新預演演算法

全國預算外資金收入情況

2014年財政收支預算（單位：億元）

2013 年6 月底地方各級政府性債務規模情況（單位：億元）

中央財政收入支出對比情況

■新預演演算法的起草和審議，正逢黨的十八屆三中全會決定對全面深化改革作出全面部署，特別是今年6月中央又專門制定了財稅體制改革總體方案。新預演演算法在落實中央有關規定精神的同時，對財政預算改革的頂層設計作了一些銜接性規定，為下一步改革留有法律空間。

■新預演演算法規定了預算審查重點從收支平衡、赤字規模向支出預算轉變的內容，同時將收入預算由約束性轉向預期性，明確各級政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標。這樣規定，為年度預算控制方式的深化改革提供了法律依據，從而迎來政府預算管理制度的深刻變革。

推進國家治理體系和治理能力現代化，是中共十八屆三中全會做出的戰略決策。如何推進？從哪裡著手？有很多理論問題與實際工作要研究、部署。其中，各級政府的預算問題便是一個切入點。作者雷戈先生就新預演演算法和新一輪財稅制度改革的關係做了一番梳理。他在相關部門工作，有觀察、有思考，文中見解可供參考。

——亞夫

2014年8月31日，歷經兩屆全國人大、四次審議的預演演算法修正案由全國人大常委會以161票贊成、2票反對、7票棄權的高票通過，翻開了預演演算法律制度的新篇章，也標誌著新一輪財稅體制改革在預算領域的率先破冰。

1995年以來預算制度的改革與成效

1994年，我國啟動了影響深遠的分稅制財政管理體制改革，政府間財政關係、稅收制度等財稅重大改革相繼推開。幾乎與此同步，1994年3月，八屆全國人大常委會第二次會議制定了預演演算法，形成了預算制度的基本框架。預演演算法的頒布實施，對規範政府預算管理、加強國家宏觀調控，促進經濟社會發展發揮了積極作用。隨著分稅制財政管理體制的逐步確立，財稅體制改革的重點在2000年前後轉向預算管理制度，預算管理機制不斷改革完善，預算在政府管理中的作用明顯強化。

一是預算管理範圍不斷拓展。過去，除了納入預算管理的預算內收支，各級政府及有關部門大量的預算外收支，主要指的是國家機關、事業單位以及其他機構為履行或代行政府職能，而收取、提取、募集和安排使用的各種未納入財政預算管理的財政性資金，包括行政事業性收費、政府性基金、國有企業和主管部門收入等。

在財政體制改革不到位的背景下，我國預算外收支規模不斷膨脹，到2007年最高時達到6820億元。但由於對預算外資金缺乏有效地監督管理，也帶來了一系列突出問題，比如一些單位擅自將財政預算資金通過各種非法手段轉為預算外資金等。同時，預算外資金的使用脫離財政管理和各級人大監督，亂支濫用現象較為突出，助長了不正之風和腐敗現象的發生，成為各方詬病的焦點問題。

1996年，國務院制定《關於加強預算外資金管理的決定》，開始逐步將各類預算外資金納入預算進行管理。2002年財政部等部門發布了《關於將部分行政事業型收費納入預算管理的通知》，逐步將有關部門收取的行政事業性收費納入預算管理。2004年，財政部發布《關於加強政府非稅收入管理的通知》，逐步將政府非稅收入納入預算管理，2006年，國務院制定了《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》，逐步將土地出讓收入納入地方預算管理。到2011年，我國實現了將預算外收入全部納入了預算管理的目標。

二是政府預算管理制度不斷完善。在預算編製領域，2000年啟動了以部門為預算管理和績效評價為重點的部門預算改革，實現“一個部門一本預算”。在預算執行領域，2001年啟動了財政國庫集中收付制度改革，通過國庫單一賬戶進行集中的資金收繳和支付。在支出管理上，1999年啟動了政府採購改革，將分散式的政府採購模式改為政府採購機構集中採購。

在績效評價上，2005年在試點基礎上啟動了中央部門績效評價工作，由財政部統一領導，部門負責組織實施。在預算管理科目上，2007年起啟動政府收支分類改革，建立了收入分類和支出分別按功能分類、經濟分類的收支分類科目。

隨著各類預算外資金納入預算管理，各級政府財政部門開始編製公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等“四本預算”。其中，政府性基金預算從2010年起正式報送全國人大；國有資本經營預算於2007年開始試點，從2010年起開始正式報送全國人大；社會保險基金預算從2010年起開始試編，2014年起首次編入預算草案並報全國人大。

