生產安全事故應急預案管理辦法

生產安全事故應急預案管理辦法

《生產安全事故應急預案管理辦法》是為規範生產安全事故應急預案管理工作,迅速有效處置生產安全事故,依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國安全生產法》等法律和《突發事件應急預案管理辦法》(國辦發〔2013〕101號)制定。由國家安全生產監督管理總局於2009年4月1日發布,自2009年5月1日起施行。

發布信息


(國家安全生產監督管理總局令第17號)
《生產安全事故應急預案管理辦法》已經2009年3月20日國家安全生產監督管理總局局長辦公會議審議通過,現予公布,自2009年5月1日起施行。
局長 駱琳
二○○九年四月一日
國家安全生產監督管理總局令
第88號
修訂后的《生產安全事故應急預案管理辦法》已經2016年4月15日國家安全生產監督管理總局第13次局長辦公會議審議通過,現予公布,自2016年7月1日起施行。
局長楊煥寧
2016年6月3日

修訂信息


國家安全生產監督管理總局令(第88號)
修訂后的《生產安全事故應急預案管理辦法》已經2016年4月15日國家安全生產監督管理總局第13次局長辦公會議審議通過,現予公布,自2016年7月1日起施行。
局長 楊煥寧
2016年6月3日

政策全文


中華人民共和國國家安全生產監督管理總局令
(第17號)
《生產安全事故應急預案管理辦法》已經2009年3月20日國家安全生產監督管理總局局長辦公會議審議通過,現予公布,自2009年5月1日起施行。
局長 駱琳二○○九年四月一日
生產安全事故應急預案管理辦法
第一章 總則
第一條 為了規範生產安全事故應急預案的管理,完善應急預案體系,增強應急預案的科學性、針對性、實效性,依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國安全生產法》和國務院有關規定,制定本辦法。
第二條 生產安全事故應急預案(以下簡稱應急預案)的編製、評審、發布、備案、培訓、演練和修訂等工作,適用本辦法。
法律、行政法規和國務院另有規定的,依照其規定。
第三條 應急預案的管理遵循綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的原則。
第四條 國家安全生產監督管理總局負責應急預案的綜合協調管理工作。國務院其他負有安全生產監督管理職責的部門按照各自的職責負責本行業、本領域內應急預案的管理工作。
縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門負責本行政區域內應急預案的綜合協調管理工作。縣級以上地方各級人民政府其他負有安全生產監督管理職責的部門按照各自的職責負責轄區內本行業、本領域應急預案的管理工作。
第二章 應急預案的編製
第五條 應急預案的編製應當符合下列基本要求:
(一)符合有關法律、法規、規章和標準的規定;
(二)結合本地區、本部門、本單位的安全生產實際情況;
(三)結合本地區、本部門、本單位的危險性分析情況;
(四)應急組織和人員的職責分工明確,並有具體的落實措施;
(五)有明確、具體的事故預防措施和應急程序,並與其應急能力相適應;
(六)有明確的應急保障措施,並能滿足本地區、本部門、本單位的應急工作要求;
(七)預案基本要素齊全、完整,預案附件提供的信息準確;
(八)預案內容與相關應急預案相互銜接。
第六條 地方各級安全生產監督管理部門應當根據法律、法規、規章和同級人民政府以及上一級安全生產監督管理部門的應急預案,結合工作實際,組織制定相應的部門應急預案。
第七條 生產經營單位應當根據有關法律、法規和《生產經營單位安全生產事故應急預案編製導則》(AQ/T9002-2006),結合本單位的危險源狀況、危險性分析情況和可能發生的事故特點,制定相應的應急預案。
生產經營單位的應急預案按照針對情況的不同,分為綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案。
第八條 生產經營單位風險種類多、可能發生多種事故類型的,應當組織編製本單位的綜合應急預案。
綜合應急預案應當包括本單位的應急組織機構及其職責、預案體系及響應程序、事故預防及應急保障、應急培訓及預案演練等主要內容。
第九條 對於某一種類的風險,生產經營單位應當根據存在的重大危險源和可能發生的事故類型,制定相應的專項應急預案。
專項應急預案應當包括危險性分析、可能發生的事故特徵、應急組織機構與職責、預防措施、應急處置程序和應急保障等內容。
第十條 對於危險性較大的重點崗位,生產經營單位應當制定重點工作崗位的現場處置方案。
現場處置方案應當包括危險性分析、可能發生的事故特徵、應急處置程序、應急處置要點和注意事項等內容。
第十一條 生產經營單位編製的綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案之間應當相互銜接,並與所涉及的其他單位的應急預案相互銜接。
第十二條 應急預案應當包括應急組織機構和人員的聯繫方式、應急物資儲備清單等附件信息。附件信息應當經常更新,確保信息準確有效。
第三章 應急預案的評審
第十三條 地方各級安全生產監督管理部門應當組織有關專家對本部門編製的應急預案進行審定;必要時,可以召開聽證會,聽取社會有關方面的意見。涉及相關部門職能或者需要有關部門配合的,應當徵得有關部門同意。
第十四條 礦山、建築施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲存、使用單位和中型規模以上的其他生產經營單位,應當組織專家對本單位編製的應急預案進行評審。評審應當形成書面紀要並附有專家名單。
前款規定以外的其他生產經營單位應當對本單位編製的應急預案進行論證。
第十五條 參加應急預案評審的人員應當包括應急預案涉及的政府部門工作人員和有關安全生產及應急管理方面的專家。
