湖北省農村扶貧條例

湖北省人民代表大會常務委員會公告

（第105號）

《湖北省農村扶貧條例》已由湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議於2009年11月25日通過，現予公布，自2010年2月1日起施行。

湖北省人民代表大會常務委員會2009年11月25日

湖北省農村扶貧條例（2009年11月25日湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過）

第一章　總則

第一條　為了促進和規範農村扶貧工作，加快貧困地區經濟、社會、文化、生態建設，提高貧困地區人民生活水平，縮小城鄉和區域發展差距，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，根據本省實際，制定本條例。

第二條　本省行政區域內的農村扶貧活動適用本條例。

本條例所稱農村扶貧，是指各級人民政府通過資金、物資、教育、科技、文化、衛生、人才、社會保障等方面的支持，幫助農村貧困地區科學合理開發利用自然資源、人力資源，改善生存與發展環境，提高農村貧困人口綜合素質和自我發展能力的扶持活動。

第三條　農村扶貧應當堅持開發式扶貧方針，堅持以人為本、政府主導、統籌規劃、社會參與、群眾自立、因地制宜、持續發展的原則，實現開發式、開放式、救濟式扶貧相結合，農村扶貧與資源保護、生態建設相結合，增強貧困地區和貧困人口自我發展能力。

第四條　全面做好農村扶貧工作，並將國務院確定的農村扶貧重點縣（市、區）和省人民政府確定的農村扶貧重點縣（市、區）、鄉（鎮）、村列為農村扶貧重點範圍。

貧困標準和農村扶貧範圍由省人民政府確定和調整。

第二章　政府責任與社會參與

第五條　各級人民政府對本行政區域內的農村扶貧工作負總責。

實行農村扶貧目標責任制和考核評價制度，將農村扶貧目標任務完成情況作為各級人民政府和相關部門及其負責人考核評價的重要內容。對未完成年度農村扶貧目標、建設任務及對口幫扶工作的，予以批評教育並要求限期完成。

第六條　縣級以上人民政府扶貧開發主管部門負責本行政區域內的農村扶貧綜合管理工作，其主要職責是：

（一）擬定農村扶貧中長期發展規劃和年度工作計劃；

（二）建立農村扶貧項目庫，督促實施農村扶貧項目；

（三）會同財政部門擬定財政扶貧資金分配計劃和檢查監督扶貧資金使用情況；

（四）協調、督促農村扶貧相關政策措施的落實；

（五）協助組織開展社會扶貧活動；

（六）承擔農村扶貧的其他相關工作。

政府有關部門應當按照各自職責，做好農村扶貧工作。

第七條　縣級以上人民政府應當把農村扶貧納入本行政區域經濟和社會發展戰略及中長期發展規劃，並制定專項農村扶貧規劃。

政府各有關部門制定行業發展規劃時，應當與本行政區域專項農村扶貧規劃相銜接，統籌、優先安排貧困地區建設項目。

第八條　省人民政府應當將財政扶貧投入納入財政預算，逐年增加。

各級財政應當建立與本地區經濟發展水平相適應的財政扶貧投入增長機制。省級財政扶貧投入應當按照國家扶貧投入的百分之四十至百分之五十配套安排。

第九條　省人民政府及有關部門應當協助做好爭取國家機關定點幫扶和發達地區對口支持等工作，組織實施幫扶和協作項目。

第十條　省人民政府應當明確省直部門的扶貧對象、扶貧任務和扶貧目標，建立扶貧對口幫扶制度。省直扶貧成員單位應當發揮各自優勢，組織資金、項目、人才、技術，幫助對口幫扶縣（市、區）、鄉（鎮）、村發展經濟和社會事業。

第十一條　縣級以上人民政府應當建立貧困監測和扶貧統計制度。統計部門負責貧困監測工作，扶貧開發主管部門負責統計扶貧項目、扶貧資金等事項。有關地方、單位和個人應當如實提供數據和資料。

第十二條　鼓勵支持企業事業單位、社會團體和個人到貧困地區參與經濟建設，興辦教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等社會事業，從事科技推廣、人才引進、人員培訓、勞務輸出、進出口貿易等活動。

支持扶貧基金會、老區建設促進會、扶貧開發協會以及其他組織和志願者依法開展扶貧濟困活動。

鼓勵社會各界和海內外人士向貧困地區捐贈資金、物資以及提供其他扶持。企業捐資、捐物參與農村扶貧，按照有關法律法規規定享受稅收優惠。

第十三條　鼓勵教育、科技、衛生人員定期到貧困地區服務，鼓勵大專院校、科研院所、醫療機構為貧困地區培養人才，鼓勵大、中專畢業生到貧困地區就業創業。

第十四條　鼓勵開展扶貧領域的國際交流與合作，引進境外資金參與農村扶貧。

第十五條　通過發展農村金融機構，完善金融組織體系，創新金融產品，加強對貧困地區的信貸支持。鼓勵其他金融機構加大信貸支持力度用於農村扶貧。

第十六條　縣級以上人民政府應當對在農村扶貧工作中做出突出成績的單位和個人，予以表彰和獎勵。

第三章　扶貧內容與主要途徑

第十七條　縣級以上人民政府應當通過大力發展縣域經濟，建設現代農業，培育龍頭企業，興辦特色農產品加工業和鄉村旅遊業，增強財政實力，多渠道轉移貧困農民就業，不斷提高貧困地區和貧困人口的收入水平。

