土地儲備貸款

為受政府主管部門委託負責土地收購及土地前期開發、整理的土地一級開發機構。

①借款人已取得企（事）業法人資格，已辦理營業執照並通過年檢。

②借款申請人所在地政府已建立土地儲備管理制度，當地政府能夠通過統一收購、統一徵用和統一交易實現對土地一級市場的壟斷和管理，土地收購、儲備、出讓、房地產評估等行業的市場行為較為規範。

③借款人從事土地收購、儲備、出讓等經營活動符合國家和地方法律、法規和政策。

④借款人具有一定的經濟實力和抗風險能力，項目資本金符合國家規定。

⑤借款人經營管理規範，有較為完善的工作規章制度和財務管理制度。

⑥貸款擬收購、徵用、儲備的土地利用總體規劃和利用計劃已基本明確。

⑦已辦理人民銀行頒發的有效的貸款卡。

⑧貸款原則上採取抵押方式。貸款額度最高不超過土地收購、整理和儲備總成本的70%。

⑨貸款用途符合國家有關法規和政策。

⑩項目資本金應達到項目預算總投資的35%以上，並須在銀行貸款到位之前投入項目建設。

申請政府土地儲備貸款應具備以下條件：

1、借款人為地級市（含）以上政府本級土地儲備機構的，該城市前一年度所轄區域（含下轄區縣）的國內生產總值（下簡稱GDP）在100億元以上；借款人為縣級市或縣（市轄區）政府本級土地儲備機構的，該市（縣、區）前一年度的GDP在50億元以上；

2、從事土地開發、出（轉）讓等經營活動符合國家和地方有關法律法規和政策，有較為完善的工作規章制度；

3、取得有審批權政府允許從事土地開發的批准文件；

4．經主管機關核准登記，具有法人資格，取得法人證書、法人組織機構代碼證，並辦理年檢手續；

5、在我行開立基本存款賬戶或一般存款賬戶；

6、持有中國人民銀行核發並經過年審的貸款卡（證）；

7、無不良信用記錄；

8、財務制度健全，資金運作模式可行，資金運行相對封閉，還貸資金落實；

9、貸款方式為擔保貸款的，貸款擔保合法、有效、足值，符合中國農業銀行貸款擔保的有關規定；

10、發放項目貸款，須根據開發進度提供合法有效的土地徵用、收購、基礎設施建設等手續，貸款擬支持地塊所在區域取得有權部門批准的控制性詳細規劃；原則上須落實不低於20%的自籌資金（含自有資金及財政性資金），並與貸款同比例到位；

11、其他貸款條件。

辦理方式和流程

1、辦理方式

所有經授權及轉授權的營業機構均可受理此項業務，但無論期限長短，有權審批行原則上為總行和一級分行。申請貸款時客戶須提供以下資料：

（1）借款申請書；

（2）已辦理年檢手續的法人證書、法人營業執照、法人組織機構代碼證、法定代表人的證明書或法人授權委託書；

（3）借款人可從事土地開發的有效批件。如政府批准設立土地儲備機構的文件、土地儲備實施辦法、借款人的工作章程等文件；

（4）中國人民銀行核發並經過年審的貸款卡（證）；

（5）經有權部門核准的近年及最近一季度的財務報表；

（6）擬收購、徵用、開發土地所在區域的城市控制性詳細規劃；

（7）土地收購、徵用合法性資料。收購國有存量土地的，提供原土地使用權人與土地儲備機構簽訂的收購合同及無爭議的權屬證明；徵用集體土地的，按照徵用土地的數量和性質，提交國務院或省級政府對徵用方案和農用地轉用方案的批複；

（8）“七通一平”等前期開發合法性資料。以熟地出讓或轉讓的，按照當地城市政府有關土地開發政策規定，提供有權部門對土地前期開發中有關建設用地規劃、房屋拆遷、建設工程規劃、施工許可等方面有效批件或辦理情況及取得情況；

（9）自籌資金到位的計劃和已投入資金的證明；

（10）採取抵（質）押擔保的，須提供抵（質）押人同意抵（質）押的承諾函、抵（質）押物清單、權屬證明。採取保證擔保的，須提供保證人的近三年財務報表、信用狀況和保證人同意擔保的董事會決議或相應決策機構授權書；

（11）擬收購、儲備、開發的土地已落實意向受讓方的，提交有關協議；

（12）其他證明文件和材料。

2、基本流程

政府土地儲備貸款業務的基本流程為：客戶申請、受理、調查、審查、審議與審批、報備、與客戶簽訂合同、提供信用、信貸業務發生后的管理、信用收回。

各地政府通過加快土地資源向土地資本轉變，提高土地收益，為城市建設提供了強大資金支持，部分城市成立了土地儲備中心專司其職。土地儲備貸款相應成為銀行新的效益增長點和營銷重點，並佔據了銀行信貸資金相當份額。

