住房保障

“保障”即保護防衛，該詞多和政府幫扶弱勢群體的行為相聯繫。我國社會保障的重點是廣覆蓋、保基本，即保障城鄉居民的最低生活、基本醫療、基本養老的權利和需求。對於何為住房保障，目前國內並沒有權威的解釋或法律條文相對應。“住房保障”可能是從早期政府文件中“保障性安居工程”里衍生的一個術語，后多和體系、政策、工作、範圍、水平等名詞聯用。一般代指政府為低收入居民和弱勢群體提供的住房援助，使其具備基本的住房條件。

住房保障這個概念在改革開放之前的政治與社會發展語境中是不存在的，因為城市居民住房基本都是由政府或單位解決的，公房是主流，私房只是零星存在，可以不嚴格地說當時採取的是一種全民福利住房制度。住房價格機製作用甚微，分配往往根據家庭結構、年齡、工齡、職位、已佔用住房狀況等因素進行，房地產市場尚未形成。

1994年6月，國務院批轉《國家體改委經濟體制改革實施要點的通知》時提出：“促進住房社會化、商品化和住房建設的發展”。其中主要的改革措施是公房提租、發展經濟適用房和推出住房公積金制度。這個時期，住房制度改革的方向是產權改革，引入市場機制，並建立雙軌制的住房供應體系。此時，住房保障尚沒有正式文件涉及這一概念，更無論納入社會保障的範疇。國務院在1998年發布《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，具體目標是停止住房實物分配，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。此文件明確了由建設廉租房、經適房項目、發放住房補貼和推行公積金制度為中低收入家庭和職工購（租）房提供援助。該文件沒有出現“住房保障”或“保障性住房”的字眼。

隨著住房制度改革的深入，官方首次以文件形式提出“加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度”是在2003年8月。國務院頒發《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》。這份文件的主旨是堅持住房市場化，堅持以需求為導向的基本方向。業界一般解讀該文件是加快住房領域市場化改革的政策。隨後近10年的實踐也表明，整個房地產市場和行業得到空前發展，住房擁有率不斷上升，城市各階層居民的住房狀況得到極大改善。

2007年10月，十七大提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設，其中提出“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”的要求。當時提出社會保障的重點是基本養老、基本醫療、最低生活保障制度，尚未包含住房保障。指導性的意見是“建立適應全體居民需要的多層次住房保障體系”，在正確認識和處理政府主導和社會參與的關係上，充分發揮各類市場主體和社會組織的作用，對能夠實行市場運作的公共服務，應該發揮市場機制的作用。

伴隨著城市住房價格上漲，高層著力強調住房保障工作是在2008年。在金融危機波及我國的背景下，國務院辦公廳12月在中國政府網發布《關於促進房地產市場健康發展的若干意見》。意見提出“加大保障性住房建設力度，進一步改善人民群眾的居住條件，促進房地產市場健康發展”。此時的政策思路仍舊是把建設保障性住房看成是市場干預的一部分，主要是做加法而不是減法。隨著房價的進一步上漲，2011年1月26日國務院常務會議研究部署進一步做好房地產市場調控工作時確定，要落實住房保障和穩定房價工作的約談問責機制，並將保障性安居工程建設納入了地方政府的責任目標。在3月中旬出台的國家“十二五”規劃綱要提出“提高住房保障水平”，擬通過“加大保障性住房供給”實現“住有所居”的社會目標。

住房保障工作是伴隨著住房制度改革的進程逐漸凸顯並受到重視的，沒有住房的市場化商品化也就沒有住房保障。供應保障性住房（或建設保障性安居工程）成為干預住房市場的一種政策工具。類似基本醫療、基本養老、義務教育，住房保障可視為一種兜底的制度，是一種國家構建的生活“安全網”和社會“穩定器”。是否將保障範圍擴大到更多居民甚至全體居民還存在很大爭議。主流的意見是住房保障的重點是低收入者和弱勢群體，一般將解決最低收入者住房困難的廉租住房制度列入社會保障體系。我國住房保障覆蓋範圍的目標大約控制在20%，房地產市場仍舊以商品房供應為主，這種情況下居民往往需要得到某種住房援助才能負擔得起住房。

在我國社會主義市場經濟條件下，有多種住房保障形式。村民在集體劃分的“宅基地”上自行建房。市民則分類解決：高收入者面向市場購買商品住房；中低收入者購買經濟適用住房或者購買“二限房”；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。住房保障和失業、養老、醫療等保障都是社會保障制度的組成部分。

從現實情況看，我國住房保障有以下內容：

即在職職工按比例繳存、所在單位等額補貼、均歸個人所有的長期住房儲金；對公積金免征個人所得稅；職工在購買自住住房時可提取使用其個人賬戶內的公積金，還可申請公積金個人貸款，公積金貸款實行政策性優惠利率等。

這是國家停止住房實物分配后，為解決無房職工住房問題而實行的住房貨幣化分配政策。即給無房職工和住房未達標職工的未達標部分發放一定的住房補貼，由這些職工根據自己的經濟情況自由選購合適的住房。老職工一次性發放；新職工隨工資在二十年內發放完畢。