大力支持貧困地區發展村級集體經濟、農民專業合作社和農民專業戶規模經濟。

第十八條　農村扶貧應當堅持突出重點，整合資源，分類指導，將整村整鄉（鎮）、整縣（市、區）推進與區域發展、連片開發相結合，將農村扶貧與新農村建設相結合，統籌解決不同類型貧困區域的脫貧致富問題。

第十九條　縣級以上人民政府應當積極支持貧困地區充分利用當地優勢資源，集中力量扶持優勢產業，制定優惠政策吸引外來資本投資貧困地區，參與經營，實施產業化扶貧。

第二十條　省人民政府應當加強貧困地區的農業綜合開發、高效農田建設、土地整治、低丘崗地改造、低效林改造和高效經濟林建設。

第二十一條　因地制宜地實施扶貧移民和生態移民，對生態保護重點地區、生存條件惡劣地區、地質災害嚴重地區實行異地開發、搬遷扶貧，努力改善生存和發展條件。

第二十二條　切實加強貧困地區勞動力職業技能培訓和就業指導，組織引導貧困地區農村富餘勞動力有序轉移，關心、幫助解決貧困地區農民工的實際困難。

第二十三條　縣級以上人民政府應當加強貧困地區交通、水利、電力、通訊、教育、科技、文化、衛生、廣播電視、體育等基礎設施建設，幫助解決行路、飲水、上學、就醫、用電、聽廣播、看電視電影等困難和問題。

第二十四條　加強貧困地區和貧困人口的基礎教育和職業教育，制定和完善教育資助制度，確保貧困人口受教育權利，提高貧困人口文化教育水平。

建立和完善城市教師到貧困地區支教、任教制度。

第二十五條　省人民政府應當加強貧困地區農村醫療衛生機構建設和隊伍建設，制定和落實貧困地區醫療衛生人才引進位度，建立城市醫療衛生人員支援貧困地區制度。

第二十六條　省人民政府及其相關部門應當完善貧困地區教師、醫療衛生人員和農業技術人員聘用及職稱評審政策，對長期在貧困地區服務的教師、醫療衛生人員和農業技術人員在職稱晉陞、聘用中給予傾斜；每年安排專項資金用於貧困地區鄉村教師、鄉村衛生院（室）的醫療衛生人員和農業技術人員的繼續教育和實用技術培訓。

第二十七條　省人民政府應當加強貧困地區農村文化和體育的組織、設施、隊伍建設，實施文化、體育扶貧工程。

縣級以上人民政府應當籌集資金，用於貧困地區圖書館、文化館、體育活動中心等場所建設和歷史文化遺跡的維護。

第二十八條　重點加強貧困地區的人口與計劃生育宣傳和管理工作，制定計劃生育優惠政策，鼓勵少生、優生，提高人口基本素質。

第二十九條　完善與農村扶貧制度相銜接的農村養老保險、醫療保險、最低生活保障和五保供養等社會保障制度。對因災因病等陷入暫時性貧困人口提供救濟救助；對沒有勞動能力或者勞動能力喪失的貧困人口提供最低生活保障。

