間點，對公路控制區內的建築物作出了法律定性：一是1988年1月1日前經批准的建築物為合法建築，但不得改建、擴建和重建。二是1988年1月1日至1992年7月23日止經批准的建築物，視為臨時建築，要限期搬遷出公路控制區。三是未經批准的建築物均為違章建築。

省轄市人民政府為貫徹落實省政府通告精神，制定了實施意見，規定1988年1月1日至1992年7月23日止，雖經批准的建築物，仍視為違章建築，要求限期拆除。1998年4月13日、1999年9月17日、2004年5月7日又數次發出通告、通知，要求公路控制區內的建築物限期拆除。

需要說明的是，省市政府對1988年1月1日至1992年7月23日止這一時間段內經批准的建築物定性不同，省政府規定為臨時建築，市政府規定為違章建築，但有一點應該是明確的，那就是省市政府為貫徹落實國務院公路管理條例在職權範圍內製定規範性文件是合法有效的，上級政府對下級政府的行政行為有變更，撤銷的權利，下級政府負有執行上級政府決定、命令、通告、通知的義務。

六、公路控制區內建築物拆遷的法律適用

1.公路控制區內建築物拆遷應以公路法、公路管理條例等法律法規為依據，對位於公路控制區內的建築物行使行政管理權。

2、土地徵用不是公路控制區內建築物拆遷的前置程序，土地管理法等法律法規的適用沒有必要。

3、省市政府規範性文件對已有建築物的法律定性，是對公路法律法規的貫徹落實，在職權範圍內行使職權的行為具有合法性。下級政府執行上級政府的通知、通告屬於依法履行職責，合法正當。

4、對合法建築的拆除應以該建築物的實際價值，參照國家建設徵用土地上附著物補償標準進行補償；對非法建築的拆除不予補償。

5、公路控制區內建築物的拆遷補償安置可以協商解決，基於雙方自願的補償安置協議效力應予以確認。