主訴檢察官

自1999年上海市長寧區、楊浦區試行主訴檢察官制度以來，各地檢察院對主訴檢察官的定名和概念均未形成統一認識。在定名問題上，有些檢察院定名為主辦檢察官、有些檢察院定名為主控檢察官、有些檢察院定名為主訴檢察官。

首先，主辦檢察官即主辦案件的檢察官，這裡的主辦案件既包括控告申訴、民事行政、貪污賄賂、審查批捕等案件，也包括審查起訴案件。主辦檢察官的外延較大，內涵縮小，不能概括體現審查起訴和出庭公訴即“訴”的職能。其次，主控檢察官即指控被告人犯罪承擔主要責任的檢察官。主控檢察官的處延較小，內涵變大。僅能體現公訴職能，對決定刑事案件審查起訴的職能卻無法體現。因此，筆者認為定名為“主訴檢察官”比較恰當，它既能體現其獨立決定刑事案件審查起訴的職能，又能體現其獨立決定出庭公訴中的檢察事務的職能。因此，主訴檢察官的概念可概括為按一定條件和程序產生的，依照法律和規定獨立決定刑事案件審查起訴、出庭公訴中的檢察事務，並承擔相應責任的檢察官。

主訴檢察官履行職責的最終目的是能夠成功地在法庭上完成檢察機關的控訴職責，行使職責的途徑是代表檢察院行使檢察職權，獨立地完成審查起訴、出庭控訴等工作，其許可權是經過一定程序而獲得的、對案件的處置特權，對此並負有主要責任。

主訴檢察官不是一種職稱、職級、也不是職務，它是在行使檢察職權中而獲得的、具有實際內容的職權稱謂，是對公訴人內容的充實與強化。

主訴檢察官的選任應當遵循公平、公開、公正的原則，在全院範圍內公開進行，有條件的可以在本院及所屬檢察院進行。選任時實行資格考試與考評相結合。資格考試分為書面考試和能力測試。書面考試原則上由省級院統一組織；能力測試由分州市級以上檢察院組織實施。通過主訴檢察官上崗資格考試的人員，經本院檢察官考評委員會考評合格的，由本院檢察長確定為主訴檢察官。擬任主訴檢察官的人員，應當確定三個月至六個月的試用期。分、州、市院以上公訴部門負責人（正職），具有法學本科以上學歷，已任命為檢察員的，應當視為自然取得主訴檢察官資格，可以不參加主訴檢察官資格考試。

主訴檢察官承辦案件時，對於法律明確規定應當由檢察長、檢察委員會行使的職權，以及檢察長、檢察委員會認為應由其行使的職權，應當提出意見，報請檢察長決定。具體包括下列事項：1．需要採取、變更、撤銷逮捕措施的；2．需要改變管轄的；3．擬作不起訴決定的；4．變更起訴的；5．決定抗訴、撤回抗訴的；6．需要對有關單位提出書面糾正違法意見或者檢察建議的；7．下級人民檢察院書面請示和公安機關提請複議、複核的案件中需要檢察長決定的事項；8．上級交辦的案件以及本地區有重大影響的案件中需要檢察長決定的事項。由主訴檢察官決定的案件或者訴訟中的事項，主訴檢察官對案件事實、證據的認定和所作的決定負責。

主訴檢察官的考核、獎懲，按照最高人民檢察院關於檢察官考核與獎懲規定執行。各級人民檢察院可以自行規定對已任的主訴檢察官實行任期制或者淘汰制，建立健全與主訴檢察官辦案責任制配套的激勵機制和保障機制。

檢察長要加強對本院主訴檢察官的領導。審查起訴部門負責人根據檢察長的授權，監督、檢查、協調主訴檢察官的辦案工作。提起公訴的案件，實行起訴意見書、起訴書、判決書、裁定書備案制度。檢察長、檢察委員會委員和審查起訴部門負責人應當適時對主訴檢察官出庭支持公訴的案件進行跟庭考察，對主訴檢察官報送備案的法律文書、工作文書及時進行認真審查，提出意見。