第三十條　建立、完善自然災害的監測和防控體系，加強應急救援、衛生防疫、轉移安置等防災減災知識普及、技能培訓和設施建設，提高貧困地區防災減災能力。

第三十一條　縣級以上人民政府應當將農村扶貧與農村基層組織建設相結合，實施農村人才培養計劃，增強農村基層組織帶領村民自力更生、脫貧致富的能力。

第四章　扶貧項目與資金管理

第三十二條　扶貧項目和資金管理應當遵循縣為單位、整合資源、集中使用、規範審批、提高效益的原則。

第三十三條　扶貧項目由建設單位依據農村扶貧規劃和相關規定提出申請；重大扶貧項目立項應當提供立項申請報告、項目可行性研究報告和其他相關材料。

第三十四條　扶貧項目立項實行分級分類審批。縣級以上人民政府扶貧項目主管部門按照各自的審批許可權，分類審批扶貧項目，報省扶貧項目主管部門備案。

第三十五條　各級扶貧項目主管部門建立扶貧項目庫，組織有關部門編製年度扶貧項目建設計劃，年度扶貧項目主要從扶貧項目庫中擇優選擇。

國家計劃投資的開發項目符合貧困地區條件的，應當向貧困地區傾斜。

年度扶貧項目建設計劃批准后不得隨意變更；確需變更的，報原批准部門審批。

第三十六條　扶貧項目建設按照有關規定實行項目責任制、合同管理制、項目監理制、竣工驗收制、項目檔案登記制、項目政務公開制等，並依法進行環境影響評價。

扶貧項目符合政府採購和招投標要求的，應當按照規定實行政府採購和招投標。

第三十七條　項目建設單位負責扶貧項目的組織實施，實施扶貧項目前應當編製項目實施方案，建立項目檔案。扶貧項目工程建成后，應當確定工程管護主體，明確管護責任。

扶貧項目主管部門負責扶貧項目的監督管理。扶貧項目建設完成後，項目審批部門應當組織項目驗收。

第三十八條　扶貧資金主要包括財政扶貧資金、扶貧貼息貸款和以工代賑資金，以及有關部門籌集、社會捐贈的扶貧資金等，應當按照下列用途安排：

（一）財政扶貧資金和有關部門籌集的資金重點用於貧困地區生產生活條件改善、扶貧產業發展、人力資源開發、扶貧移民；

（二）扶貧貼息貸款重點用於扶貧龍頭企業、農民專業合作組織和農戶發展扶貧產業；

（三）以工代賑資金重點用於貧困地區農村的基礎設施建設；

（四）社會捐贈扶貧資金按照捐贈者的意願使用。

各種扶貧資金不得用於規定以外的地區，不得用於地方其他建設，不得用於與扶貧無關的項目。

第三十九條　財政扶貧資金主要依據貧困地區自然條件、基礎設施狀況、貧困村和貧困人口數量、地方財政收入、農民人均收入、資金使用效益等因素進行分配。

第四十條　中央財政扶貧資金的項目管理費按照國家規定提取；地方財政扶貧資金的項目管理費按照百分之一點五提取。項目管理費主要用於扶貧項目管理工作。

第四十一條　各級財政部門應當設立財政扶貧資金專戶，扶貧項目建設單位應當設立財政扶貧資金專賬；財政扶貧資金應當實行縣級財政報賬制管理。

財政扶貧資金實行專戶管理，專款專用、國庫支付、項目直達，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用、套取。

第四十二條　建立扶貧資金績效考評機制，財政、扶貧開發主管部門會同有關部門對財政扶貧資金績效進行考核評價。具體考評辦法由省財政部門會同省扶貧開發主管部門共同制定。

財政扶貧資金績效考評的主要內容包括農村扶貧成果、財政扶貧資金管理情況以及財政扶貧資金預算安排和執行情況。

第四十三條　財政、扶貧開發和其他扶貧項目主管部門依法對扶貧資金管理使用情況進行監督檢查；審計部門依法對扶貧資金的分配、使用情況進行審計監督。

第四十四條　扶貧資金分配及使用情況、扶貧項目計劃及實施情況應當向社會公示。扶貧項目主管部門應當公開受理電話和電子信箱，接受社會監督、諮詢。公示內容包括：項目名稱、實施單位及責任人、建設內容、建設地點、投資規模、完成時間及財政扶貧資金數額等。

第四十五條　貧困村村民會議、村民代表會議和村民有權對本村扶貧資金使用情況及資金使用效益進行監督，行使知情權、選擇權、民主決策權、參與實施權。

第四十六條　各級人民代表大會常務委員會應當適時聽取和審議同級人民政府農村扶貧的專項工作報告，將農村扶貧工作作為監督檢查的重要內容。

第五章　法律責任

第四十七條　違反本條例第三十五條第三款、第三十八條、第四十一條規定的，責令改正，由財政、審計、監察等部門依照國家有關規定處罰；情節嚴重的，其主要負責人應當引咎辭職；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四十八條　國家工作人員在農村扶貧工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章　附則

第四十九條　本條例自2010年2月1日起施行。1996年11月12日湖北省第八屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《湖北省扶貧條例》同時廢止。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

5月24日上午，本次常委會會議對《關於修改〈湖北省農村扶貧條例〉的決定（草案）》（以下簡稱決定草案）進行了審議。常委會組成人員認為，決定草案深入貫徹黨的十八屆五中全會精神，體現了黨中央、國務院關於精準扶貧和精準脫貧的要求，體現了省委、省政府打贏扶貧攻堅戰的決心，符合我省農村扶貧工作的需要，出台這個決定很有必要，同時也提出了一些修改意見，建議作適當修改後提請本次常委會會議表決。會後，法規工作室會同省人大農業與農村委員會辦公室，根據常委會組成人員的審議意見和省人大農業與農村委員會的審議意見，對決定草案作了研究修改。5月25日上午，法制委員會召開會議，對決定草案進行了審議，省人大農業與農村委員會、省政府法制辦有關負責人列席了會議。現將審議修改情況說明如下：

一、有的委員提出，決定應當著眼於解決我省農村扶貧工作中的突出問題，增強條例的針對性和可操作性，並保持與上位法的銜接。據此，法制委員會建議：在條例的修改過程中，一是要適應精準扶貧和精準脫貧的要求，將黨中央、國務院和省委、省政府有關制度性規定和重要政策措施寫入法規，為扶貧工作提供製度支撐；二是要根據農村扶貧有關法律法規的變動，進行相應修改，保持法律體系的和諧統一。

二、有的委員和農業與農村委員會提出，要建立省負總責、市州主導、縣抓落實、鄉鎮實施的扶貧工作機制；有的委員提出，要堅持將扶貧作為一把手工程，通過壓實責任抓落實；有的委員提出，應當建立貧困縣約束機制，制止戴帽炫富之風。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第三條）

三、有的委員和農業與農村委員會提出，精準扶貧貴在精準、重在精準，要摸清貧困人口的底數；有的委員提出，條例要建立長效機制，增加精準識別、建檔立卡和動態識別的規定；還有的委員提出，脫貧是相對的，已經脫貧的地區和人口，在一定時期內應當繼續享受扶貧相關政策，防止邊脫貧、邊返貧。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第六條）

四、有的委員提出，在條例中可否增加相關規定，允許扶貧資產折股量化給貧困地區和貧困人口，增強其在扶貧項目中的受益程度，提高經濟收入。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第十一條）

五、有的委員和農業與農村委員會提出，按照《中共中央、國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》的要求，可否增加規定：貧困地區開展易地扶貧搬遷的，城鄉建設用地增減掛鉤指標可以在省域範圍內使用，異地增減掛鉤增加的土地收益要全部用於扶貧。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第十二條、第十九條）

六、有的委員和農業與農村委員會提出，對貧困地區群眾反映的因病致貧、因病返貧等問題，要突出防、治兩個方面，建議增加規定，實施健康扶貧工程，加強貧困地區傳染病、地方病、慢性病的防治工作。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第十四條）

