戶籍管理制度

建國以來，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為三個階段：第一階段，1958 年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958～1978 年，為嚴格控制期；第三階段，1978 年以後，半開放期。

1958 年以前，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。1958 年 01 月 09 日，經全國人大常委會討論通過，毛澤東簽署一號主席令，頒布了新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等七項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動，在城市與農村之間構築了一道高牆，城鄉分離的“二元經濟模式”因此而生成。

但是，隨著社會經濟的發展，舊的戶籍制所帶來的負效應日益顯現。同時，隨著市場經濟的發展，計劃經濟體制下的“大鍋飯”、“鐵飯碗”被打破，大量高學歷或有一技之長的專業人士加入到流動大軍中來……據公安部和有關專家估算，1997 年全國流動人口已達 1.1 億。在市場經濟逐漸形成的今天，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流，對 40年不變的戶籍制度形成了衝擊。1998 年 07 月 22 日，國務院發出批轉公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》。文件對當前戶口管理作出了“四項改革”：

1、實行嬰兒落戶隨父隨母自願的政策。對以往出生並要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶的問題，學齡前兒童應當優先予以解決；

2、放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。對已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應當根據自願的原則准予在該城市落戶；

3、男性超過 60 周歲、女性超過 55 周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶；

4、在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶。

事實上，上海、深圳、廣州、廈門、海南等一些改革開放的前沿城市，早在這“四項”改革措施公布以前就實行了“藍印戶口”。上海市 1994 年 02 月施行《上海市藍印戶口管理暫行規定》，文件規定：在上海投資人民幣 100 萬元（或美元 20 萬元）及以上、或購買一定面積的商品房、或在上海有固定住所及合法穩定工作者均可申請上海市藍印戶口，持藍印戶口一定期限后可轉為常住戶口；深圳市 1996 年 01 月 01 日開始實行“藍印戶口”政策，截至 1998 年 03 月底，深圳已辦理藍印戶口 3.7 萬多人，由藍印戶口轉為常住戶口 7,000 人；廣州 1998 年 03 月亦推出了“藍印戶口”，其他省市也在一定範圍內實行特殊的戶口政策，如蘇州市在蘇州工業園區實行四種類別（聘用類、購房類、納稅類、投資類）的“藍印戶口”。北京由於特殊的首都身份，戶籍制度改革相對比較謹慎，但是，北京也於 1999 年 06 月推出“工作寄住證”，凡在北京市高新技術企業或跨國公司總部及研發中心工作的外地人員，符合一定條件者，由企業提出申請，可辦理“北京市工作寄住證”，持證者在購房、子女入托、入中小學等方面享有北京市民待遇，持寄住證三年者，經企業申請並報市人事局審批可轉為北京市正式戶口。

人口流動是社會發展的必然結果，快速的經濟發展必然產生大量的人口流動，美國、澳大利亞以及中國香港都是世界上人口流動量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區，同時也是經濟高速發展之地。正如人口學專家研究表明：合理的人口流動能促進商品經濟的發展，有利於人才交流和勞動力資源配置。為實現公民的擇業、居住以及遷徙自由，國家正採取多種措施鼓勵、支持和引導人口的正常、合理流動。

國務院發文推進戶籍管理制度改革（全文）

2012年2月23日，中國政府網全文刊登《國務院辦公廳關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。通知提出，要繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度。全文如下：

國務院辦公廳關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

各地區、各有關部門認真貫徹國家有關推進城鎮化和戶籍管理制度改革的決策部署，努力解決實踐中的突出問題，取得明顯成效。一個時期，一些地方積極探索，又相繼推出農村人口落戶城鎮的政策措施，積累了一些經驗，也出現了一些不容忽視的問題。有的地方不顧當地經濟社會發展實際情況，片面追求城鎮規模城鎮化速度；有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶城市的條件；有的地方擅自突破國家政策，損害群眾切身利益。對這些問題如不高度重視並及時妥善解決，就會嚴重影響城鎮化依法健康有序進行，嚴重影響經濟平穩較快發展和社會和諧穩定，也直接影響戶籍管理制度改革的順利推進。為積極穩妥推進戶籍管理制度改革，經國務院同意，現將有關事項通知如下：