最高人民檢察院決定對審查起訴工作實行重大改革，試行主訴檢察官辦案制度。這項改革打破了過去用行政辦法管理審查起訴工作的舊模式，衝破集體討論、集體負責的舊框框，形成以主訴檢察官為主要責任人，責、權、利相統一的新的辦案工作機制。主訴檢察官制度沒有固定的模式，需要我們在改革過程中進行認真探索和研究，總結出一套行之有效的新模式。

試行的必要性

（一）改革現有的三級辦案制度勢在必行，1979年至1999年這漫長的20年時間就無論是在《刑事訴訟法》修改前還是修改後，檢察機關刑檢部門辦案一直延用的是承辦人審查。部門負責 人審核、檢察長或者檢察委員會決定的三級辦案程序實踐中了辦案的不負責、負責的不辦案”的現象，尤其是集體討論制度幾乎等同於人人負責。無人負責，已經嚴重影響到辦案質量，使起訴工作陷入僵化。加之，三級辦案制度程序繁瑣，拖延了辦案時間，延誤了辦案效率。可見，起訴工作不改革就沒有出路。

（二）增強起訴部門凝聚力，迫在眉睫。眾所周知，起訴部門有三大特點，即苦若、累。貧，起訴部門有不少同志懷有消極應付辦案的思想，對所承辦的案件處理決定一等、二看、三觀望，缺乏應有的工作積極性，甚至有一些人希望早日離開起訴部門。如某院開展了一項雙向選擇，結果起訴科15名同志中僅有2名同志志願性填寫的是起訴科。可見，不改革，起訴部門就沒有活力。

（三）如何減輕領導的負擔，亟待解決。執行原有的三級辦案制度，無論是簡單案件，還是疑難複雜案件，起訴部門負責人必須召集全科進行討論研究，有時還必須邀請主管檢察長參加討論，對於審結報告和起訴書還要進行複核。簽署意見，對於疑難複雜案件還要與有關部門進行協調，這些繁重的工作一直困擾著起訴部門負責人和主管檢察長，使他們難以保證有充沛的精力加強幹警隊伍建設、解決疑難複雜案件；很難保證有足夠的時間考慮起訴部門的工作改革。可見，不改革，起訴工作辦案制度就難以完善和發展。

試行的現實意義

檢察幹警經過多年的工作實踐，政治素質、業務素質均已達到了一定水平，大部分可以勝任主訴檢察官制度對辦案人提出的要求，試行主訴檢察官制度的重大意義可以從以下四個“提高”上予以體現：

（一）提高辦案效率

主訴檢察官制度的實行。可以有效地調動主訴檢察官和辦案人員的工作積極性，主訴檢察官享有了十餘項原先由檢察長、起訴科長行使的職權，從而簡化了辦案的程序，減少了辦案環節，改變了過去“全科文書科長簽發，大事小事都須彙報”的現象，大大提高了辦案效率，節約了司法資源，可以充分體現訴訟經濟原則。

（二）提高辦案質量

在過去的辦案機制下，承辦人只對案件事實負責，放在某種程序上存有一定依賴心理，而檢察長不可能對每個案件的案情都能詳細了解，往往造成“審”、“定”分離的狀況，難免發生差錯。試行主訴檢察官制度后，主訴檢察官必須對本組所有案件的質量承擔責任，同時對於疑難複雜的案件，主訴檢察官或承辦人仍可提交討論，由此大大增強了辦案人員的工作責任心，案件質量必然有所提高。

（三）提高業務素質

主訴檢察官制度規定主訴檢察官有決定起訴權、簽發文書權，故要求主訴檢察官必須查准事實，搞準定性、用准法律，改變了過去承辦人只對事實負責的狀況。因此，該制度試行后，上到主訴檢察官下到每一個承辦人都感受到提高自身業務素質的重要性，促使他們加強業務理論學習，儘快提高業務水平。