七、有的委員提出，為了保證實現“精準扶貧、不落一人”的扶貧工作總要求，建議把扶貧標準和社會保障標準銜接起來。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第十六條）

八、有的委員提出，為了加大財政扶貧投入力度，充分發揮扶貧資金的規模效應和整體優勢，建議增加“支持捆綁使用專項扶貧資金、相關涉農資金和社會幫扶資金”等相關規定；有的委員建議，將國務院有關統籌整合使用財政涉農資金的意見吸收到決定中，撬動金融資本和社會資金投入扶貧開發；還有的委員提出，縣（市）整合涉農扶貧資金，現實操作比較困難，建議增加規定，審計部門對統籌整合使用的涉農扶貧資金按照縣（市）決定進行審計。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第十七條、第二十條）

九、有的委員提出，農村扶貧工作尤其是產業開發扶貧，存在著市場變化、不可抗力等諸多風險，為了保護扶貧工作人員的積極性，可否建立扶貧工作容錯機制。據此，法制委員會建議作相應修改。（建議表決稿第二十二條）

此外，根據常委會組成人員的意見，對決定草案的內容進行了文字修改，相關條款進行了合併、調整，修改後的決定由二十四條調整為二十二條。

法制委員會已按照上述修改建議，提出了《湖北省人民代表大會常務委員會關於修改〈湖北省農村扶貧條例〉的決定（建議表決稿）》，建議提請本次常委會會議表決。

特此說明。

11月25日，省人大常委會高票通過了新修訂的《湖北省農村扶貧條例》（以下簡稱條例）。作為省人大常委會今年通過的最後一部地方性法規，省人大法制委員會主任委員張紹明對它的概括很簡潔：“一切為了貧困地區的父老鄉親！”

條款從27條增加到49條

“13年前的1996年11月，省人大常委會頒布了《湖北省扶貧條例》（以下簡稱原條例），在當時，是全國首部就扶貧立法的地方性法規，對我省扶貧開發起了積極作用。然而，原條例是在我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制轉軌時產生的，制定出台時既沒有上位法作指導，也沒有其他省市的地方性法規作參考，有一定的局限性。如今，一些條文規定與我國現行的扶貧方針政策明顯不符，迫切需要修改。”省扶貧辦主任楊朝中說。

如原條例中規定對貧困地區減免農業稅費，優先安排勞動就業指標，實行財政補貼等內容的條款，目前因國家取消農業稅費、放開勞務市場和財政改革各級政府財政分灶吃飯，這些條款失去了扶助貧困地區的作用。還有些條款根本落實不了，如對貧困地區的免稅政策。國家稅法規定，國稅減免權在國家，地稅是地方財政收入的主要來源，貧困地區財政本就很困難。

在立法調研中，一位省人大基層立法聯繫點的同志說：“原條例一些規定簡單、模糊、抽象，該明確的沒有明確，操作性和約束力都不強。”

在9月省人大常委會會議上，省政府是以“修改決定”的形式提出的議案，但在審議時，省人大常委會組成人員認為，為更好地適應當前農村扶貧工作新的發展形勢，有必要對原條例的名稱、結構和內容作全面調整、修改。據此，省人大會同省政府法制辦、省扶貧辦對原條例進行了共同研究，在原有基礎上予以重新起草，新增的內容比原條例多出近一倍，由原來的27條，增加至49條。

“大扶貧”理念的體現

新世紀以來，黨中央、國務院召開了3次全國扶貧工作會議，提出了扶貧開發的一系列方針政策，十七屆三中全會又提出了“在2020年基本消滅貧困現象”的目標。我省20多年的扶貧工作實踐，摸索出了一些好的做法和成功經驗，也有必要將這些成功經驗上升為法律規範。“修訂條例應當體現‘大扶貧’理念，對各項扶貧措施予以具體化，增強可操作性。尤其在具體修訂時要立足於三點：充分反映中央、省委和省政府關於扶貧工作的新部署，充分反映我省多年來扶貧工作的成熟經驗，充分反映貧困地區群眾的願望和要求。”這是省人大常委會副主任劉友凡在多次調研后明確的思路。

張紹明介紹說，“大扶貧”理念體現在以下幾方面：轉變扶貧方式，把開發式扶貧與開放式、救濟式扶貧結合起來，由單純的錢物幫扶向提高自我發展能力轉變；強化各級政府在農村扶貧工作中的責任，將農村扶貧目標任務完成情況作為各級政府和相關部門及其負責人考核評價的重要內容；細化了扶貧內容與主要途徑，實施產業化扶貧，綜合運用整村推進、扶貧移民、勞動力轉移等多種扶貧手段；明確了扶貧項目管理與資金的具體用途安排；重視貧困地區社會事業發展等。“其目的，就是要在基本解決貧困人口溫飽的基礎上，進而改善貧困地區人民的生產生活條件，提高自我發展的能力。”楊朝中說。

傾注感情的“非常條款”

在條例中，我們看到許多在其他地方性法規中很難見到的條款，如“省級財政扶貧投入應當按照國家扶貧投入的40%至50%配套安排”、“對長期在貧困地區服務的教師、醫療衛生人員和農業技術人員在職稱晉陞、聘用中給予傾斜”等。“考慮到立法的公平性，我們在立法實踐中一般不對某個具體領域的群體給予傾斜。同時，要求財政列支時，法規條文一般只作原則規定，並不細化到具體數目和比例。至於資金的具體用途，鑒於法規的宏觀性，在一般立法時更是鮮有提及。”張紹明說，“但這部條例不同，它觀照的是社會最弱勢的群體，常委會組成人員都是帶著很深的感情去審議的。因此，很多過去立法中不常用、甚至迴避使用的辭彙都用了。”