但是，由於土地儲備貸款金額大，政策性強，政府干預成分多，銀行管理經驗不足，貸款風險相對較大。土地儲備貸款主要面臨以下風險：

從借款主體看，大部分土地儲備機構雖然工商註冊為企業法人，但並沒有按公司化規範運作，僅是代表政府負責土地收購、儲備、交易等日常事務性工作，不負責對土地資金的安排，缺乏經營自主權，責權不統一，法人治理結構不完善，監督機制不健全，實際屬於政府的附屬體，作為融資主體，其只是一個承貸的空殼而已；另一方面，政府往往把土地儲備貸款當作財政資金管理使用，並沒有完全把土地儲備貸款用於儲備的土地項目，而是用於彌補其他城市建設資金；對於拍賣的儲備土地款項，政府也未及時用於歸還貸款，僅僅向銀行承諾安排財政資金還貸，而這些承諾又往往不能完全兌現，對於赤字財政更是一紙空文。因此，政府信用風險是土地儲備貸款的直接風險。

國家加大了對房地產市場和土地市場整治、規範力度，人民銀行《關於進一步加強房地產信貸業務管理的通知》明確限制了對房地產開發企業、施工企業的貸款投入，國務院、國土資源部2004年也先後出台了《關於深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》 、 《關於貫徹落實國務院緊急通知精神進一步嚴格土地管理的通知》 ，加強了對建設用地的審批管理，上收了地、市一級土地部門土地項目審批許可權，並暫停農用地轉為非農用建設用地的審批。這肯定會影響城市房地產建設規模和土地拍賣進程，甚至可能使儲備土地無法拍賣變現，從而影響貸款的按期收回。

《中華人民共和國土地管理法》嚴格禁止未經批准或越權審批建設用地。儲備土地必須符合經法定程序批准的城市總體規劃、近期建設規劃和土地利用總體規劃。隨著“城市化”步伐的加快，城市郊區大量農用地作為儲備土地被徵用，其中不乏為當地政府越權審批佔用，且土地儲備機構取得土地並未實際繳納土地出讓金，僅僅是為了取得貸款而辦理了土地過戶手續和變更了土地性質，處置土地存在較大的法律風險。另外，外部評估機構受利益驅動，往往是按照借款人的授意根據貸款申請額度對土地價值進行評估，甚至一些地方由國土部門壟斷對地價的評估（否則，不予辦理抵押登記），導致評估價值遠遠偏離土地市場價值，銀行即使處置抵押物也會造成較大的貸款損失，而現有法律法規對評估機構的責任約束不強，銀行也無法向評估機構進行追索。

在審計實踐中發現，部分銀行發放土地儲備貸款未落實抵押，或者抵押物非貸款對應的儲備土地；在貸款資金使用方面缺乏有效的掌握控制。他們往往採取與政府、借款人三方簽訂《土地儲備貸款封閉運行協議》 ，《協議》中明確了貸款資金必須專款專用和儲備土地處置后優先償還貸款。但事實上，由於借款人和政府處置土地與銀行貸后管理信息不對稱，貸款資金轉入財政帳戶后，銀行完全失去對貸款資金的監控，無法保證儲備土地處置款和貸款不被挪作他用，而一旦土地儲備資金被挪用，就很難按期收回貸款。

1、落實有效的抵押是防範土地儲備貸款風險的前提。貸前對儲備土地進行嚴格的評估並設定抵押是防範風險的有效措施，這樣可以避免借款人擅自處置儲備的土地懸空貸款，從而取得對貸款管理的主動控制權。當然，銀行應當關注儲備土地取得的合法合規性，如取得土地是否經過法定程序批准，是否足額繳納土地出讓金等；對土地價值的評估結果可以實行社會公開，接受社會監督，防止評估機構隨意估價。

2、把好貸款用途監控是確保土地儲備貸款安全的關鍵。保證貸款資金用在儲備的土地項目上，確保土地的保值、增值和權屬無爭議，應當對土地儲備貸款實行封閉管理。事實上，一些地方政府往往把土地儲備貸款當作以土地作抵押向銀行融資的城市建設資金，就理所當然地納入財政資金管理，他們並不真正了解銀行發放土地儲備貸款的用途，銀行要加強與地方政府的溝通，使他們真正了解土地儲備貸款的性質和用途，絕不能放棄對貸款用途的監控；鑒於地方財政要介入對貸款資金的管理，可採取借款人與財政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財政資金徹底分開，這樣既便於財政直接監控，也能滿足銀行對信貸資金管理的要求。

