戶籍法

全國人大內司委建議戶籍法列入下屆立法計劃

在今年全國人代會期間，周曉光等100位代表提出了制定戶籍法的三件議案。議案提出，1958年制定的戶籍管理制度，已不適應當前戶籍管理制度改革和經濟社會發展的需要，為使戶籍制度改革有法可依，需要制定戶籍法。

對此，公安部認為，改革現行戶籍管理制度勢在必行，抓緊出台一部戶籍法已迫在眉睫，公安部已會同有關部門對戶籍管理制度改革進行調研。

全國人大內司委認為，制定戶籍法是必要的。但由於中國地區差異大，戶籍管理制度改革遇到一些難點，有的涉及社會管理的諸多方面和法律法規及政策的調整，要根據戶籍管理制度改革的進度和相關法律法規實施的情況通盤考慮，建議條件成熟時列入十一屆全國人大常委會的立法計劃。

從過去幾年有關戶籍改革的進程看，主要還是停留在技術操作層面的改革，比如一些地方的小城鎮取消農業和非農業戶口的區別，統一實行居民戶口；有的大中城市逐步放寬戶口遷移政策，積極解決新生嬰兒自願隨父或隨母落戶和夫妻投靠以及老人投靠子女等戶口遷移問題，等等。

1949年以後的中國戶籍管理制度經歷了三個階段，1958年以前，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙，甚至在憲法中有有遷徙自由的規定；1958年—1978年，中國頒布了《戶口登記條例》，它以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動，在城鄉之間構築了一道高牆；1978年以後至今，人口流動有了鬆動，但戶口控制仍然非常嚴。到上世紀末，雖然全國每年流動人口近2億次，但戶口仍然是限制公民自由流動的重要因素。

縱向對比，我國現在實行的戶籍管理制度還不如1958年以前那麼人道，如果橫向對比，則更能發現我國戶籍制度的落後。以泰國為例，他們實行“事後遷移”政策，即公民在某個地區符合條件地居住滿6個月，即可辦理“戶籍登記”，而我國實行的是事前遷移政策，居民必須憑遷移地的有關部門核發的准遷證予以遷移。目前，世界上共有70多個國家都實行的是“事後遷移”制度，這些國家公民遷移不受人為因素的限制。在很多民主國家，政府對公民的“民事登記”取代了“戶口登記”。美國十分注重人口管理，但它實行“出生死亡登記大綱”，因為“戶口登記”被美國法律認為是侵犯人權，故只進行公民出生、死亡登記，平時公民可以自由遷移、移民。平時美國公民持有護照或社會保障號，進行旅遊和工作。

為戶籍管理立法是近些年來一些全國人大代表的呼聲。早在2003的十屆全國人大一次會議上，陸炳華等34位代表就提出了儘快制定戶籍法的議案。全國人大內務司法委員會經審議認為，1958年全國人大常委會通過的<戶口登記條例>，已不適應國家經濟和社會發展的需要，改革中國現行的戶籍管理制度勢在必行。

中國人民公安大學余凌雲教授表示，戶籍改革的最終目的是要把戶籍放在控制人口的個人信息上，而不是強加給戶籍許多附加值。現階段完全放開讓公民自由遷徙，則會給城市特別是大中型城市帶來很大的壓力，公共設施、醫療、就業、教育等都一下子很難跟上。余凌雲認為，隨著觀念的變化，在一些地方已有人口從城市向農村流動的“反向流動”。他相信戶籍改革只能是一個漸進的過程。

全國人大代表吳明輝建議，《戶籍法》應該包括以下內容：公民擁有依法遷徙入籍的自由；取得入籍居住資格的基本條件是，在擬入籍地有穩定的住所，或有穩定的工作，或有直系親屬、監護人承擔贍養、撫養、監護的義務；取得某地戶籍后，公民在租用或購買住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活、休憩等方面享有平等權利。全國各類地區不再設立類似紅印、藍印之類的差別性戶籍。

有學者認為，儘管中國一些地方進行了戶籍管理的試探性改革，但主要還是停留在技術操作層面的改革。在當前社會經濟發展形勢下，中國戶籍管理制度仍存在三大弊端：一是城市和農村戶口的二元化管理；二是遷徙不自由；三是戶籍和政治、經濟、文化教育等權利掛鉤，被人為付予了太多的“附加值”。只有上述三大弊端得以突破，有關戶籍管理的主要障礙才能迎刃而解。

對中國戶籍法過早出台的反對聲音也有。中國人民公安大學王太元教授認為，有些人想當然地以為靠一部戶籍法就能解決所有與戶籍有關的社會問題，這是不可能，也是盤根錯節、無從下手的。只有先解決中國社會發展過程中的公平、發展、穩定等社會問題，才能水到渠成地出台一部統一的戶籍法