在省人大常委會分組審議時，有委員發言說，我省還有670多萬人口年人均收入在1196元以下，這意味著約1/10的人口還處於低收入狀態。條例力度要求怎麼大都不過分。

有專家指出，省人大將政府原提出的“修改決定”在審議中改為“修訂草案”，難能可貴的是，在如此短的時間內重新起草一部連標題都更改了的法規，在我省過去的立法中比較少見。它將是一部能夠為貧困地區父老鄉親帶來福音的地方法規。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

行《湖北省農村扶貧條例》（以下簡稱《扶貧條例》）有關情況，請予審議。

自《扶貧條例》由省第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過，於2010年2月1日起施行以來，州人大常委會分別於2011年和今年兩次組織專班，領導帶隊，深入全州各縣市、鄉鎮和貧困村開展執法檢查，十分有效地監督和推動了全州扶貧工作規範化、法制化。全州扶貧攻堅工作在州委、州政府的正確領導下，州人大常委會的大力支持下，以《扶貧條例》為準繩，以《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》為指導，搶抓武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點機遇，堅持區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展，全面推進產業化、城鎮化“雙輪驅動”，全州經濟社會發展態勢持續向好，產業興州步伐加快，社會民生有效改善，減貧成效十分顯著。全州貧困人口由2012年底的144.2萬人減少到129.9萬人，全年減少貧困人口14.3萬人。農民人均純收入由2012年底的4571元增加到5235元，增幅達到14.52%，分別高出全國、全省2.12和1.62個百分點。

一、貫徹執行《扶貧條例》情況

（一）強化扶貧工作責任，完善扶貧工作格局。一是加強組織領導。州委、州政府高度重視扶貧開發工作，始終以扶貧開發工作統攬全州經濟社會發展全局，堅持將扶貧開發作為黨政“一把手工程”，州、縣、鄉、村四級層層簽訂責任狀，與經濟社會發展同謀划、同部署、同考核、同評比，做到領導、責任、措施、落實“四到位”。州委、州政府每年至少召開一次全州扶貧開發工作會議，州委常委會議和州政府常務會議每年多次研究扶貧開發工作。二是完善工作格局。堅持實行州領導駐村扶貧責任制，採取1名州（縣）級領導帶領3—4個州（縣）直部門，連續2年對口幫扶1個重點貧困村的方式，多年常抓不懈。近年來，每年組織121家州直部門和490多個縣直單位參與幫扶重點貧困村，州直部門平均每年抽調123名幹部駐村幫扶，州縣兩級派出4.1萬多人次深入貧困村調查研究，直接投入幫扶資金2億多元。堅持實行村企合作、定點扶貧，引導和鼓勵全州規模以上企業和農業產業化企業參與定點扶貧。2013年全州共有144家企業參與定點扶貧，輻射帶動貧困村683個，帶動貧困農戶近13.2萬戶，投入資金4163萬元。同時，不斷加強與農業部、國家電網等中直單位、省直“616”定點扶貧單位和省內對口支援縣市的聯絡、協調和服務，在資金政策上得到了更大的支持。2013年，“616”對口支援部門共為我州支持項目172個，項目總投資100.81億元，明確支援資金32.51億元，比2012年增加2.33億元。三是強化考核督辦。堅持實行扶貧工作責任制，將整村推進、扶貧搬遷等專項扶貧工作納入州政府向人民群眾公開承諾的“十大民生工程”，按月通報、督辦；每年定期組織開展縣市黨政主要領導扶貧責任

制考評。堅持實行行業和社會扶貧考評機制，制定出台《州直行業、部門扶貧工作目標責任制考評辦法》，強化對行業、部門扶貧目標責任的督辦落實力度。

（二）加大條例宣傳力度，增強扶貧法制意識。自《扶貧條例》頒布實施以來，州委、州政府多次安排部署《扶貧條例》學習宣傳和貫徹落實工作。組織扶貧開發領導小組成員單位舉辦了學習貫徹《扶貧條例》座談會，組織開展了《扶貧條例》宣傳月活動，舉辦不同層次學習培訓班9次，聘請專家對全州扶貧系統進行專題輔導3次，在《恩施晚報》和扶貧網站全文刊登了《扶貧條例》。同時，要求各級各相關部門積極組織學習討論，原原本本、逐條逐款地認真研讀，深刻領會立法宗旨、指導思想、基本原則、工作方針與重點，準確把握法律條文的深刻內涵，做到學《扶貧條例》、懂《扶貧條例》、守《扶貧條例》，進一步提高依法行政能力。對照《扶貧條例》，認真審視現行的各項扶貧開發政策、制度和措施，符合《扶貧條例》要求的要繼續堅持，不符合要求的要抓緊修正，缺乏的要加緊制定完善。各縣市還通過廣播電視、網路媒體、報刊、標語、宣傳車等形式，對《扶貧條例》進行了廣泛宣傳和貫徹學習，並將《扶貧條例》單行本印發到各縣市、各鄉鎮和重點貧困村，增強了全民扶貧法制意識。

