國家信用

黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設工作。國務院成立了社會信用體系建設部際聯席會議，2012年明確由國家發展改革委、人民銀行兩家共同牽頭，一共有36個成員單位。我們主要是牽頭做了這麼一些工作：第一，做好頂層設計，這次國務院印發了《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，這是頂層設計的結果，也是我國社會信用體系建設的首部國家級規劃，這部規劃是我們到2020年整個社會信用體系建設指導性、綱領性的指導文件。

國家以債務人身份取得或以債權人身份提供的信用。通常指前者。國家信用的基本形式是發行政府債券，包括發行國內公債、國外公債、國庫券等。國家信用的產生是由於通過正常的稅收等形式不足以滿足國家的財政需要。

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在資本的原始積累時期，國家信用是強有力的槓桿之一。在資本主義制度下，政府債券主要是通過資本主義大銀行或在公開金融市場上發行的，銀行不僅可以從中取得大量回扣，而且政府發行的各種債券還為銀行的股份公司提供了大量虛擬資本和投機的重要對象。並且隨著資本主義經濟危機和財政危機的加深，通過國家信用取得的收入，已成為國家財政收入的重要來源，是彌補虧空的主要手段。在現代西方發達國家，國家信用已不單純是取得財政收入的手段，而且已成為調節經濟運行的重要經濟槓桿。

隨著資本主義的發展，國家信用也從國內發展到了國外，即一國政府以國家名義向另一國政府或私人企業、個人借債以及在國際金融市場上發行政府債券，它既成為彌補一國財政赤字的手段，也成為調節國際收支、調節對外貿易的有力槓桿。社會主義國家也存在國家信用。它主要不是用於彌補經常性財政收支出現的赤字，而是聚集資金用於經濟建設的手段。特別是對國外發行政府債券，一方面可以彌補國內建設資金的不足，另一方面也可以引進國外先進技術，擴大對外貿易，調節國際收支。國家信用的財務基礎是國家將來償還債務的能力，這種償債能力源於屬於國家（全體人民）的財務資源，它的現金流來源於三個方面：國家的稅收收入、政府有償轉讓國有資產（包括土地）獲得的收入以及國家發行貨幣的專享權力。

國家信用是一種特殊資源，政府享有支配此種資源的特權，負責任的好政府絕不能濫用國家信用資源，政府利用國家信用負債獲得的資金應該主要用於加快公共基礎設施的建設，以及為保障經濟社會順利發展並促進社會公平的重要事項，以向社會公眾提供更多的公共物品服務，並實現社會的和諧與安寧。國家信用應當由國家的法律予以保障。

原始的不規範的國家信用，在中國很久以前就產生了。相傳戰國時期周赧王(公元前314～前256)由於負債太多無力償還，避居高台之上，周人稱為逃債台。東漢時期，政府財政拮据，有時也向富戶和貴族舉債。以後歷代也有向公眾舉債以充國用的。

一國財政赤字產生的原因很多，一般有：

①戰爭，除生命的巨大損失外，還要耗費大量社會財富，財政開支巨增；

②政府腐敗，不注意發展經濟，官吏貪占國家資財，奢侈浪費無度；

③脫離國力發展經濟，財政超前支出。在現代和平環境下，這類情況居多。要發展經濟，就要創造經濟發展的環境和條件，必須開拓原材料工業，發展電力能源工業和交通運輸，進行必要的市鎮建設，發展服務行業等。

這類基礎設施建設耗資巨大，超過當年財政負擔能力，就會形成赤字。許多國家的經驗證明，如果財政支出是用於發展經濟，而且數額適當，保持經濟均衡發展，這類財政赤字可以通過以後增加的財政收入加以彌補。

1、1981-1986年，國家信用的初始階段。改革之初發行國庫券的出發點在於彌補財政赤字。當時由於財政一方面放權讓利，一方面又為改革提供補貼等輔助手段以及加大建設規模等，收支之間的矛盾日益擴大。

而單純向央行借款或透支容易引起通貨膨脹。於是當時就採取了同時用借款和發行國庫券兩種方式來彌補赤字的手段。八一年開始發行國庫券，主要是向個人和單位發行，期限10年。

自第六年起每年抽籤償還20%，這時的國債的作用是彌補赤字，為國家籌集建設資金。當時人們的觀念認為只是臨時性的措施，財政狀況好轉之後就會消失。畢竟，中國經濟經歷了二十多年“既無內債、又無外債”的日子，對債務難免持謹慎態度。

