財政法定主義

一般而言，由人民代表組成的議會對財政事項的決定可以通過兩種途徑：一是對具體財政問題進行審查批准，二是將有關財政活動的普遍規則制定為法律。因此，從淵源上看，財政法定主義實際上是財政民主主義的一種實現形式。

在財政法的發展史上，財政法定主義也往往和財政民主主義交錯重疊在一起。英國的《大憲章》、《權利請願書》、《權利法案》，美國的《獨立宣言》、《弗吉尼亞權利法案》，法國的《人權與公民權利宣言》等重要的憲法性文件，大多以“同意權”的形式表述人民在財政方面的基本權利。這種“同意權”既是財政民主主義的法律依據，也是財政法定主義的理論淵源。

由於近代資產階級革命大多起源於稅收衝突以及稅收所具有的否定公民財產權的特徵，因而，公法對財政的關注首先是從稅收開始的，財政法定主義最初只是以稅收法定主義的形式而存在。然而，隨著財政職能的擴張，財政對國家經濟和公民財產的影響越來越大。除了稅收之外，費用徵收、國債發行、社會保障、轉移支付等都關係到人民的切身利益，成為財政民主統制的焦點。財政法定主義的範圍也逐漸從稅收法定擴展到要求以法律來規範其他財政收支形式，從而為財政民主奠定了更為廣泛和堅實的基礎。

由於法律的制定程序遠比審批具體的財政事項嚴格，因此財政法定主義有利於在更高的層次實現財政民主。法律規定的內容一般涉及財政活動的普遍規則，對所有的財政主體和財政行為都具有約束力和指導效力，因此，財政法定主義較為適合現代社會條件下紛繁複雜的財政實踐，便於掌控財政活動的宏觀秩序。由於法律具有穩定性和可預測性，一旦立法程序完成，在具體的執行過程中，立法機關自己也必須受其約束，不能隨意變動。這種狀況非常有利於協調一國之內各種階層的利益衝突，也便於財政相對人調整自己的生產和生活。

正是考慮到財政問題的重要程度，我國《立法法》第8條規定，財政稅收基本制度只能由全國人民代表大會立法。這是我國財政法定主義的直接法律依據，對整個財政立法都具有普遍的法律約束力。中國加入世界貿易組織之後，規則的公開透明成為財政法制建設的一個努力目標。財政法定主義要求將重大財政稅收制度的立法權集中在立法機關手中，將在國家財政法治進程中發揮不可替代的作用。

財政法定主義一般表現在：

第一，財政權力法定。

財政權所包含的內容很廣，它既包括立法機關的財政立法權，也包括政府及其所屬各部門就財政事項所享有的規範制定權、決策權、執行權和監督權等。它既包括上級政府對下級政府的財政權力，也包括政府作為整體對財政相對人所享有的命令權、處罰權和強制權等。財政權力法定的主要目的在於督促政府在法定的授權範圍內行事，防止超越職權和濫用職權的現象發生，同時也是為了明確財政關係中利益分配的法律界限，保護財政相對人的合法權益。這裡需要說明的是，財政權力為國家公權機關所享有，應當法定；而財政權利為公民所享有，不是必須法定。因為，根據法治原理，沒有法律根據，國家公權機關不能行使任何權力；而法無規定的權利公民自當享有。當然，財政權利並不排斥法律規定，法律規定更有利於對公民財政權利的保護。

第二，財政義務法定。

和財政權力一樣，財政義務種類也是十分複雜的。由於在財政法領域權力與義務不一定完全形成一一對應的關係，因此通過立法的形式明確規定各個相對主體的財政義務仍然是非常必要的。財政主體只需承受法律明確規定的義務，超出法定義務範圍的事項可以拒絕。對於公民而言，權利和義務的性質是不同的，權利具有可能性和選擇性，而義務具有必然性和強制性，而義務的必然性和強制性的基礎即是其法定性。因此，財政義務必須通過法律形式加以明確才能強制要求公民履行。

第三，財政程序法定。

財政程序法定的目的在於保障財政權力在既定的制度框架內有效運作，保障財政行為的透明度、公正性和規範性，為財政民主奠定良好的法治基礎。需要由法律直接規定的程序主要有財政立法程序、財政行政程序、財政監督程序和財政救濟程序。

第四，財政責任法定。

財政責任是一種督促財政主體合法行使財政權力，切實履行財政義務的外力保障機制。財政責任的種類除了屬於行政責任的行政處分和行政處罰之外，情節嚴重的還應當承擔刑事責任。這些責任形式必須通過立法加以確立，任何財政責任的承擔必須於法有據。這裡的“法”是指全國人民代表大會及其常委會制定的規範性文件，其他國家機關不能隨意制定含有責任形式的制裁性的規範性文件。這是財政法定原則的本源屬性和基本要求。然而，我國自改革開放以來的歷次財政體制改革都是以行政主導的，主要是以行政法規、規章的形式下發實施的。據初步統計，迄今為止國家立法機關通過的財政法律和決定只有20多件(其中正式的法律僅8部)，而國務院制定的財政法規與法規性文件有200多件，財政部、稅務總局等制定的財政規章及其他規範性文件更多達3000多件，此外還有為數眾多的地方性財政法規和地方政府規章。其結果是財政行政立法取代了權力機關立法，財政立法權過於集中且層次偏低，且各立法之間相關衝突，從而導致財政立法權威性差。這種行政主導下的財政立法模式破壞了財政法定原則，也有悖於財政民主原則。

財政法定主義是財政民主主義的重要實現形式，它強調財政運行的穩定性、規範性和可預測性，對我國財政實踐具有重要的指導意義。

長期以來，我們已經習慣於政府對財政活動的主導，習慣於以政策規定指揮財政的進程，習慣於運動式的財政管理方式，對財政法定的意義沒有給予高度的重視。正因為如此，在財政領域，直接由全國人大制定的法律少之又少，國務院制定的行政法規次之，內容最為複雜龐大的還是各級黨委和政府發布的政策性文件。這些文件有的是對現行法律的解釋或補充，有的是對立法空白的填補，還有的是直接在修改現行法律的具體規定，與財政法定主義存在很大的偏差甚至衝突。

按照財政法定主義的要求，無論是黨的政策，還是政府的政策，都必須在法律的框架下運行才具有合法性。雖然政策對立法具有指導性，但也只有在轉變成立法之後才能起到規範作用。雖然政策在執行過程中具有靈活性，但這種靈活性也必須在法律允許的範圍內才能體現。因此，我國的財政實踐必須從政府主導性財政、政策主導性財政，轉變為法律主導性財政。只有這樣，才能杜絕財政活動中的隨意性，提高財政機關的遵紀守法意識，同時也才能更好地保護財政相對人的利益，促進市場經濟的健康穩定發展。