（三）大力實施“雙輪驅動”，增強區域帶動能力。州委、州政府把推進產業化、城鎮化“雙輪驅動”作為發展之舉、富民之策、強州之路，深入推進綜合扶貧改革，全力改變制約發展的“短板”，加快建設全國先進自治州步伐，爭取與全國同步全面建成小康社會，讓更多貧困群眾充分分享改革發展成果。制定出台《關於推進產業鏈建設加快產業興州建設步伐的意見》和《關於推進新型城鎮化建設的意見》，以“煙草、茶葉、畜牧、清潔能源、生態文化旅遊和信息”6大行業為重點，不斷加長加粗相關產業鏈建設，同時，抓住機遇，快速實施新型城鎮化，讓產城融合成為恩施州經濟升級版的強大支撐。圍繞州委決策部署，州扶貧開發領導小組迅速印發《關於貫徹落實州委六屆五次全會精神進一步推進新階段扶貧攻堅工作的意見》，圍繞我州“六大產業鏈”和城鎮化建設的總體要求，堅持以“產業第一、基礎先行、能力至上、扶貧到戶、社會發展”作為指導思想，將財政專項扶貧資金的70%以上集中用於發展產業，推動培植特色優勢產業壯大，牽引帶動貧困農戶發展增收，取得顯著成效。近年來，全州每年啟動實施的整村推進重點貧困村村平新建和改造特色產業基地達到800畝以上，其中部分發展基礎較好、資源整合集中的重點貧困村達到了5000畝以上。同時，還通過財政專項扶貧貸款貼息、小額貸款貼息、貧困村互助資金試點等多種形式，支持搭建企業參與扶貧、合作組織開展扶貧、群眾自我發展脫貧的鏈條。近年來，每年投入財政專項扶貧貸款貼息資金2400萬元，扶持全州規模以上農產品加工企業212戶，農業產業化經營組織和農民專業合作組織3692個；投入1355萬元建立村級互助資金社87個，入社農戶達到了1萬戶以上。據統計，全州農民人均純收入49.9%來自產業帶動。

（四）依法實施專項扶貧工作，規範管理扶貧資金項目。 “十二五”以來，全州共啟動實施264個重點貧困村和117個老區村的整村推進，完成扶貧搬遷1.2萬戶、4.8萬人，完成“雨露計劃”勞動力轉移培訓近3萬人，整村推進重點貧困村村平投入財政專項扶貧資金100萬元以上、整合各類行業部門資金200萬元以上，共減少貧困人口34萬餘人。2013年，中央、省共投入我州財政專項扶貧資金4.52億元（其中扶貧部門專項扶貧資金2.86億元，民宗、發改部門民族發展和以工代賑資金1.66億元），實施項目1800多個，當年減少貧困人口14.29萬人，超出原定目標42.9個百分點。全州2013年啟動整村推進的88個重點貧困村和39個重點老區村共新建和維修村組公路1017.3公里，新建和改造高效特色產業基地9.96萬畝，完成搬遷4111戶、16463人，超額完成目標任務。按照《扶貧條例》要求，全州每年組織財政、扶貧和其他扶貧項目主管部門對扶貧資金管理使用情況進行監督檢查。一是檢查整村推進規劃制定、審批是否履行了規範程序；二是檢查項目年度計劃的選項、審核、備案、公示，以及項目建設單位招投標等，是否符合相關規定和程序；三是檢查專項扶貧項目是否按備案計劃的要求如期啟動實施，是否存在隨意調項、項目未實施、“縮水”實施或虛假實施等現象；四是檢查整村推進專項扶貧資金投入和其他資金整合是否達到省里規定的額度，資金撥付和使用是否做到了“資金跟著項目走”；五是檢查項目驗收后是否認真執行了驗收程序，報賬資料是否真實，是否存在編造虛假報賬資料，騙取、套取項目資金等違紀違規現象；六是檢查整村推進中的扶貧到戶現金補助，是否嚴格實行了“一卡（折）通”直補到戶。通過依法加強檢查監督，扶貧資金這條高壓線的意識不斷增強，扶貧資金項目的效益得以充分發揮。

（五）圍繞總理安排部署，紮實推進龍鳳綜合扶貧改革。恩施市龍鳳鎮綜合扶貧改革試點工作是李克強總理第二次視察恩施時親自關懷部署的。今年初，克強總理又在《湖北省人民政府關於恩施市龍鳳鎮綜合扶貧改革試點工作情況的彙報》上作出重要批示：“湖北省要在有關部委支持下，著力在創新綜合扶貧體制方面破題，形成可資推廣的經驗”。全州圍繞落實總理的兩次批示精神，真抓實幹，主動作為，試點建設各項工作有序推進，取得明顯成效。目前已經完成3個總體規劃、23個專項規劃，實施

重點項目67個，完成投資17.8億元。一是有序開展扶貧搬遷。啟動龍馬、青堡、雙堰塘3個集中安置居民點(約150戶)及閘口、八龍坪、白廟橋、三河4個安置小區(約4660戶)建設，2013年度搬遷貧困戶387戶、1432人。二是穩步推進移民建鎮。加快基礎設施建設，解決18000農村人口飲水安全問題，完成28公里通暢工程建設，升級改造龍鳳至龍馬20.4公里縣鄉等級公路，金龍大道、209國道繞城線、三龍公路、喻家河水庫、恩施東500千伏變電站等項目加快推進。完善公共服務，啟動龍鳳初中遷建項目及9個村衛生室建設，建成龍馬便民服務中心，完善龍鳳至龍馬寬頻、光纖、基站等信息基礎設施建設。三是啟動實施退耕還林。按照適地適樹、形成規模、有利農民增收的要求，以茶葉、漆樹、核桃為主要樹種，啟動新一輪退耕還林工程，目前完成退耕還林2.7萬畝、4500餘戶，其中按照“公司+專業合作社+農戶+基地”經營模式實施退耕還林4400餘戶，入社率達98%。四是加快產業結構調整。按照“規模化、產業化、集約化”的原則，以煙葉、茶葉、蔬菜、生豬為主的現代農業板塊基本形成。通過產業結構調整，2013年龍鳳鎮城鎮居民人均可支配收入達到16052元，同比增長9.8%，農村居民人均純收入5005元，同比增長19.6%。同時，龍鳳鎮試點在資金整合、村鎮管理、戶籍制度改革、人才引進、農村產權交易等方面進行積極探索和大膽創新。