經濟適用房是政府針對低收入群體的住房困難，通過行政劃撥土地、減免相關稅費等政策扶持的方式，組織統一建設或者規定在房地產開發建設項目中按比例配套建設的面積為60㎡—80㎡的政策性商品住房。

經濟適用房畢竟還是讓低收入家庭去“買”。對於連經濟適用房也買不起的最低收入家庭，由政府實施廉租房保障。保障形式主要有兩種：對已經租住住房的，由政府發給其一定數量的租金補貼；對無住房的，由政府建設並提供能夠滿足其基本居住需要的面積適當、租金較低的廉租房。

即限制價格、限定面積的普通商品房。“二限房”是國家在商品房價格奇高、面積過大，工薪階層對此望洋興嘆的情況下出台的宏觀調控政策，是國家專門為解決既買不起商品房，又不符合購買經濟適用房條件的中收入者尤其是工薪族，即所謂的“夾心層”的住房問題而強制推行建設的的中小套型、中低價位的普通商品房。

上述幾個方面只是就一般性住房保障而言。我國是一個發展不平衡的大國，從具體國情出發，住房保障還需要有針對特殊情況的特殊政策。例如，在大量農村剩餘勞動力向城鎮轉移的過程中，如何解決他們的住房問題；舊城改造和房地產開發中，大量房屋拆遷造成一部分低收入被拆遷戶無力回購新建商品房的問題；老工業基地等社會失業率較高、住房改善速度明顯滯后地區的住房問題等。這些問題都是迫切需要我們深入研究並儘快完善的方面。

公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業並在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應範圍。公共租賃住房的供應範圍和供應對象的收入線標準、住房困難條件，由市、縣人民政府確定。已享受廉租住房實物配租和經濟適用住房政策的家庭，不得承租公共租賃住房。2010年6月8日，住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業監督管理委員會聯合發文《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），對公共租賃住房作了相關規定。

從我國實際情況看，住房保障制度包括四個基本方面。

這個制度包括僱主與僱員共同繳付、對公積金部分免征個人所得稅、在購房時除個人賬戶累積部分外還可利用公積金貸款購房、以及公積金貸款實行優惠利率等幾個組成部分。

政府通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設的經濟適用房就是這種制度的體現。經濟適用房是一種“政策房”，應當在檔次、面積以及購房者收入水平上有一定限制。在完善的經濟適用房制度中，政府應當對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經濟適用房作出強制性規定。

經濟適用房畢竟還是讓購房者去“買”。對連經濟適用房也買不起的有些困難群體，可以建立政府貼息的制度。例如人均收入低於某一個水平的家庭購買經濟適用房時，由政府補貼貸款利息。對於貼息也買不起的群眾，可以由政府提供廉租房。

最後還有少量特困群體，他們連廉租房的租金也付不起。這就需要有制度來保障他們的基本住房需求。具體辦法就是對特困家庭採取政府提供貼租的方式。

上述這四個方面只是就一般性住房保障而言的。我國是一個發展不平衡的大國，從具體國情出發，住房保障制度還需要有針對特殊性問題的特殊政策。城市化進程中，拆遷造成一部分低收入群體居住地遠離核心市區，“有了房卻坐不起車”的問題；城鄉結合部出現的“城中村”問題；老工業基地等社會失業率較高、住房改善速度明顯滯后地區的住房保障問題等。這些問題都是迫切需要我們深入研究並儘快完善的方面。有必要強調的是，作為一個人多地少、資源有限的國家，在一個相當長時間內，我國住房保障制度還只能以“低水平、廣覆蓋”為目標。

一些地方低收入群體人數呈上升趨勢。特別是小城市的地方國有（營）、集體企業大都按照“民營化”要求，破產或改製為民營企業，形成大批下崗失業職工，成為低收入和最低收入群體的主體；中、小城市為了提升城市品位，提高城市形象，實施大規模舊城改造和房地產開發，許多被拆遷戶加入到低收入群體；在推行“城鎮化”進程中，大批農民因進城務工而在城市定居，形成一定規模的新的低收入群體等。

近幾年，國家的住房政策向低收入和最低收入群體傾斜，建設了部分經濟適用房和廉租房，解決了部分低收入和最低收入家庭的住房問題；而高收入家庭則通過市場購買商品房；剩下的中收入家庭尤其是工薪族即無資格購買經濟適用房，也不符合租住廉租房的條件，又無經濟實力購買價格昂貴的商品房，成為被忽視甚至被“遺忘”的“夾心層”。

一是原有住房被大量拆除：在各地“火熱”的舊城改造和房地產開發過程中，大量群眾的舊私房和有的群眾租住的舊公房被拆除；許多企業破產或改制時將職工的住房連同廠房等一併賣掉。二是經濟適用房和廉租房建設項目受到商品房排擠，各地建設速度步履艱難；“二限房”就更不用說，才剛剛開始啟動，也受到商品房的擠壓；因此，經濟適用房、廉租房和“二限房”建成的數量有限。也就是說，舊住房大量減少，新的適合中、低收入群體居住的經濟適用房、廉租房和“二限房”卻建設的不多，因此，造成保障性住房十分匱乏。