評審人員與所評審預案的生產經營單位有利害關係的,應當迴避。
第十六條 應急預案的評審或者論證應當注重應急預案的實用性、基本要素的完整性、預防措施的針對性、組織體系的科學性、響應程序的操作性、應急保障措施的可行性、應急預案的銜接性等內容。
第十七條 生產經營單位的應急預案經評審或者論證后,由生產經營單位主要負責人簽署公布。
第四章 應急預案的備案
第十八條 地方各級安全生產監督管理部門的應急預案,應當報同級人民政府和上一級安全生產監督管理部門備案。
其他負有安全生產監督管理職責的部門的應急預案,應當抄送同級安全生產監督管理部門。
第十九條 中央管理的總公司(總廠、集團公司、上市公司)的綜合應急預案和專項應急預案,報國務院國有資產監督管理部門、國務院安全生產監督管理部門和國務院有關主管部門備案;其所屬單位的應急預案分別抄送所在地的省、自治區、直轄市或者設區的市人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案。
前款規定以外的其他生產經營單位中涉及實行安全生產許可的,其綜合應急預案和專項應急預案,按照隸屬關係報所在地縣級以上地方人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案;未實行安全生產許可的,其綜合應急預案和專項應急預案的備案,由省、自治區、直轄市人民政府安全生產監督管理部門確定。
煤礦企業的綜合應急預案和專項應急預案除按照本條第一款、第二款的規定報安全生產監督管理部門和有關主管部門備案外,還應當抄報所在地的煤礦安全監察機構。
第二十條 生產經營單位申請應急預案備案,應當提交以下材料:
(一)應急預案備案申請表;
(二)應急預案評審或者論證意見;
(三)應急預案文本及電子文檔。
第二十一條 受理備案登記的安全生產監督管理部門應當對應急預案進行形式審查,經審查符合要求的,予以備案並出具應急預案備案登記表;不符合要求的,不予備案並說明理由。
對於實行安全生產許可的生產經營單位,已經進行應急預案備案登記的,在申請安全生產許可證時,可以不提供相應的應急預案,僅提供應急預案備案登記表。
第二十二條 各級安全生產監督管理部門應當指導、督促檢查生產經營單位做好應急預案的備案登記工作,建立應急預案備案登記建檔制度。
第五章 應急預案的實施
第二十三條 各級安全生產監督管理部門、生產經營單位應當採取多種形式開展應急預案的宣傳教育,普及生產安全事故預防、避險、自救和互救知識,提高從業人員安全意識和應急處置技能。
第二十四條 各級安全生產監督管理部門應當將應急預案的培訓納入安全生產培訓工作計劃,並組織實施本行政區域內重點生產經營單位的應急預案培訓工作。
生產經營單位應當組織開展本單位的應急預案培訓活動,使有關人員了解應急預案內容,熟悉應急職責、應急程序和崗位應急處置方案。
應急預案的要點和程序應當張貼在應急地點和應急指揮場所,並設有明顯的標誌。
第二十五條 各級安全生產監督管理部門應當定期組織應急預案演練,提高本部門、本地區生產安全事故應急處置能力。
第二十六條 生產經營單位應當制定本單位的應急預案演練計劃,根據本單位的事故預防重點,每年至少組織一次綜合應急預案演練或者專項應急預案演練,每半年至少組織一次現場處置方案演練。
第二十七條 應急預案演練結束后,應急預案演練組織單位應當對應急預案演練效果進行評估,撰寫應急預案演練評估報告,分析存在的問題,並對應急預案提出修訂意見。
第二十八條 各級安全生產監督管理部門應當每年對應急預案的管理情況進行總結。應急預案管理工作總結應當報上一級安全生產監督管理部門。
其他負有安全生產監督管理職責的部門的應急預案管理工作總結應當抄送同級安全生產監督管理部門。
第二十九條 地方各級安全生產監督管理部門制定的應急預案,應當根據預案演練、機構變化等情況適時修訂。
生產經營單位制定的應急預案應當至少每三年修訂一次,預案修訂情況應有記錄並歸檔。
第三十條 有下列情形之一的,應急預案應當及時修訂:
(一)生產經營單位因兼并、重組、轉制等導致隸屬關係、經營方式、法定代表人發生變化的;
(二)生產經營單位生產工藝和技術發生變化的;
(三)周圍環境發生變化,形成新的重大危險源的;
(四)應急組織指揮體系或者職責已經調整的;
(五)依據的法律、法規、規章和標準發生變化的;
(六)應急預案演練評估報告要求修訂的;
(七)應急預案管理部門要求修訂的。
第三十一條 生產經營單位應當及時向有關部門或者單位報告應急預案的修訂情況,並按照有關應急預案報備程序重新備案。
第三十二條 生產經營單位應當按照應急預案的要求配備相應的應急物資及裝備,建立使用狀況檔案,定期檢測和維護,使其處於良好狀態。
第三十三條 生產經營單位發生事故后,應當及時啟動應急預案,組織有關力量進行救援,並按照規定將事故信息及應急預案啟動情況報告安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門。
第六章 獎勵與處罰
第三十四條 對於在應急預案編製和管理工作中做出顯著成績的單位和人員,安全生產監督管理部門、生產經營單位可以給予表彰和獎勵。
第三十五條 生產經營單位應急預案未按照本辦法規定備案的,由縣級以上安全生產監督管理部門給予警告,並處三萬元以下罰款。
第三十六條 生產經營單位未制定應急預案或者未按照應急預案採取預防措施,導致事故救援不力或者造成嚴重後果的,由縣級以上安全生產監督管理部門依照有關法律、法規和規章的規定,責令停產停業整頓,並依法給予行政處罰。
第七章 附則
第三十七條 《生產經營單位生產安全事故應急預案備案申請表》、《生產經營單位生產安全事故應急預案備案登記表》由國家安全生產應急救援指揮中心統一制定。
第三十八條 各省、自治區、直轄市安全生產監督管理部門可以依據本辦法的規定,結合本地區實際制定實施細則。
第三十九條 本辦法自2009年5月1日起施行。