二、存在的困難與問題

近幾年來，我州在貫徹《扶貧條例》過程中探索了一些成功經驗，取得了一定的成績，但面臨的困難和問題仍然不少，要與全國同步全面建成小康社會，還存在許多困難和問題。主要表現為：一是經濟發展水平仍然較低。2013年全州人均生產總值為16699元，只佔全國的39.9%、全省的39.2%；城鎮居民人均可支配收入16639元，分別比全國、全省低10316元和6267元；農民人均純收入為5235元，分別比全國、全省低3661元和3632元。城鎮化率僅為36.1%，分別比全國、全省低17.63和18.4個百分點。二是農村基礎設施條件薄弱，發展仍然十分落後。雖然滬渝高速、宜萬鐵路相繼建成通車，但農村道路交通不便仍然是制約恩施加快發展的重大因素。落後的交通制約了農村特色資源的規模開發，制約了旅遊產業的深度發展。目前，我州還有674個行政村未通油路（水泥路），通暢率僅為73.2%；還有786個貧困村沒有享受整村推進優惠政策；有近10萬戶、40萬人需要實施扶貧搬遷。三是貧困人口多、貧困面廣，精準扶貧難度大。全州貧困人口還有108.64萬人，約佔全省貧困人口的五分之一。這些貧困人口經濟底子薄、發展能力弱、致貧原因雜、扶持難度大、返貧機率高。要全面貫徹落實黨的十八大精神，尤其是落實習近平總書記視察湘西指出的“分類指導、精準扶貧”要求，實現精準扶貧工作目標，面臨嚴峻的形勢和艱巨的任務。

三、下一步工作打算

今年，我們將繼續深入貫徹落實《扶貧條例》，以中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25號）為指導，全面落實習近平總書記等中央領導同志關於扶貧開發工作的一系列重要指示，根據我州近130萬貧困人口的實際情況，按照習近平總書記提出的“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的總要求，統籌當前實際與長遠發展，民生保障與扶貧開發並舉，重點做好以下幾個方面工作。

（一）瞄準特殊困難對象，實行兜底保障。經初步測算，全州130萬貧困人口中，有12萬多人屬於完全喪失自我發展能力的特殊困難對象。我們計劃按照“統籌部門資金，不增財政負擔，瞄準特困對象，實行兜底保障，開展精準扶貧，同步建成小康”的工作思路，整合財政專項扶貧資金、民政救助資金、殘疾人救助資金以及縣市本級財政資金、項目，瞄準農村貧困家庭重度殘疾人員、重大疾病患人員、年老體弱全家無勞動力無收入來源生活特別困難人員三類重點特殊困難對象，建立與生活困難保障“兜底線”逐步相適應的生活困難保障機制。對全州12萬多的特殊困難對象，實施特殊困難補助，進一步提高和保障其生活水平，同時，針對其存在的“看病難、讀書難、住房難、行路難、飲水難、就業難、致富難”等七個方面的難題，配套相應的政策扶持措施，注重整合各方面資源，集中力量予以扶持，實施綜合扶貧，促進特殊困難對象穩定解決生活困難難題。研究明確了10項具體幫扶措施，其中含金量較高的主要有以下4條：一是提高農村特殊困難對象最低生活保障標準。農村特殊困難對象識別認定后，對屬於1類低保對象的約1.8萬人，在原平均138元/月/人（1656元/年/人）的低保補助基礎上，每月增加62元（744元/年/人）特殊困難補助，提高到200元/月/人（2400元/年/人）；剩餘的2類低保對象約10.54萬人，在原平均88元/月/人（1056元/年/人）的低保補助基礎上，每月增加22元（264元/年/人）特殊困難補助，提高到110元/月/人（1320元/年/人）。二是加大醫療保障力度。以縣市為單位，建立特殊困難對象大病救助專項資金，對患重大疾病的特殊困難對象，在新農合及大病保險報銷后，通過大病救助資金補助，使其合規醫療費用綜合補助比例達到90%。三是加大教育扶持力度。對農村特殊困難對象家庭義務教育階段學生實行“兩免一補”；高中階段學生髮放國家助學金；中職學生免學費；“恩施州資助貧困家庭學生專項資金”（600萬元）優先用於資助特殊困難對象家庭學生。在全州中小學建立貧困學生輟學監測跟蹤機制，對輟學的貧困學生家庭開展多種形式的幫扶工作，確保全州沒有一個學生因貧輟學。四是加大結對幫扶力度。出台結對幫扶政策，全州計劃組織4萬名各級幹部，結合群眾路線教育實踐活動、“雙聯”（聯村聯戶）行動、“三萬”活動，優先結對幫扶特殊困難對象家庭，做到特殊困難對象家庭幫扶全覆蓋。目前，州政府已經擬訂《恩施州瞄準特殊困難對象實施精準扶貧實施方案》，並在政府常務會議、州委常委會第七次會議上討論通過，即將出台實施。