三是人大預算審查監督不斷加強。在預演演算法基礎上，1999年全國人大常委會制定了《關於加強中央預算審查監督的決定》，對加強中央預算的初步審查、預算調整等作了明確規定。2006年全國人大常委會制定的監督法對各級人大常委會審查預算執行情況和決算的審查重點等作了具體規定。

（一）全口徑預算體系：“橫與縱”

預算的完整性，就是要把所有的政府收支統一納入預算管理，這是政府預算管理一項基礎性要求。為此，新預演演算法刪除了預算外資金的相關內容，代之以全口徑預算，明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批准的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預算體系。

全口徑預算體系，從橫向上來講，即預算的組成，是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的“四本預算”；從縱向上來講，就是每一級政府一級預算，預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的“五級預算”。

1、預算組成：四本預算。

徠總結近年來的預算實踐經驗，新預演演算法確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，並對四本預算分別作了細化規定。

一是四本預算的功能定位。一般公共預算，即常說的公共預算，是指以稅收為主體的財政收入，主要用於保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。這也就是原來預演演算法所規範的狹義上的公共預算。為充分界定四本預算的定位與分工，明確預算之間的區別和聯繫，新明確了四本預算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預算體系。

二是四本預算的編製原則。與各自預算的內容相適應，四本預算的編製原則也有所區別。其中，政府性基金預算應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編製，做到以收定支；國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編製，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算；社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編製，著眼於結餘資金的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續性。

三是四本預算的相互關係。在預算之間的關係上，四本預算之間保持獨立完整並統籌協調，而政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算應當與一般公共預算相銜接，也就是說預算之間的銜接，只能通過一般公共預算。這三本新加入預算管理的預算案，與原來的公共預算一起，“有分有合”，形成了四本預算的全口徑預算體系。

2、預算層級：五級預算。

按照一級政府一級預算的原則，新預演演算法明確了中央、省、市、縣、鄉五級政府五級預算的預算體系，將鄉級預算也納入法定的預算範圍。因為鄉鎮政府是一級政權組織，其履行職責需要財力保障，而鄉級人大的一項職權就是審查和批准本級預算和預算執行情況的報告，監督預算的執行。而對於一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的，可以按照規定的程序報請鄉級人大審查和批准。

（二）財政管理體制：“進與退”

財政管理體制是規範各級政府支出責任和財力分配關係的制度，是國家財政的基本制度，與政府預算有著緊密的聯繫，也是預算收入和支出管理的基礎。只有明晰政府間事權和支出責任，理順中央和地方收入劃分，實現上下級政府的財力餘缺的有效調節，才能實現財政預算制度的有效運轉。

從1994年我國開始實行分稅制的財政管理體制至今已經二十年，分稅制財政體制的建立和完善，對調動中央和地方積極性，促進國家財政收入平穩增長，發揮了重要作用。但在中央財政收入在全國財政收入中佔比上升的同時，地方承擔的事權和支出責任卻日益增加，中央不得不通過大量轉移支付項目對地方給予補助，地方財政支出對財政轉移支付的依賴度上升。

2013年，中央公共財政收入60198億元，佔全國財政收入的46.6%，同期的中央本級財政支出20471億元，僅佔全國財政支出的14.6%，對地方稅收返還和轉移支付48019億元，是中央本級支出的2倍多。加上營改增的不斷推進，作為地方唯一主體稅種的營業稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內，地方稅收入劃分更趨弱勢，日益影響到各級地方財政的獨立正常運轉。

由於各方面對財政管理體制改革方向和具體規範內容的認識上存在較大分歧，難以就政府間財權和事權劃分、收入劃分等核心內容達成共識，新預演演算法沒有對分稅制財政管理體制進行細化規定，而是沿用了原預演演算法的原則性規定，並將規範重點轉向共識較多的財政轉移支付制度，從法律上確立了財政轉移支付的基本規範。

財政轉移支付制度是分稅制條件下平衡地區間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉移支付主要解決基本公共服務均等化問題，專項轉移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責任以及實現特定目標等。近年來，財政轉移支付規模快速增長，2013年中央對地方轉移支付總額42973億元，其中一般性轉移支付24363億元，佔56.7%；專項轉移支付18610億元，佔43.3%。