內容解讀


解讀一

新修訂的“辦法”體現三大亮點:以預防為導向,重在事前的準備工作;解決應急預案形式主義問題,將應急預案管理鑲嵌進入日常管理工作的動態管理;強調預案編製以實際操作為導向。
生產安全事故的發生不僅會帶來生命財產的損失、給傷亡者及其家庭帶來巨大痛苦和災難,亦會給國家造成重大損失和不良影響。
為了繃緊生產安全這根弦,近日,國家安全生產監督管理總局公布了新修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》,該“辦法”將於2016年7月1日起施行。
“此次的《生產安全事故應急預案管理辦法》,對於長期以來存在的安全事故應急預案頑疾,有針對性地作了回應。”中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞解讀了“辦法”的三大亮點。
亮點一重在事前準備
在兇猛的火勢和刺鼻的氣味中,4月23日凌晨1時54分,經過千餘名消防官兵協同奮戰16小時,江蘇省泰州市靖江市危險化學品倉儲大火終於被撲滅。由於現場處置及時,沒有形成更大範圍的連鎖爆炸。
據國家安全生產監督管理總局通報稱,事故原因是由於危化品生產經營單位違規動火作業導致的安全生產責任事故。
近年來,天津港爆炸事件、上海外灘踩踏事件等重大生產安全事故時有發生。
國家安監總局近日發布的數據顯示,今年1月至5月,全國發生各類生產安全事故18854起、死亡9977人,按照可比口徑(下同)同比分別下降11.4%和14.1%。其中,未發生特別重大事故,全國安全生產形勢總體穩定。
雖然前5個月安全生產繼續保持總體穩定的形勢,但安全生產形勢依然嚴峻複雜。
數據顯示,5月重大事故同比上升,漁業船舶事故集中多發。5月發生3起重大事故,環比起數持平、死亡人數增加7人,上升17.9%。
從事故致因理論來看,事故是由於物的不安全狀態和人的不安全行為在一定的時空里交叉所致。
海因法則又告訴我們,每一起嚴重事故的背後,必有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000處事故隱患。
這些都說明,生產安全事故的發生是有徵兆、有苗頭的,可以通過發現隱患並將其消滅在萌芽狀態,從而達到預防和避免事故的目的。亦可以說,一切事故是可以預防,一切事故是可以避免的。
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出:要加強對各種風險源的調查研判,提高動態監測、實時預警能力,推進風險防控工作科學化、精細化,對各種可能的風險及其原因都要心中有數、對症下藥、綜合施策,出手及時有力,力爭把風險化解在源頭。
此次修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》,就是貫徹落實習近平的指示,以預防為導向,重在事前的準備工作。
上海交通大學中美物流研究院教授趙來軍長期跟蹤危險化學品安全問題,他認為,事前的信息共享對事故應急處置作用較大。
“從已經發生的重大危化品生產安全事故來看,由於缺乏危險化學品信息共享系統,在應急處理時容易出現判斷失誤導致事故擴大情況。進一步講,消防人員對倉庫內具體的危險化學品種類及分佈情況一無所知,只能在對倉庫和堆場里的危險化學品數量、種類等信息都不明確的情況下開展應急處置,最終導致人員傷亡。”趙來軍對《法制日報》記者說,如果信息事前被安監、公安、消防、交通等部門共享,那麼事故應急處置階段的損失就不會這麼嚴重。
針對此,新修訂的“辦法”要求,編製應急預案前,編製單位應當進行事故風險評估和應急資源調查。
所謂事故風險評估,是指針對不同事故種類及特點,識別存在的危險危害因素,分析事故可能產生的直接後果以及次生、衍生後果,評估各種後果的危害程度和影響範圍,提出防範和控制事故風險措施的過程。