（二）瞄準其他貧困對象，實施綜合扶貧。經初步測算，全州近130萬貧困人口中，除開上述的10多萬特殊困難對象以外，還有近20萬屬於有一定發展能力，但貧困程度極深的低保貧困對象；70多萬屬於發展基礎相對較好的一般貧困對象。針對這些貧困對象的不同類型，我們計劃採取“對症下藥、形式多樣、差別扶持、行之有效”的到戶扶持方式，逐戶找准發展思路，制定差別化的幫扶措施，集中各方面力量予以綜合扶持：對有一定勞動能力，但發展能力極弱、發展基礎極差的低保貧困對象，做好扶貧開發與農村最低生活保障制度的有效銜接，採取“救助+扶持”的方式，在保障其基本生活的基礎上，逐步培育其自我發展能力，並通過傾斜性的扶持政策鼓勵其參與當地產業發展；對有勞動能力的一般貧困對象，在通過政府主導、市場帶動、社會參與的區域扶貧開發輻射牽引的同時，堅持“產業第一、能力至上”的到戶扶貧路徑，著重提高其產業參與度，培育其致富能力，鼓勵其自力更生，實現自我發展、自我脫貧。圍繞這些貧困群眾的脫貧致富難題，近期，我們計劃擬訂全州綜合扶貧改革推進意見，從產業扶貧、新型城鎮化建設、基礎設施建設、公共服務均等化、基層組織建設等方面進一步提出新要求、出台新辦法，通過綜合扶貧，力爭在小康路上不讓一個貧困群眾掉隊。

（三）深化“六項”改革，推進扶貧開發工作機制創新。一是改進縣（市）考核機制。進一步完善新的考核評價辦法，把貧困人口生活水平提高、貧困人口數量減少、扶貧工作精準度高作為主要指標，建立完善扶貧成效考核與幹部提拔使用相掛鉤的聯動機制，促使扶貧成效考核“指揮棒”的作用得到更好發揮。二是建立精準扶貧工作機制。根據國家制定的扶貧對象識別辦法，紮實做好2014年度扶貧對象識別和建檔立卡工作，動態更新恩施州新階段貧困人口動態管理信息平台。創新識別分類機制，加快扶貧措施與識別結果的銜接，使每個貧困戶得到有效扶持。三是健全乾部駐村幫扶機制。在現有“1321”駐村幫扶機制基礎上，統籌整合州、縣（市）兩級幫扶資源，圍繞當年啟動的整村推進的重點貧困村和老區村統一制定幫扶方案，選派駐村工作隊，確保每個整村推進村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人。四是改革財政專項扶貧資金管理機制。積極爭取中央、省政策支持和資金投入。加大扶貧資金使用監管力度，增強資金使用的針對性和實效性，確保項目資金到村到戶到扶貧對象。建立完善扶貧資金項目評估競爭機制和績效跟蹤評價機制。探索建立扶貧資源統籌整合機制。五是完善金融服務機制。充分發揮政策性金融的導向作用，重點支持涉農企業、農村專業合作組織及貧困村主導產業發展。完善扶貧貼息貸款政策，探索建立貼息企業扶貧效果評價機制。引導和鼓勵商業性金融機構瞄準貧困地區擴點擴面，創新金融產品和服務，拓寬融資渠道，支持縣域基礎設施建設和主導產業發展。規範發展農村村鎮銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織，創新貧困村資金互助社管理與使用方式，降低貸款門檻，較好解決貧困戶發展生產籌資難問題。六是創新社會參與機制。鼓勵引導各類企業、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發，適時成立恩施州扶貧開發協會和扶貧基金會，為社會力量創造幫扶平台和信息交流共享平台，形成有效協調協助和監管機制。建立社會扶貧激勵機制，全面落實相關支持政策，加大表彰力度。

四、貫徹《扶貧條例》的幾點建議

當前，中央對扶貧工作體制機制創新提出了更高的要求，同時也面臨著新的政策機遇，扶貧工作內涵更加豐富，需要進一步解放思想、大膽創新，不斷提高扶貧開發工作水平。為此，提出如下建議。

（一）繼續關心支持扶貧開發工作，加大對《扶貧條例》貫徹執行的指導力度。自《扶貧條例》頒布實施以來，在州人大及其常委會對全州貫徹執行《扶貧條例》有效監督和大力支持下，我州扶貧工作逐步走上了法制化、規範化軌道，但是按照新形勢、新要求，距離中央“精準扶貧”的要求還有一定差距，建議州人大常委會以後每年組織一次《扶貧條例》執法檢查，為我州108.64萬貧困群眾的脫貧致富進程保駕護航。

（二）繼續對《恩施州農村扶貧條例》的編製提供支持和指導。州政府高度注重扶貧工作法制化建設，成立了工作專班，啟動了《恩施州農村扶貧條例》的編製起草工作，在州人大常委會的關心支持下，開展了多次立法調研。建議州人大常委會繼續關心支持我州《扶貧條例》的立法工作，跟蹤立法進程，確保我州的《扶貧條例》能夠迅速出台並有效實施。

（三）更加關注即將啟動的瞄準特殊困難對象實施精準扶貧工作。全州10多萬特殊困難對象是“貧中之貧、弱中之弱”，我們開展這項工作旨在讓這些特困對象能夠更好地生存發展。建議州人大常委會在我們實施這項工作的過程中，加大檢查和指導力度，督導我們把這項民生工程辦好辦實。