當前，財政轉移支付中存在的主要問題是規模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預演演算法從三個方面對規範了財政轉移支付制度。一是明確了轉移支付的功能定位，即以推進地區間基本公共服務均等化為目標，以一般性轉移支付為主體。二是規範了專項轉移支付，要求設立要有法律依據、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規範了轉移支付的預算，要求編製要符合規定的標準要求，下達時間要符合規定的時限等。

這樣規定，既適應了轉移支付制度規範發展的要求，也體現了當前整合規範轉移支付項目的現實需要。轉移支付制度的規範化、法治化，對當前正在推進的取消競爭性領域專項和地方資金配套，完善省以下轉移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發揮有效地推動作用。

（三）預算的公開透明：“粗與細”

陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。在很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬於保密內容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預算草案都要求嚴格保密並在會後收回。直到2010年，國務院有關部門首次對外公開部門預算。在此背景下，原預演演算法在預算公開方面的規定也是一片空白，沒有對預算公開的具體事項作出明確規定。

近年來，社會各界對預算公開的呼聲日高，對“曬政府賬本”形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預演演算法在總結近些年來預算公開實踐的基礎上，從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等對預算公開的規定進行了全面的細化規定。

一是規定了預算公開的內容，既包括預算，也包括預算調整和決算，既包括本級政府預算，也包括部門預算。二是規定了預算公開的時限，要求本級政府和部門的預算、決算分別在批准或批複后20天內公開。三是規定了預算公開的主體，其中本級政府預算由財政部門公開，部門預算由各自部門公開。

總之，從預算公開的規定中可以看出，新預演演算法規定的預算公開，不只是預算草案的公開，而是預算編製、執行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的“黑箱”變成了“透明箱”。

（四）地方政府舉債之門：“開與關”

地方政府債務問題如何規範，是預演演算法修改中廣泛關注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防範地方政府過度舉債，1994年制定預演演算法時明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券” （第28條），堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資。

特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平台等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，所形成的風險日益凸顯。根據審計署對全國中央、省、市、縣、鄉五級政府債務情況的全面審計結果，截至2013年6月底，全國各級政府債務總額約30.28萬億元，其中地方政府債務餘額17.89萬億元，包括負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的或有債務4.34萬億元，地方政府債務較前兩年大幅增長。

雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處於國際通行的控制標準範圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務餘額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規範和逐步化解。

與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。在總結1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債並轉貸地方的經驗基礎上，2009年，國務院首次批准發行地方政府債券2000億元，由財政部代理髮行並列入省級預算管理。2011年起，財政部開始推動地方政府自行發債。2014年5月21日，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。地方政府通過發行債券的方式舉借債務取得了一定的經驗。

綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防範化解等多方面因素，新預演演算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設置了若干安全閥來“堵偏門”，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。

一是舉債主體，規定只能是經國務院批准的省級政府；二是用債方向，要求只能是用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的“緊箍咒”。

（五）國庫管理權之爭：“經與代”

2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動了預算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個預算單位實現了國庫集中支付，基本上實現了全覆蓋。為此，新預演演算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，並明確政府全部收入和支出都實行國庫集中收付管理。但是關於國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責定位，雖然只是經理還是代理的一字之差，人民銀行、財政部以及有關專家學者各執一詞，從一審爭論到四審，也引起了媒體和社會公眾的廣泛關注。

綜合各方面意見，新預演演算法仍然維持了國庫經理制的規定，這為國庫經理與代理之爭畫上了一個句號。為什麼這麼改呢？主要加強預算資金支付監督、維護預算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監督制約作用，有必要賦予央行對國庫支出業務進行必要審核的許可權。因此，新預演演算法繼續維持了原法規定的經理的表述，繼續明確央行經理中央國庫的法律條款，有利於央行依法履行經理國庫職責。

值得注意的是，新預演演算法還對財政專戶進行了專門規定。按照有關法律法規的規定，財政專戶是各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶，用於特定資金的專戶存儲、專款專用。按照核算管理的資金類型，財政專戶主要包括四類：專項支出財政專戶（如糧食風險基金等）、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等。

由於實踐中國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權開設財政專戶，導致財政專戶數量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業銀行，脫離國庫的有效監督，滋生了“小金庫”等腐敗問題。社會上要求取消財政專戶的聲音很大，但考慮到不少財政專戶（如社會保險基金賬戶、非稅收入專戶）有其現實必要性，新預演演算法給財政專戶的設立留下了空間，並對財政專戶的條文從批准設立、專款專用等方面進行了多次從嚴的修改完善，規定只有法律有明確規定或者經國務院批准的特定專用資金，才可以設立財政專戶，並明確要求財政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對財政專戶作了最嚴格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎。