所謂應急資源調查,是指全面調查本地區、本單位第一時間可以調用的應急資源狀況和合作區域內可以請求援助的應急資源狀況,並結合事故風險評估結論制定應急措施的過程。
“靖江危化品倉儲爆炸事件,就是調動了上海等周邊區域的消防力量。可以說應急處理比較到位。”唐鈞說。
亮點二扭轉形式主義
天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫火災爆炸事故,被認定是一起特別重大生產安全責任事故。
2015年8月12日,位於天津市濱海新區天津港的瑞海國際物流有限公司危險品倉庫發生火災爆炸事故,造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷。
國務院調查組調查認定,瑞海公司存在的違法違規問題達10項之多,其中之一,是未按規定製訂應急預案並組織演練。
事實上,從已經發生的生產安全事故來看,不少生產經營單位都極其不重視應急預案。
新修訂的“辦法”對於長期以來安全事故應急預案存在的頑疾,有針對性地作了回應,可以說是“求真務實”。
“首先是扭轉應急預案的形式主義,轉變為真實性和實用性的處置方案。”唐鈞告訴記者,自2005年《國家突發公共事件總體應急預案》發布以來,有一部分單位的應急預案存在嚴重的形式主義:編製時“向上看齊”,直接摘抄上級的預案;平時“束之高閣”,出事後找出來當作“擋箭牌”推卸失職之責。
針對這種情況,“辦法”第五條規定:生產經營單位主要負責人負責組織編製和實施本單位的應急預案,並對應急預案的真實性和實用性負責;各分管負責人應當按照職責分工落實應急預案規定的職責。
此次“辦法”“求真務實”的第二個體現是:改變預案的靜態管理,轉變為鑲嵌進入日常管理工作的動態管理。
從突發事件應對法(2007年)第十七條及安全生產法(2014年)第七十七條的規定可以看出,由於對預案的管理未明確規定詳盡的辦法,導致有一部分單位把預案靜態管理,即把預案當作額外的附加任務。
“新修訂的應急預案管理辦法,力爭扭轉此局面。
此外,“辦法”以法律責任的形式,對生產經營單位進行約束,並且強化預案與日常管理的緊密契合。如“辦法”第六章還規定了生產經營單位應負有的法律責任。
只有把預案工作鑲嵌進入日常管理,才能真正有效地發揮預案的應有功能。
亮點三強調真實實用
如果缺乏可操作性,那麼應急預案如同紙上談兵。因此,預案編製要強調實際操作為導向。
新修訂的“辦法”明確要求,根據本單位的具體情況來編製真實、實用的預案。
“預案編製后還要定期演練,讓相應崗位的人員具備相應的技能。”唐鈞說。
如“辦法”第三十一條規定:各級安全生產監督管理部門應當將本部門應急預案的培訓納入安全生產培訓工作計劃,並組織實施本行政區域內重點生產經營單位的應急預案培訓工作。
生產經營單位應當組織開展本單位的應急預案、應急知識、自救互救和避險逃生技能的培訓活動,使有關人員了解應急預案內容,熟悉應急職責、應急處置程序和措施。
應急培訓的時間、地點、內容、師資、參加人員和考核結果等情況應當如實記入本單位的安全生產教育和培訓檔案。
此外,還要告知周邊,提醒周邊的利益相關群體和部門,都要提前做足準備。
如“辦法”第二十四條規定:生產經營單位的應急預案經評審或者論證后,由本單位主要負責人簽署公布,並及時發放到本單位有關部門、崗位和相關應急救援隊伍。
事故風險可能影響周邊其他單位、人員的,生產經營單位應當將有關事故風險的性質、影響範圍和應急防範措施告知周邊的其他單位和人員。
預防生產安全事故,重在事前的準備工作。要做好事前準備,應急預案管理應符合4項要求:以現實情況為基礎,應該開展事故風險評估和應急資源調查;明晰崗位責任,應該進行崗位分析並明確相應的責任;設定便於信息傳遞和快速響應的流程;實現應知應會,開展宣傳普及和培訓演練。

