扶貧移民

20世紀80年代以來，中國經濟持續高速增長，人民的生活水平有了極大提高。但與此同時，中國仍有2610萬人沒有解決溫飽(年人均純收入668元以下)。如果按照國際通行的標準，即年人均純收入924元人民幣，貧困人口將達到8000—1億人。在這些貧困人口中，有相當一部分生活在中西部不適於人類生存的地區。他們的生活水平得不到提高，生態環境也遭到了極大破壞。為此，自20世紀80年代初開始，中國開始嘗試通過移民扶貧。2001年中國又啟動了生態移民工程。2009年10月17日，在聯合國確定的第17個國際消除貧困日當日，在北京召開的“減貧與發展高層論壇”上，國務院扶貧辦主任范小建發言介紹，國家正著手完善扶貧開發戰略和政策體系，其中重要的一項是制定未來十年的扶貧規劃，即《中國扶貧開發綱要（2011-2020年）》。據了解，新規劃將在過去十年扶貧規劃的基礎上，調整目標、任務和政策重點。在扶貧瞄準對象上，中國的扶貧對象將增加到4000萬人以上；在政策瞄準點上，將把農村低保制度與扶貧開發政策結合起來，各種專項扶貧、行業扶貧和區域開發將得到強調。同時，在國家正在制定的“十二五”扶貧規劃中，“整村推進”和“扶貧移民”兩個專項規劃，已經過國家發改委原則同意，該規劃制定后，將納入國家“十二五”基本建設計劃中。

一系列數字可說明中國扶貧工作取得的成績和問題。據范小建介紹，改革開放以來，中國農村尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口數量，從1978年的2.5億下降到2007年的1479萬，減少數量為兩億多。最近20年來，中國減少的貧困人口佔世界減貧人口的70%以上，中國是第一個提前實現聯合國千年發展目標中貧困人口比例減半的國家。但面臨的問題仍不樂觀。范小建表示，整體看，我國扶貧對象規模依然較大。按我國政府新的扶貧標準，到2008年底，扶貧對象數量為4007萬，相當於一個中等規模國家的總人口，而如果參考國際每人每天1美元標準，按2005年購買力平價計算，貧困人口數量大約在1億左右。同時，在一些革命老區、民族地區和邊疆地區，貧困程度仍然較深，這些地區自然環境惡劣、基礎設施落後、社會形態特殊、公共服務欠缺，貧困人口比例一般在30%-40%，而由於自然生存環境的惡劣，許多人只有通過易地搬遷才能解決溫飽問題。這些地區扶貧工作難度很大，成本較高。在已經逐漸脫貧的人群中，返貧問題也比較突出。據范小建介紹，自然災害頻繁依然是農村貧困人群致貧返貧的主要因素之一，在個別地區自然災害發生率是其它地區的5倍。同時，不斷擴大的收入差距，又令扶貧工作變得迫切。數據顯示，2002年全國城鄉居民收入之比為3.1︰1，2008年擴大到3.31︰1，城鄉居民收入差距首次超過1萬元。在一些鄉村內部的收入差距也不容忽視，國務院扶貧辦副主任王國良在最近一次扶貧會議上直言，在一些鄉村，少數人群的畸高收入掩蓋了多數人的貧困。范小建還提到，國際金融海嘯的發生，也對扶貧工作帶來了新影響。表現之一是農民工外出務工機會減少，貧困人口工資性收入增幅顯著回落，數據顯示，2008年全國農民人均純收入增長8%，扶貧重點縣增長為7.6%，後者六年來首次低於全國平均水平，“其中的主要原因在於這些地區農民打工收入減少”。其次是農產品(13.70,0.36,2.70%)價格下滑，農民家庭經營收入增幅明顯下降。2009年上半年，中國畜產品價格同比下降12.7%。一些農產品出口受到影響，如畜產品出口金額同比下降10.9%，蘋果汁出口金額同比下降55.9%。第三是由於市場需求下降，扶貧龍頭企業在生產經營上出現困難；加之部分農業生產資料價格上漲，導致貧困地區優勢產業經營效益下降，經濟結構調整步伐放緩。范小建表示，儘管國家出台的經濟刺激政策，使這些現象有所扭轉，比如2009年第二季度扶貧開發重點縣農民現金收入增長9.5%，增幅有可能超過全國農民增收平均水平，但經濟下行對貧困地區、貧困人口的影響到目前還不同程度存在。

面對上述問題，政策層也在採取措施。首要的是對各省區貧困人口的“瞄準”。按照2009年新調整的扶貧標準，全國扶貧對象共有4007萬人，這比原來絕對貧困人口的規模增加大約2500萬人。這些數據由國家統計局根據全國抽樣調查推算而來，是一個總規模，並不能立即還原為縣鄉村具體的貧困人口，因此要通過扶貧戰略實施，將這4007萬窮人儘快甄別出來，進行有針對性的扶持。“從9億多農民中找出4007萬扶貧對象，猶如大海撈針，工作量相當大。”國務院扶貧辦副主任王國良坦言。扶貧辦的設想是，與民政部、財政部、統計局、殘聯等單位一起共同推進，首先在全國選擇11個省、20個縣試點。同時，國家的扶貧戰略和規劃也在推進。范小建介紹，目前正在著手制定未來十年中國扶貧開發綱要，無疑，這將作為今後一段時間扶貧工作的方向指引。此外，根據此前頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，國務院扶貧辦正在研究制定“十二五”扶貧規劃。值得一提的是，其中“整村推進”和“扶貧移民”兩個專項規劃，已經過國家發改委原則同意，該規劃制定后，將納入國家“十二五”基本建設計劃中。圍繞上述規劃，一系列制度將得到陸續完善。其中包括農村最低生活保障制度與扶貧開發政策的銜接，將二者銜接的具體方式制度化。今後農村各種專項扶貧將與行業扶貧、區域開發、新農村建設結合起來。整村推進、產業化扶貧、勞動力轉移培訓、移民搬遷扶貧等具體模式也將得到推進。另據了解，一些創新扶貧模式也在試點推進。其中社區主導型發展試點項目被認為行之有效。該項目由國務院扶貧辦與世界銀行合作，總投資600萬美元，在廣西、四川、陝西和內蒙古四省（區）國家扶貧開發重點縣的60個貧困村，進行小規模基礎設施和公共服務、農村社區發展基金以及社區資源管理和環境改善等內容。該項目的特點之一就是通過將扶貧資源的決策權和控制權交給群眾，讓群眾自己管理扶貧資金，自己負責扶貧項目的申報、決策、實施、管理及監督，充分調動其積極性和主動性。據了解，下一步該試點將進一步推廣。扶貧資金難題的破解也在探索。最近，國務院扶貧辦和農行聯合下發了《關於積極應對金融危機加大對扶貧龍頭企業扶持力度的意見》，設專項貸款扶持扶貧龍頭企業。在篩選扶貧龍頭企業和項目上，除繼續堅持由省、縣扶貧辦向農行推薦項目、農行“自主選擇、獨立評審”外，還將進一步發動群眾和社區參與，挖掘更多的有潛力而又確實困難的龍頭企業。同時，國務院扶貧辦與農行還將共同推出“金融參與、連片開發”試點，通過更多貸款的支持和資金整合，推進整村開發，促進區域經濟的提升和貧困人群的最終減少。