八一年開始發行國庫券，主要是向個人和單位發行，期限10年

2、1986-1991年償債高峰期。這一時期出現了國債償還的問題。86年還本付息金額僅50億元左右，列入當年預算，影響不大。但到了後來，每年還本付息的規模日益擴大，這時，除了對單位的部分到期債採取發行轉換債或推遲償還之外，主要是通過發行新債償還舊債。這時，開始認識到國債在長期而不是臨時發行的條件下，可以不斷借新還舊，始終有一筆資金為財政所用，不必償還。這在認識上是一個突破，但仍擔心債務由於還本付息而滾雪球般越滾越大。

3、1991-1996年走向市場化。從1988年開始，國債二級市場在部分城市進行試點。90年下半年到91年初，國債市場有普遍拋售轉為普遍求購，1991年全面放開二級市場。在一級市場，1991年實行證券中介機構承購包銷方式。1995年實行招標發行試點。1996年進行重大改革，採取投標發行的市場化發行方式，付息債採取收益率招標，無記名債在定利率和定條件的前提下採取劃款期招標的方法。

市場化試點最初是為了改善國債的發行條件，和提高國債利率一樣，是籌集資金的手段，這是因為中國的國債大都是長期國債，流動性很差，開闢二級市場便於短期資金流入，而一級市場發展一開始也是為了方便銷售，之後採取招標方式使利率水平接近市場利率，思路仍是降低發行成本，調動承銷機構的積極性，保證完成國債發行任務。但這些市場化的改革，對於中國金融市場、金融資產及商業銀行和中央銀行的行為，都產生了一定的影響，國家信用的作用得到進一步發展。

①公債這是一種長期負債，一般在1年以上甚至10年或10年以上。通常用於國家大型項目投資或較大規模的建設。在發行公債時並不註明具體用途和投資項目。

②國庫券這是一種短期負債。以1年以下居多，一般為1個月、3個月、6個月等。

③專項債券這是一種指明用途的債券，如中國發行的國家重點建設債券等。

④財政透支或借款在公債券、國庫券、專項債券仍不能彌補財政赤字時，餘下的赤字即向銀行透支和借款。透支一般是臨時性的，有的在年度內償還。借款一般期限較長，一般隔年財政收入大於支出時（包括發行公債收入）才能償還。有的國家（如中國）只將財政向銀行透支和借款算為財政赤字，而發行國庫券和專項債券則作為財政收入而不在赤字中標示。

一般認為以債券形式彌補財政赤字，是現有流通中貨幣購買力的轉移，即企業居民等購買力轉移給財政使用，沒有增加社會購買力，不影響社會總需求和總供給之間的平衡關係。財政向銀行透支和借款，是銀行在對社會貸款及其他支付（如購買金銀、外匯）以外增加的一筆支付，因而增大銀行貨幣投放量，影響社會總需求與總供給的平衡。

只有在財政透支借款的同時，銀行壓縮對社會的貸款及其他支付或增加吸收存款等資金來源又不擴大貸款時，才不會出現信用超分配和信用膨脹，影響社會總需求與總供給的關係。另外，財政向企業推銷公債，企業資金轉移給財政，但企業生產和建設資金不足，可能加大對銀行的壓力，銀行對企業貸款增加，無異於銀行對財政的貸款。所以要使國家信用正常發展，財政、信貸與物資供給必須綜合平衡。

在西方國家，銀行大量掌握國家信用工具──國庫券、公債及其他國家債券。它是銀行的一項重要資產業務。商業銀行往往對國家信用實行包銷，推銷不出的公債由銀行購買。商業銀行通過經營國家信用工具而獲得巨大利益。中央銀行則將買賣國家信用工具作為進行公開市場業務，調節貨幣流通的重要手段。在西方國家，國家信用工具通過市場發行與流通。初次發行，稱為發行市場，又稱一級市場。發行以後至到期前可以在市場買賣，稱流通市場或二級市場。二級市場買賣流通是國家信用工具發行的重要條件。

在中國，50年代初期曾發行過公債券，後來一度取消。1979年經濟改革以來，從1982年開始發行國庫券，后又發行國家重點建設債券等國家信用工具。

一方面籌集部分資金彌補財政赤字，另一方面主要是為了增加生產投資，加快國家重點建設。到90年代，國家信用已成為中國籌集社會主義建設資金的重要工具，債券、發行市場和流通市場也有了很大發展。