鄉鎮負債

從我國學術界目前對鄉鎮債務研究的現狀來看，對鄉鎮債務的外延有廣義和狹義兩種不同的理解：①廣義的理解。少數人認為，鄉鎮債務是一個非常寬泛的經濟範疇，應包括鄉鎮政府、農戶、鄉村集體經濟組織及其他經濟組織之間發生經濟關係所形成的債務，也包括上述經濟組織與國家、金融機構、國有企業等單位發生經濟關係所形成的各種債務。這種理解，主要是將鄉鎮債務中的“鄉鎮”理解為一種地域概念，債務主體包括鄉鎮範圍內的所有組織和個人。鄉鎮債務是指鄉鎮政府與上級政府、村組、各種經濟組織和個人等發生經濟關係所形成的各種債務的總和。這種理解，主要是將鄉鎮債務中的“鄉鎮”理解為“鄉鎮政府”的簡稱，債務主體特指鄉鎮政府。也還有人認為，鄉鎮債務是鄉鎮政府及其所屬企事業單位的各種債務的總和。筆者認為，從公共管理的角度，對鄉鎮債務的外延應限制為鄉鎮政府的各種債務的總和，這比較符合在實際工作中人們通常將“鄉鎮政府債務”簡稱為“鄉鎮債務”的習慣。

筆者認為，鄉鎮債務是指鄉鎮政府作為債務人按照協議、合同的約定或者依照法律、政策的規定在一定期限內必須以鄉鎮財政收入向債權人承擔的資金償還義務。這一概念界定包含了三層統計學涵義：①鄉鎮債務的舉借主體是鄉鎮政府。換句話說，只要不是鄉鎮政府舉借或擔保的債務就不能算作是鄉鎮債務。我國正處於經濟轉軌時期，鄉鎮政府“政企不分”的現象由來已久，至今在一些地方還一定存在。而對鄉鎮政府所屬企事業單位的債務是否納入鄉鎮債務統計還要作具體分析。對所屬事業單位在未進行法人單位登記之前形成的債務，應進行債務划轉，不應納入統計；但是因各種原因不能進行划轉的，應納入統計。對於鄉鎮政府在開辦鄉鎮企業時以鄉鎮集體經濟組織名義的借款，所辦企業已經解體的，應納入統計；所辦企業還存在的，應進行債務划轉，不應納入統計，划轉不了的，應納入統計。②鄉鎮債務是帳面債務和帳外債務的總和。按照“一級政府、一級財政”的原則，鄉鎮債務實際上就是鄉鎮財政債務。《中華人民共和國預演演算法》規定，地方各級預算要按照量入為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。當鄉鎮財政年度決算中支出大於收入的缺口，在具體會計處理時，就體現為赤字。鄉鎮作為我國最基層一級的政府，既不能發行貨幣，也不能發行國債，鄉鎮赤字主要是通過舉借債務或拖欠來彌補，此時鄉鎮財政赤字就轉化為借款和各種應付款，形成了鄉鎮帳面債務。同時，因所屬企事業單位改革改制、國家政策調整、工作任務壓力、項目工程完工未決算、欠款未清算等原因，鄉鎮政府不得不去清償的債務，儘管暫時還未在鄉鎮財政決算表中體現出來，這實際上就是帳外債務。③鄉鎮債務既包括鄉鎮政府信用借款，也包括鄉鎮政府的拖欠款，還包括鄉鎮政府擔保的債務。鄉鎮政府通過信用手段向金融機構、企事業單位、個人取得的借款，是按照協議、合同的約定必須償還的義務，理應屬於鄉鎮債務。鄉鎮政府欠發財政供養人員的工資以及拖欠由鄉鎮政府投資興建的各種公益事業的工程款，根據鄉鎮債務的定義，這些欠發的工資和拖欠款理應成為鄉鎮債務。由鄉鎮政府擔保的各種借款，並不必然形成鄉鎮債務，但如果被擔保單位能夠按時履行償還義務，鄉鎮政府就可以免除擔保責任，否則鄉鎮政府就要履行償還義務，從而形成鄉鎮債務。從風險管理的角度，鄉鎮政府擔保的債務在沒有償還之前應納入鄉鎮債務進行管理。

有的研究者借用企業債務理論，在分析鄉鎮債務時還出現了鄉鎮凈負債的概念。所謂鄉鎮凈負債，就是鄉鎮債務減去鄉鎮債權和可處置資產的餘額。計算公式為：鄉鎮凈負債=鄉鎮總債務—鄉鎮債權（各種應收款）—可處置資產（土地、房屋和其他資產）。許多實際工作者在鄉鎮債務管理和統計工作中，也採用了鄉鎮凈負債的概念和計算方法。由於眾多原因，鄉鎮政府應收款絕大部分是不可收回的無效債權，有的債務主體甚至已經消亡，無從收回；土地、房屋等可處置資產的變現能力很差，流動性也不強，特別是一些鄉鎮政府所辦鄉鎮企業的機器設備和廠房等不動產自然損失貶值和市場貶值很快，價值被人為高估的可能性很大。如果以鄉鎮凈負債統計來代替鄉鎮債務統計，容易對鄉鎮債務統計造成偏差；如果簡單以鄉鎮凈負債規模來衡量鄉鎮債務水平，容易忽視鄉鎮債務實際規模所造成的財政風險；如果用凈負債佔總債務的比重指標來評價鄉鎮債務風險，容易低估鄉鎮債務風險。從根本上來說，鄉鎮政府是一級行政組織，和企業等生產經營單位有本質區別，也不同於村級集體經濟組織，既不能簡單借用企業債務理論，也不能簡單套用“負債=資產-所有者權益”的計算公式。因此，筆者認為，計算鄉鎮凈負債只能在一定程度上反映鄉鎮債務水平，使用這一概念要十分慎重。

1999年國務院辦公廳《關於徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》，第一次在文件中出現“鄉村不良債務”的概念。但是文件沒有對不良債務這個概念進行界定，只是對鄉村不良債務產生作了如下表述：“近年來，一些地方的鄉村兩級（鄉鎮政府、村委會和鄉村集體經濟組織）不顧農村經濟實際狀況，超過自身承受能力，盲目向單位、個人舉債，主要用於非生產性支出，甚至揮霍浪費，使鄉村兩級不良債務大量增加，債務包袱沉重。”從這以後，“不良債務”字眼便大量出現在各種文章和媒體中，但是沒人給出過具體的概念界定和認定標準，也沒人對不良債務進行過定量分析，多數人都將鄉鎮債務不加分析地認定為不良債務，內含了鄉鎮政府不能舉債的假設。也有些基層幹部認為，鄉鎮政府的直接負債不管規模有多大，都是良性債務，而將鄉鎮政府的間接負債簡單地認定為不良債務。從國務院辦公廳《關於徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》的表述中可以看出，鄉村不良債務至少有兩個基本特點：一是超過了鄉村兩級的自身承受能力，也就是償債能力；二是舉債的用途主要用於非生產性支出，甚至揮霍浪費。筆者認為，鄉鎮不良債務是指鄉鎮政府違反正常舉債程序、超過原定還款期且沒有償還能力的各種債務。具體來說，凡屬以下情況之一者，屬不良債務：一是舉債程序無效和不規範的；二是向銀行等金融機構以外的高息借款；三是逾期債務。請參閱：三農隨筆——“后農業稅時代”化解鄉鎮債務問題研究　..