財政績效評價

(一)評價是管理制度建設的基本環節

財政績效評價是從一般意義上的評價發展而來的。評價是目標管理的基本環節之一，它是指管理目標與運行(管理)結果之間的對比。評價的目的有兩個：一是指明事物的狀態，即說明事物運動的現實狀態是否偏離目標。二是總結經驗，為改善政府管理、糾正目標與實際的偏差提供依據。因此，評價是管理的一個基本環節。

(二)財政績效評價是政府績效管理的一項基本制度

首先，政府績效評價的核心是藉助於投入產出分析方法，向政府和人民提供一個說得清的資金使用的效果。我國是人民民主國家，憲法規定了人民享有廣泛的民主權利。我們知道，民主權利不僅是指人民對政府的重大的政治決策享有知情權，也包括人民享有對公共資金用於哪裡，有無效果的知情權。在過去，政府只向人民代表大會報告政府資金的分配，由於沒有建立績效評價制度，因而我們無法對公共資金效果作出回答。隨著我國的民主制度的深化，以及由傳統的“管理型政府”向“服務型政府”轉型，人民對政府監督的加強、納稅意識的加強，人民對政府資金的使用效果的知情權問題也已經提出來了，而政府和財政部門要回答這一問題，就必須開展政府績效評價工作。

其次，它是我國公共財政建設的要求。可以說，我國財政改革，從“基數法預算”到“財政績效管理”，變化最大的是增加了績效評價環節。或者說，如果沒有這一環節，那麼財政績效管理只能是華而不實的“花架子”。同時，績效評價運用量化指標來說明財政資金效果，可以從效率的觀點分析存在的問題，幫助各政府部門改善管理、提高資金效果。因而，它既是改進財政管理的需要，也是促進財政管理科學化、規範化的有效手段。

(三)財政績效評價是擺脫財政困境的有效途徑

長期以來，我國財政管理存在的重大問題是“重分配，輕效果”，這是造成財政撥款與效果脫節，因而財政收入增長很快，但財政收支狀況越來越困難的主要原因。通過績效評價的機制有利於我們發現問題，找到解決途徑。這是因為，雖然我們建立了項目的前期評價，部門預算“跟蹤問效”等制度，但它們往往“隔靴搔癢”。而財政績效評價是一種“后發制人”管理。由於它以事實為依據，對公共支出效果能作出客觀評價，因而它必將成為解決財政支出膨脹問題的關鍵措施和途徑。

總之，財政績效評價是實現由財政控制支出轉到“用制度、規則和社會力量”來控制支出的關鍵措施。

財政績效評價是應用目標——效果對比法，對評價對象的各項指標實現情況進行的評價。

應當說，雖然項目效果評價與政府職能的經常性支出效果評價的對象是不同的，但在方法論上卻基本相同。

1．設置、補充和完善績效指標

這就是說，對於尚未設定績效評價指標的支出，這一階段的任務是設定評價指標。對於已經設定績效評價指標的支出，根據實際和公共價值的一般標準，對績效目標指標進行補充和完善。由於在政府績效預算管理中，我們只列示出那些與撥款有關的重要績效目標指標，而不必列示所有的績效目標指標。因為，如果那樣，政府的預算報告會過於複雜，而且這些指標帶有專業性，局外人很難看懂。為此，通常只要求列示重要的指標。

但是，進入績效評價階段，我們不僅要考察其主要指標的完成情況，而且必須全面地了解其績效，即不僅是當期的績效，還應當將可持續發展能力列入績效評價，以防止其短期化。比如，我們對教育的評價，不僅要看在校生人數和教育質量，而且要看其潛力，包括教師進修、師資配備、教育研究成果等，即使教育質量，我們也應當考察教育事故等指標，而這些是不可能全部列入預算中的。因此，補充完善指標體系是其中很重要的工作。

2．設定績效目標和評價標準

在此基礎上，評價組的任務是事先設定各項指標應當達到的目標及相應的權值。根據筆者的實施經驗，在這裡，我們要處理好以下兩個問題：

(1)分級設計指標。通常我們應當將指標分成投入、產出和效果指標三類。再分級設計指標，指標級次最多不得超過三級。

(2)將評價的基礎指標和評價指標分開。評價的基礎性指標需要來自各種基礎資料，如統計資料、會計資料和部門的工作記錄等，它具有邏輯上的連續性和合理性，是評價依據，但本身並非評價指標。因此，將兩者分開，可以明晰思路。否則，材料過於冗長，評價人員會感到閱讀困難，也不利於得出合理結論。

3. 核實和審定基礎資料

4．確定各指標的權數，統一評價標準，給定各指標的評分

確定各指標的權數的依據是重要性原則。這就是說，凡是重要的指標，其權數就高，而次要的指標的權數較低。

統一評價標準是指按各項指標完成的目標要求確定的評分標準。通常，我們可以分級差法和比例法來統一評分標準。

級差法是指對於每個評價指標，我們事先設定達到、基本達到和未達到三個標準，然後，評價人員在此範圍內，根據基礎資料的對應指標，給定每項評價指標的分值。

比例法是先設定達到每個目標指標的相關標準，然後由評價人員根據統計資料，按各項指標的實際完成情況給定分值。

兩種方法的差異在於，前者的各指標分值相對固定，最多不得超過既定分值的100%，而後者則隨指標完成情況而定，其分值可以超過100%。

5．撰寫評價報告

《績效評價報告》是評價的總結，也是專家組對項目結果所作的正式書面結論。這一結論要在反覆討論的基礎上進行。編寫《績效評價報告》的文字材料應當簡潔扼要。《績效評價報告》通常應包括以下四個方面的內容：

(1)項目績效評價的過程和專家組成員。

(2)評價的最終結論，描述各指標的權數及得分值。評價的最終結論可分為合格、基本合格和不合格三種。

(3)分析政府職能執行單位，或項目的各項指標的得分情況，指出主要優點及主要問題。

(4)提出改進管理方面的意見或建議。項目績效評價的重要目的之一是提供改進管理的意見或建議。因此，在這方面應當結合國內的有關指標現狀，用以理服人的方式展開。

如果說，預算評價只是政府績效評價的前期拓展，那麼，效果評價就是真正意義上的績效評價。概括起來，績效評價任務有以下三項：

(1)驗證目標指標，以確定事物運動處於何種狀態；

(2)確定目標與現實之間的差異程度，為糾偏決策提供依據；

(3)分析產生問題的原因，提出合理的建議。