聽證制度

1996年3月通過的《行政處罰法》，首次從國家層面對聽證制度做了規定。1997年通過的《價格法》和2000年3月通過的《立法法》，又對價格決策和地方立法聽證做了規定。法律法規關於聽證制度的規定，加速了聽證程序建設和聽證制度的實施推廣。中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序或規則、辦法。聽證在價格決策、地方立法、行政處罰、國家賠償等諸多領域被廣泛採用。

聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。

行政聽證制度是行政機關在做出影響行政相對人合法權益的決定之前，有行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人陳述意見，提供證據以及行政機關聽取意見，接納證據並作出相應決定等程序所構成的一種法律制度。

一般認為，聽證制度的基本內容主要是：

告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關係人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關係人，以使利害關係人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程序中發揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。

聽證必須公開，讓社會民眾有機會了解行政機關的行政決定作出的過程，從而實現監督行政機關依法行政。但聽證如涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。

行政相對人並不一定都能自如地運用法律維護自己的合法權益，因此，應當允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委託代理人參加聽證，以維護自己的合法權益。

對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據，行政相對人對此提出質疑和反詰，從而使案件事實更趨真實可靠，行政決定更趨於公正、合理。

聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關必須以筆錄作為作出行政決定的唯一依據。

聽證制度的類型分為立法聽證、行政決策聽證及具體行政行為聽證三類。

立法聽證

包括國家法律和地方性法規、自治條例、單行條例的聽證。

行政決策聽證

包括行政法規、規章、規劃和其他抽象行政行為、政策的聽證。

具體行政行為聽證

包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政徵收、行政給付等行政處理決定的聽證。

聽證制度來源於西方國家，尤其是美國。美國最早對聽證作出了分類。

1、正式聽證與非正式聽證

這是美國行政程序法對聽證所作的一種分類。所謂正式聽證指行政機關在制定法規和作出行政裁決時，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基於聽證記錄作出決定的程序。正式聽證也被稱為。“基於證據的聽證”、“完全的聽證”。正式聽證的適用不取決於聯邦行政程序法的規定，而是取決於法律是否規定根據聽證記錄規定法規或作出裁決。如果行政程序法之外的法律規定必須根據聽證記錄製定法規或作出裁決，則行政機關必須舉行正式聽證，反之，則不受行政程序法約束。

非正式聽證指行政機關在制定法規或作出行政裁決時，須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參考，行政機關不需基於記錄作出決定的程序。也被稱為“陳述的聽證”。

正式聽證與非正式聽證的區別主要在於公眾參與的方式和程度不同。在非正式聽證中，公眾參與表示意見的方式，主要是通過口頭或書面的方式提出，沒有質證和相互辯論的權利，行政機關作決定時不受參與人意見的限制；而在正式聽證中行政機關必須舉行審判型的口頭聽證，當事人有權提出證據，進行口頭辯論，行政機關必須根據聽證記錄作決定。此外，二者在聽證的主持人上也有所不同。正式聽證一般由行政法官來主持，非正式的聽證不必由行政法官主持，普通行政官員主持即可。

正式聽證為公眾提供了充分的參與機會，但需要消耗大量人力、物力，影響行政效率，一般公眾也不願意為此耗費時間。因此，正式聽證中在美國的適用遠不如非正式聽證，範圍很小，僅限於涉及相對人重大權益，法律規定必須根據聽證記錄作決定時才適用。

2、事前聽證、事後聽證、混合聽證

這也是美國對聽證的一種分類。以聽證舉行的時間在作決定之前還是之後為標準，聽證可分為事前聽證、事後聽證和混合聽證。

事前聽證指在行政機關作出決定之前舉行聽證。如果行政機關的決定一旦作出，立即會使當事人陷入危難的，必須舉行事前聽證。如終止福利津貼，當事人由於沒有其他收入來源，必將影響其生計，因此，行政機關必須舉行事前聽證。事前聽證可以是正式聽證，也可以是非正式聽證。

事後聽證指行政機關在作出決定之後舉行聽證。事後聽證可以方便行政機關迅速作出決定。利益受到不利影響的當事人，可在事後要求進行符合該決定具體情況的聽證。

混合聽證指行政機關對於某些行政決定，事前舉行非正式聽證，決定后當事人不服時，舉行正式聽證。或者當事人不服行政機關的決定，先舉行非正式聽證，當事人不服非正式聽證時，再舉行正式聽證。這種情況大都適用於社會保障和福利津貼方面的聽證。

3、書面聽證和口頭聽證

這是葡萄牙和我國澳門行政程序法根據聽證的形式對聽證的分類。聽證是採取書面聽證還是口頭聽證，由行政機關根據具體情況決定。所謂書面聽證指利害關係人以書面形式向行政機關表明其意見。在採用書面聽證時，行政機關必須通知利害關係人，聽取他的意見，給予的期間不能少於10天。

在通知時，行政機關必須提供必需的資料，對決定有重要意義的事實和法律事宜，以及查閱卷宗的時間和地點。利害關係人在答覆，可對構成聽證程序標的的問題表明立場，申請採取補足措施並附具文件。

口頭聽證指以口頭辯論的方式向行政機關陳述意見，相當於美國的正式聽證。葡萄牙《行政程序法》第102條規定，行政機關選擇口頭聽證的，最少要提前8天傳喚利害關係人。口頭聽證要審查所有有利於作出決定的事實和法律問題。聽證結束后，製作聽證記錄，記載關係人的陳述。如果主持聽證的機關不是有權作出最終決定的機關，則要製作調查員報告書，對行政決定提出建議，並說明該建議的事實和法律根據。

1、具體行政行為聽證的適用範圍過窄，抽象行政行為的聽證範圍不全面；

2、聽證主持人員的資格規定不明，素質不高，相對獨立的地位沒有確立；

3、聽證代表篩選程序空白，參與人僅限於行政相對人，對第三人的合法利益保護不足；

4、行政聽證程序中舉證責任不明確，聽證筆錄的效力未作規定，聽證程序與行政決定權力的抗衡機制無法保障；

5、法律對聽證主持人是否應當寫出聽證報告以及聽證報告的效力未作規定，致使聽證作用未能有效發揮；

6、各地區、各部門制定的行政聽證配套制度存在條塊矛盾；

7、聽證會結果不公開，缺乏有效監督。

作為法律術語，聽證一詞最早源於英國古老的“自然公正原則”即“任何權力都必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”。該原則是“英國皇家法院對下級法院和行政機關行使監督權時，要求它們公正行使權力的原則”。之後英國在1215年的《自由大憲章》中又有關於公民的“法律保護權”的觀念和制度。其基本精神是：以程序公正保證結果公正。正當法律程序的聽證，原來只適用於司法審判，意為在案件審判的過程中必須經過聽證，這種聽證制度被稱為“司法聽證”。後來，這種制度從英國傳到美國，美國在英國的普通法原則和《自由大憲章》的基礎上進一步發展和完善成了“正當法律程序"(due process of law)。