一、指導思想和基本原則

（一）以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，適應城鎮化發展需要，按照國家有關戶籍管理制度改革的決策部署，繼續堅定地推進戶籍管理制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策。同時，遵循城鎮化發展規律，統籌推進工業化和農業現代化、城鎮化和社會主義新農村建設、大中小城市和小城鎮協調發展，引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

（二）必須立足人口大國的基該國情，充分考慮當地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力特別是容納就業、提供社會保障的能力；必須尊重農民意願，切實保障農民合法權益；必須堅持統籌規劃，著力完善配套政策；必須堅持分類指導，做到積極穩妥、規範有序。

二、分類明確戶口遷移政策

（三）在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定職業並有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。城鎮綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定職業的範圍、年限和合法穩定住所（含租賃）的範圍、條件等作出具體規定，同時應當積極採取有效措施解決長期在當地務工、經商人員的城鎮落戶問題。

（四）在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業滿三年並有合法穩定住所（含租賃）同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。中西部地區根據當地實際，可以適當放寬職業年限的要求；城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定職業的範圍、年限和合法穩定住所（含租賃）的範圍、條件等作出更嚴格的規定，同時應當積極採取有效措施解決長期在當地務工、經商人員的城市落戶問題。參加社會保險的具體年限由當地人民政府制定，報省級人民政府批准。

（五）繼續合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模，進一步完善並落實好現行城市落戶政策。

三、依法保障農民土地權益

（六）農民的宅基地使用權和土地承包經營權受法律保護。現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意願，不得強制或變相強制收回。引導農民進城落戶要遵守法律法規和國家政策，充分考慮農民的當前利益和長遠生計，不能脫離實際，更不能搞強迫命令。

（七）堅持土地用途管制，不得借戶籍管理制度改革突破土地利用總體規劃、土地整治規劃和土地利用年度計劃，嚴格規範城鄉建設用地增減掛鉤試點，切實避免擅自擴大城鎮建設用地規模，損害農民權益。

（八）禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定徵收程序將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用於非農業建設，嚴格執行禁止城鎮居民在農村購置宅基地的政策。

四、著力解決農民工實際問題

（九）對農村人口已落戶城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的權益；對暫不具備落戶條件的農民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面的突出問題。

（十）加快社會主義新農村建設，改善農村居民的生產生活條件，推進城鄉公共資源均衡配置，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，使城鎮化和新農村建設相互促進、協調發展。尊重農民在進城和留鄉問題上的自主選擇權。

（十一）採取有效措施，為其他暫住人口在當地學習、工作、生活提供方便。對造成暫住人口學習、工作、生活不便的有關政策措施要進行一次集中清理，該修改的認真修改，該廢止的堅決廢止。今後出台有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度。逐步實行暫住人口居住證制度，具體辦法由公安部會同有關部門研究制訂按程序報批后實施。

五、切實加強組織領導

（十二）戶籍管理制度是一項基礎性社會管理制度。有關改革事關人民群眾切身利益、經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。各地區、各有關部門要從全局和政治的高度，充分認識做好這項工作的重要性、複雜性，切實把思想和行動統一到國家的決策部署上來，加強領導、周密部署，嚴肅紀律、落實責任，切實抓好國家有關戶籍管理制度改革各項政策措施和工作部署的落實。

（十三）國家基本戶籍管理制度屬於中央事權，地方在國家確定的基本戶籍管理制度的原則和政策範圍內，結合本地實際進行探索、制定具體措施。各地要按照國家有關戶籍管理制度改革的政策要求和統一部署，統籌規劃、紮實推進，不得各行其是、有禁不止；要對已出台的有關戶籍管理制度改革的意見加以清理，凡與本通知精神不一致的，要立即停止執行；要認真做好新舊政策措施的銜接，防止引發不穩定問題。

（十四）公安部要會同有關部門進一步加強對各地落實國家有關戶籍管理制度改革的政策措施進行指導和監督。各地區、各有關部門要將執行本通知的情況報國務院。

國務院辦公廳

二零 一一年二月二十六日