解讀二

近日,國家安全生產監督管理總局公布了新修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》(以下簡稱“辦法”),並將於2016年7月1日起施行。“辦法”的制定將能更好地規範生產安全事故應急預案管理工作,迅速有效處置生產安全事故。
分級負責 分類指導
“辦法”規定,應急預案的管理實行屬地為主、分級負責、分類指導、綜合協調、動態管理的原則。國家安全生產監督管理總局負責全國應急預案的綜合協調管理工作;縣級以上地方各級安全生產監督管理部門負責本行政區域內應急預案的綜合協調管理工作;縣級以上地方各級其他負有安全生產監督管理職責的部門按照各自的職責負責有關行業、領域應急預案的管理工作;生產經營單位主要負責人負責組織編製和實施本單位的應急預案,並對應急預案的真實性和實用性負責。
生產經營單位應急預案分為綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案,分別從總體、專項類型及具體事故類型制定應急措施。
科學編製 精準實施
“辦法”規定,應急預案的編製應當遵循以人為本、依法依規、符合實際、注重實效的原則,以應急處置為核心,明確應急職責、規範應急程序、細化保障措施。
編製應急預案前,編製單位應當進行事故風險評估和應急資源調查,編製應急預案要體現自救互救和先期處置等特點,預案應當包括向上級應急管理機構報告的內容、應急組織機構和人員的聯繫方式、應急物資儲備清單等附件信息。生產經營單位編製的各類應急預案之間應當相互銜接,並與相關人民政府及其部門、應急救援隊伍和涉及的其他單位的應急預案相銜接。應急預案要進行相應的評審論證、公布和備案。
應急預案的實施要緊密結合安全生產宣傳教育和培訓工作計劃,各級安全生產監督管理部門、各類生產經營單位應當定期組織應急預案演練,應急演練或生產安全事故應急處置及救援結束后,還應當對應急預案實施情況進行總結評估,撰寫評估報告,分析存在的問題,並對應急預案提出修訂意見。
依法監管 違法處罰
“辦法”規定,各級安全生產監督管理部門和煤礦安全監察機構應當將生產經營單位應急預案工作納入年度監督檢查計劃,明確檢查的重點內容和標準,並嚴格按照計劃開展執法檢查。地方各級安全生產監督管理部門應當每年對應急預案的監督管理工作情況進行總結,對於在應急預案管理工作中做出顯著成績的單位和人員,安全生產監督管理部門、生產經營單位可以給予表彰和獎勵。
“辦法”還規定了生產經營單位應負有的法律責任。未編製應急預案或未定期組織應急預案演練的,將被責令限期改正,並可處5萬元以下罰款;逾期未改正的,將被責令停產停業整頓,並處5萬元以上10萬元以下罰款,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款。此外,在應急預案編製前未按照規定開展風險評估和應急資源調查等7種情形,將由縣級以上安全生產監督管理部門責令限期改正,並可以處1萬元以上3萬元以下罰款。