（四）提高公訴水平

由於主訴檢察官的任用強調了素質、心理、辯論、儀錶的統一，各小組的成員實行合理搭配、優化組合，所以他們在出庭工作中能長短相濟，充分發揮群體優勢，迅速提高出庭公訴質量。四、試行主訴檢察官制度必須做好的幾項工作

（一）領導重視

主訴檢察官制度是檢察機關辦案制度改革的重大舉措，該制度的正確運行，自然需要檢察長具有遠見常識，當然更離不開檢察長的關心和支持。檢察長應把該制度提上重要議事日程，對主訴檢察官的職、權、利作深入細緻的調查和研究，在落實主訴檢察官的職責和權利的同時，在“利”方面同樣應落到實處，才能充分激勵主訴檢察官的工作熱情，使試行工作健康有序地開展。

（二）落實職責

主訴檢察官責任制的生命力在於它擴大了主訴檢察官的權力，明確了主訴檢察官的職責，注重的是主訴檢察官的責、權、利的統一，因而能充分調動公訴人的工作積極性和主觀能動性。為此，主訴檢察官制度應特別注意落實好主訴檢察官的具體職能；明確好主訴檢察官的具體責任，做到獎懲分明。首先，應將主訴檢察官處理檢察事務的決定和權力逐條逐項具體明確，並使主訴檢察官在操作程序上明確，堅決反對“猶抱琵琶半遮面”的狀況；其次，重點提高主訴檢察官相應的待遇。待遇是主訴檢察官制度責、權、利相統一的組成部分之一，是穩定公訴人隊伍、激發主訴檢察官積極性的重要保證，也是對主訴檢察官的繁重體力、腦力付出的一種補償和尊重。再次，從嚴制定懲戒措施。該措施並非是對主訴檢察官行使各項職權的限制，而是對主訴檢察官增強責任心的督促。具體規定錯案、錯誤定性。錯誤舉證的賠償責任及扣除補貼數額，這是獎勵與懲罰相結合的具體體現。最後，合理制定業務考核規則，認真落實各項考核。考核規則應結合起訴部門的實際情況，認真聽取幹警們的意見，力求使該規則切合實際，行之有效，嚴格考核是落實責任的關鍵。只有通過考核，才能評出優秀、稱職、不稱職的主訴檢察官，從而廢除上訴檢察官終身制，真正體現競爭上崗、優勝劣汰、滾動選任的選人原則。否則，考核規則只能是紙上談兵，形同虛設，起不到明確辦案責任的目的。

（三）注重方法

試行工作能否成功，案件質量能否保證，關鍵在於要結合實際，方法靈活。既要改革，大膽放權，提高效率。又不能一放到底，不聞不問，因此，在試行工作中應注重抓好以下幾個方面：

1、平穩過渡抓銜接

在新舊辦案機制交替過程中，為避免不必要的波動，首要之處是必須抓好銜接，確保平穩過渡。首先要做好主訴檢察官的思想工作，消除畏難心理，勇於挑重擔，充分行使主訴檢察官制度規定的各項權利。其次對主訴檢察官進行會簽文書培訓。原有的法律文書均由科長和主管檢察長負責簽發的，現改為由主訴檢察官簽發，難免出現這樣或那樣的問題。只有通過培訓，才能使法律文在文體及規範化上得到統一，而且防止錯漏，提高文書質量。再次，做好非主訴檢察官的思想工作，樹立大局觀念，協助主訴檢察官做好各項工作，努力在辦案中鍛煉自己，爭取早日成為主訴檢察官。