地方政府在“經營城市”的理念下，土地可以賣錢，商品房可以收稅，所以，都熱衷於舊城改造和房地產開發，而經濟適用房和廉租房不僅沒有經濟效益，還要劃撥建設用地和減免相關稅費，因此，一般都不優先考慮或者就不考慮；而廉租房對最低收入家庭無論是實物配租（建設廉租房）還是租賃補貼（發給 租金補貼）都需要政府投入大量資金，而資金來源除中央財政專項資金外，無論是地方財政專項預算資金、不少於10%的土地出讓金還是扣除風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益等，都是地方政府的“腰包”，因此，要掏這樣的“腰包”很難。

從1994年以來，國家房改政策中陸續出台了一系列住房保障措施，即建立住房公積金、實行住房貨幣補貼、實施廉租住房保障、建設經濟適用住房和“二限房”等。但是，各地對這些惠民政策的推行較為艱難，貫徹、落實、執行情況並不理想：公積金繳存苦樂不均；住房貨幣補貼參差不齊；廉租住房是“雷聲大，雨點稀”；經濟適用住房和“二限房”建設進展緩慢等。

房改機構就是住房保障機構。因為住房保障的內容如住房公積金、住房補貼、經濟適用房、廉租房等措施，都是國家推行的房改政策的主要內容，是各級房改部門開展的重要且具體的房改工作。由於房地產開發的巨額利潤導致經濟適用房、廉租房和“二限房”建設步履艱難，深化房改進程受阻，一些地方的房改機構受到嚴重削弱，人員被調離或“借調”，房改幾乎處於停頓狀態。

《新型城市化背景下的住房保障》的報告認為，當前中國住房的主要矛盾是結構性矛盾，即高房價超出居民的支付能力；保障性住房供給比例偏低。

該報告指出，要實現十八大報告提出的“有序推進農業轉移人口市民化”目標，大力推進新型城市化戰略，政府住房保障的責任不能僅著眼於現有城市戶籍居民，而應覆蓋到在城市居住的所有居民。隨著中國新型城市化進程的加快，包括農業轉移人口在內的新增城市人口規模龐大，對住房的可支付能力更低，由此將給政府承擔住房保障責任帶來巨大的壓力，需要高度重視住房保障目標和保障手段的頂層設計。

針對這一事關未來中國經濟增長前景與人民美好生活的重大問題，報告提出，中長期內住房保障的目標應確定為：保障所有在城市生活的人群擁有“可支付的、合理、適宜的居住空間”。

為實現這一政策目標，報告指出：特定時期採取以行政手段控制住房市場有其合理性，但在長期內應放棄單純以房價為調控目標，而應重視人們居住空間的合理化和可支付性，採取以經濟利益調節、市場化管理手段為主體的住房保障政策框架。

這一政策框架的基本思路可概括為三大主體政策：

第一，形成市場化住房與保障性住房協調發展的住房供給體系，採取多種手段增加保障性住房供給。市場化住房應是住房供給的主體，市場自由購買和出售，租售權利不受限制。供給面干預政策的核心，是提供部分低於市場均衡價格的保障性住房，主要用於滿足中低收入人群的保障性需求。保障性住房主要用於出租，也可以出售給中低收入居民。當前可以採取加大公租房建設力度，通過免繳保有環節房產稅等手段激勵小產權房、商品房納入保障性住房租賃體系等。在城市化進入穩態階段之後，可以通過將公共住房出售等措施，鼓勵保障性住房自有為主。

第二，以保有環節差異化房產稅調節市場化住房價格。其政策目標是提高超過“合理居住空間”的持有商品房的成本。報告建議應及時推廣上海、重慶的經驗，針對居民用房開徵保有環節的差異化房產稅，對於城鎮居民家庭人均用房超過40平方米的部分，無論其住房是何種產權性質，均應按評估價格徵收稅率較高的保有環節房產稅，對於40平方米及以下部分，則不徵收保有環節房產稅。

第三，基於市場化原則管理保障性住房，增強保障性住房的資產屬性。報告強調應簡化當前種類繁多的保障性住房的複雜管理格局，將其統一為單一的保障性住房。保障性住房應封閉運行，允許中低收入居民按統一的、市價70%的標準租賃或購買保障性住房。現階段應主要採用租賃的方式。除政府建設的公共產權住房之外，在當前階段還應通過稅收手段等將小產權房，空置商品房調動出來，接受政府的租金管制，租賃給中低收入居民。在城市化進入穩態階段之時，可以逐步將部分公共產權保障性住房按市場均衡價格的70%水平出售給中低收入居民。對於支付能力無法滿足租賃保障性住房的，財政應根據居民收入水平的差異，設置多檔租金予以補貼。

2015年3月5日，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，總理指出：①要加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度；②把一些存量房轉為公租房和安置房。對居住特別困難的低保家庭，給予住房救助。他強調，支持居民自住和改善型住房需求，促進房地產市場平穩健康發展。