3、土地拍賣款是償還土地儲備貸款的唯一資金來源。由於土地拍賣變現的不確定性，導致借款償還期限不確定，為規避貸款流動性風險，在借款合同中除了要明確一個合理的貸款期限外，還應當在借款合同的分期還款計劃中明確“土地拍賣變現后及時優先償還貸款金額或一定比例金額，不受貸款期限的約束”。我們既不能等到貸款到期才回收，也不能因為貸款到期后借款人未及時歸還而立即處置抵押的儲備土地，更不能依賴政府要用財政預算資金來償還貸款，借款人歸還貸款的期限實際上就是土地拍賣變現之日，償還貸款資金的唯一來源就是土地拍賣變現資金。

4、理順投資關係，創新金融產品，完善金融服務。從土地儲備貸款運作情況看，政府直接參與經營管理，土地儲備資金融資渠道單一，基本上是銀行貸款投入，加大了銀行貸款風險。隨著政府投資體制改革的不斷完善，政府投資行為必將不斷得到規範，政府主要職能是確定土地利用建設規劃，依法對儲備土地項目進行審批，向社會公開招標選定業主，而不應干涉銀行和企業的自主經營。作為銀行來講，要增強風險防範意識，總結經驗教訓，完善土地儲備貸款管理辦法，在貸款投向上要重點選擇那些主體資格符合銀行貸款條件且資本充足的借款人和政府信譽良好、管理規範的城市，並減少貸款投資比例（如借款人應用自有資金繳納土地出讓金）；另外，銀行要增強創新意識，完善金融服務，如在中國尚未允許地方政府發行公共債券的情況下，銀行可以利用代理集合委託貸款方式來籌措土地儲備資金，這一方面能使參與了集合委託貸款的老百姓關心城市建設，監督政府規範資金使用，另一方面又可以規避一些政策性風險，如上海地鐵、成都市水環境項目集合委託貸款發行均取得良好效果；還可以發揮銀團貸款優勢，充分整合資源，分散風險。

為了更好地利用銀行土地儲備貸款，加強土地儲備貸款的使用管理，依據《財政部、國土資源部關於印發〈土地儲備資金財務管理暫行辦法〉的通知》(財綜〔2007〕17 號)，經市政府第20次市長辦公會議研究同意，現將市財政局起草的《泉州市市級土地儲備貸款使用管理暫行規定》印發給你們，請遵照執行。

二○○八年四月二十四日

泉州市市級土地儲備貸款使用管理暫行規定

一、總則

(一)為了更好地利用銀行土地儲備貸款，加強土地儲備貸款的使用管理，保證貸款的合理、有效使用和按時償還，依據《財政部、國土資源部關於印發〈土地儲備資金財務管理暫行辦法〉的通知》(財綜[2007]17 號)，特制定本暫行規定。

(二)土地儲備貸款是指以市政府決定收儲的項目用地及地上物進行抵押，或以原存量土地和財產進行抵押，以土地出讓收入作為還貸資金來源的專項用於土地儲備的短期周轉貸款。

(三)土地儲備貸款的使用和管理應以資金安全為前提、以提高效益為目標，嚴格執行貸款使用計劃，保證儲備需要，提高周轉速度，降低成本費用。該項資金實行專戶管理，專款專用，專帳核算。

(四)貸款主體是市土地儲備中心。市土地儲備中心具體負責土地儲備貸款的借入及還本付息。

(五)貸款銀行由市政府通過招投標確定二家商業銀行。

二、土地儲備貸款規模及貸款的借入

(一)土地儲備貸款規模應當與年度土地儲備計劃相銜接。

(二)市土地儲備中心應根據年度土地儲備計劃及年度土地儲備資金收支預算，提出年度土地儲備貸款舉借規模、使用計劃初步意見，並按宗地列出貸款資金需求、預期收益明細，報經市國土資源局審核后，送市財政局。市財政局按照“項目有效益，還款有保證，風險可調控，財力可承受”的原則予以審核后，提交市政府研究決定。

(三)貸款銀行一次性給予貸款總額度，市土地儲備中心根據土地收儲進度，一次或分次借入貸款。

三、土地儲備貸款的使用

(一)土地儲備貸款的使用堅持專款專用的原則。土地儲備貸款應專項用於徵收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支。

(二)市土地儲備中心在貸款銀行開設土地儲備貸款專戶，實行專戶管理。

(三)市土地儲備中心要支取土地儲備貸款時，應及時提出宗地用款明細計劃，經市國土資源局同意后，送市財政局；經市財政局審核同意後方可支取。

(四)市土地儲備中心應按宗地設置台帳，每月十日前應將上個月土地儲備貸款的支取、使用及還本付息情況的財務報表、財務分析上報市財政局、國土資源局。