2、權力下放抓落實

主訴檢察官制度試行后，主訴檢察官與一般檢察官系業務上領導與被領導的關係，科長、檢察長應盡量不去過問主訴檢察官職權範圍內的事務，並鼓勵和要求主訴檢察官要用好、用准自己的權力，使主訴檢察官能充分發揮主觀能動性，充分體現各自負責的內涵。主訴檢察官行使權力應做到“四多四少”，即：（1）多指導、少代辦。多指導，少代辦，對負責的本紛案件不能自己埋頭辦案，對其他成員所辦案件要多指導，能夠掌握每個案件的訴訟脈搏，做到案案心中有數。（2）多閱卷、少複核、卷宗材料是事實、證據的依據。主訴檢察官對本組的案件，特別是複雜的案件，做到親自閱卷，掌握好案件的主要關鍵點，再分配給其他人辦理，這樣才能更好地指導他人辦好案。此外，對需要親自出庭的一些較為複雜、疑難的案件，需親自提審犯罪嫌疑人，但對於需要複核的材料可少複核，由他人去辦理。這樣既能把好質量關，又可以節省自己的時間、（3）多出庭、少審查、主訴檢察官經強調多出庭，充分發揮主控責任，可以有效地提高公訴的庭審效果。對於案件的審查可以盡量由其他同志負責。（4）多疑難、少簡單。主訴檢察官要多辦疑難複雜案件，要多辦普通程序案件，少辦或不辦簡易程序的簡單案件。這評可以大大地鍛煉主講檢察官的業務能力，有效發揮主訴檢察官的職責，確保辦案質量。

3、日常工作抓協調

主訴檢察官制度試行后，從主管檢察長到科長，均應注重抓好科內協調。首先是協調各主訴檢察官辦案小組之間的關係。由於各主訴檢察官之間存在一定的競爭，為了避免各自為政，領導應要求各辦案小組要團結作戰，分組不分家，相互配合，如果共辦案小組人手緊張，科長應安排其他小組的人員支援。對於一些案情特別疑難複雜、有爭議的案件，科長可以安排其他主訴檢察官交叉閱卷、共同把關。其次在協調工作方面還要抓好起訴科與外單位或科室的相互配合，因為主訴檢察官員責制不可能關起門來搞，必須要走出去，既要接受兄弟單位的檢驗，又要爭取兄弟單位的配合。此外，在試行訪制度時，可出邀請人大、政法委公安、法院四家單位的負責人召開座談合，讓他們全面了解主訴檢察官制度，廣泛徵求意見，求得支援。在試行過程中，科長還要經常走訪公安、法院兩家單位，了解主訴檢察官辦理案件中存在的問題。以求及時改進。

（四）健全監督機制是保障

主訴檢察官制度擴大了主訴檢察官的辦案權力，因而，建立相應的監督制約機制才能保證這些權力的正確實施，保證案件質量。

一是領導督查原則。科長、檢察長可以定期或不定期抽查主訴檢察言小組審查案件的質量。結案時上訴檢察言應當在起訴前三日內把本人簽發的法律文書隨同偵查機關或自偵部門移送起訴意見書送交內勤備案。案件判決后，科長、分管檢察長通過審閱起訴書，判決書及時檢查辦案質量。

二是相互監查原則。辦案小組成員如果認為主訴檢察官對刑事案件所作處理決定有誤，應及時與主訴檢察官交換意見。主訴檢察官未採納的，小組成員應將該情況上報科長或分管檢察官。

三是跟蹤考察原則、為了確保辦案質量，防止人情案、關係案等情況的發生，特別防止因權力下放就其中移送審查起訴認定的有關事實、情節與起訴書指控因人情而發生認定變化，放縱犯罪現象的發生。分管檢察長、起訴科長可以定期到法院、公安進行走訪，了解情況，以便發現問題，加強監督。

> 四、是量化考核原則、為增強主訴檢察工作責任心，可把主訴檢察官負責制納入量化考核，專門制定《審查起訴工作量化管理細則》，對刑事案件實行”一案一表”，“逐級打分”的考核方法。並將評審計分結果製表張榜，實績公開，督促主訴檢察官充分發揮主觀能動性，嚴格依法辦事，保證辦案質量。