（六）法定性支出：“存與廢”

法定性支出是指法律法規及有關文件規定的預算中必須安排的預算支出項目。目前，主要集中在教育、科技、農業等7個領域，有關法律法規等規定了相關預算支出不低於一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規文件也對文化、社保、醫療等領域作出了預算安排的規定。

法定支出的積極作用，是體現了對重點領域、薄弱環節加快發展的預算支持。但在實踐中，也出現了固化預算支出結構、分割和肢解預算的完整性、削弱財政宏觀調控能力等問題。同時，相關法律對於財政預算安排的規定，也影響到預演演算法的法律效力。為此，新預演演算法刪除了預算審查和執行中涉及法定支出的規定，同時強調各級一般公共預算支出的編製中，國家確定的各項重點支出，應當在統籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務合理需要的前提下，予以優先安排。同時，還規定了在各級人大審查預算草案及預算調整方案時也明確將重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當作為重點審查內容。

（七）人大預算審查監督：“實與虛”

從國外經驗看，審查預算是議會的最重要的職責，議會通過對預算的控制實現對政府行為的有效監督。在預演演算法修改的整個過程中，對於加強人大對預算的審查監督，真正實現通過預算對政府行為的控制與監督，各方面有著強烈的呼聲。

新預演演算法在總結近年來各級人大預算審查監督經驗的基礎上，針對實踐中反映強烈的問題，主要對人大如何有效行使預算審查監督權作了較具體的規定。

一是規定預算草案的細化要求。針對實踐中預算過粗、“看不清、弄不懂”等問題，新預演演算法規定一般公共預算草案應當按照功能分類和經濟分類編製，分別反映預算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經濟性質分類編列到款（類、款兩級），通過二者結合，全面反映預算支出的全貌。同時，對轉移支付支出的編製也提出了明確要求。

二是完善預算的初步審查制度。實踐中預算審查專業性強，而人大會期有限，針對這一問題，新預演演算法總結實踐經驗，進一步完善了預算草案的初步審查制度，明確初步審查的範圍包括預算草案、預算調整方案和決算方案，審查機構由有關專門委員會或者縣級人大常委會進行，規定了審查的時限要求等內容。

三是明確了預算審查的重點審查內容、預算調整審查的有關程序以及預算執行監督的有關規定。

新預演演算法的起草和審議，正逢黨的十八屆三中全會決定對全面深化改革作出全面部署，特別是今年6月中央又專門制定了財稅體制改革總體方案。新預演演算法在落實中央有關規定精神的同時，對財政預算改革的頂層設計作了一些銜接性規定，為下一步改革留有法律空間。

一、改進年度預算控制方式。十八屆三中全會決定提出“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”，以解決現在預算執行中片面追求預算平衡帶來的“順周期”問題：經濟放緩時，稅務部門為完成稅收任務而造成徵收過頭稅，不利於經濟回升；經濟過熱時，收入任務易於完成而出現“應收不收”，反而助長過熱。

新預演演算法規定了預算審查重點從收支平衡、赤字規模向支出預算轉變的內容，同時將收入預算由約束性轉向預期性，明確各級政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標。這樣規定，為年度預算控制方式的深化改革提供了法律依據，從而迎來政府預算管理制度的深刻變革。

二是建立跨年度預算平衡機制。根據三中全會決定關於“建立跨年度預算平衡機制”的要求，新預演演算法第十二條作出了各級政府建立跨年度預算平衡機制的原則性規定。同時，新預演演算法確立了預算穩定調節基金的法律地位，通過基金的調入和調出來調劑預算執行中由於短收、超收導致的預算資金的餘缺。跨年度預算平衡機制的有關規定有利於實現保障財政政策的可持續性和前瞻性，也為未來編製中長期財政規劃和多年滾動預算提供了依據。

三是編製政府綜合財務報告。根據三中全會決定關於“建立權責發生制的政府財務報告制度”的要求，新預演演算法在附則中對各級政府提出了按年度編製以權責發生製為基礎的政府綜合財務報告的明確要求。政府財務報告作為，全面反映政府財務狀況、運行情況和財政中長期可持續的綜合性年度報告，是反映政府財務情況的存量“家底”，將和預算報告相互協調，共同反映政府履行各項職能和資金績效的情況。新預演演算法的原則性規定為未來各級政府全面建立政府綜合財務報告制度指明了方向。