（一）主訴檢察官負責制在法律上缺乏依據。1998年12月16日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第二十一次會議通過的《人民檢察院刑事訴訟規則》第四條明確規定：人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或檢察委員會決定。該《規則》確定的辦案制度也就是多年來一直施行的三級辦案制度。可見試行主訴檢察官負責制度缺乏法律依據。一些試點的檢察院制定的主訴檢察官負責制度均採用的是“檢察長授權”形式，實際上這種規定是在打一種察辦球，很顯然“檢察長授權”內容不能包括由主訴檢察官代行主管檢察長或檢察長決定的職權。因此，該《規則》第四條應作適當修改，可改為：人民檢察院辦理刑事案件，一般普通程序案件和簡易程序案件由主訴檢察官負責辦理，並作出決定。疑難複雜案件、重大有影響的案件由檢察人員承辦、辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。

（二）錯案責任追究與檢察長大膽放權存在明顯矛盾。最高人民檢察院《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》明確規定：案件承辦人對案件事實、證據負責，檢察長對案件決定負責，該《條例》並沒有規定主訴檢察官的決定導致錯案應承擔的責任，那麼，該責任只能由檢察長承擔。這就在客觀上使檢察長對主訴檢察官享有的權利不敢一放到底，心存疑慮。因此，該《條例》應對主訴檢察官導致的錯案承擔的責任作相應修改補充，此乃當務之急。否則，主訴檢察官負責制的改革是不徹底的，主訴檢察官行使職權將會受到束縛。

（三）主訴檢察官的低收入難以承擔經濟賠償責任。主訴檢察官制度規定了主訴檢察官導致的錯案除承擔刑事、行政責任外，還應承擔相應的經濟賠償責任，但對經濟賠償數額很難作出具體規定。由於主訴檢察官本身收入較低，雖然在《主訴檢察官制度暫行規定》中主訴檢察官享有每月補貼和辦案補貼。但這些補貼相當有限。據此，對主訴檢察官錯案責任的追究重點應在刑事、行政方面，對經濟方面的處罰數額應限制在全年辦案補貼和每月補貼總和之間。這特，既可以使主訴檢察官放心大膽地搞好案件審查起訴工作，又可以消除主訴檢察官的後顧之憂，不致於影響其家庭日常生活。

（四）主訴檢察官的選任條件和程序應當嚴格，反對走形式、走過場。首先，應明確主訴檢察官負責制是辦案制度的改革，主訴檢察官的選任應排除論資排輩的思想，不能把主訴檢察官的任命作為解決一些老檢察員職級待遇的途徑。主訴檢察官制度必須堅持競爭上崗、優勝劣汰、滾動連任的原則。其次，主訴檢察官應從政治素質高、業務能力強、具有較高審查起訴工作經驗的優秀檢察員中選拔。因為實行主訴檢察官制度，至關重要的就是要保證起訴到法院的案件質量萬無一失。主訴檢察官作為把關主體，只有嚴格選任條件才能保證主訴檢察官具有較高的整體素質。再次，按本人自請報名，部門推薦人選，經業務知識考試后。由主訴檢察官考評小組審定，檢察委員會決定、檢察長任命的程序確定主訴檢察官。主訴檢察官是光榮而令任重大的檢察官，只有通過正策程序進行認真篩選，才能便他們名符其實，勇挑重擔，否則缺乏嚴肅性，難以服人。最後；選拔主訴檢察官應堅持少而精的原則。主供檢察官選任條件較高，只有堅持求精不求多的原則，才然培養出高層次、高素質的公訴人才。否則，主訴檢察官過於泛濫，就很難保證主訴檢察官的素質，最終將導致主訴檢察官負責制試行失敗。