公共財政體制

要實現經濟效率，就必須要有相應的效率裝置。實現經濟效率要求的效率裝置需要兩類制度安排：一類是效率市場的制度構建，另一類是規範政府經濟行為的政治行政制度構建，兩者統一於同一社會經濟制度之中，共同實現資源配置的效率要求。因此社會經濟制度是由效率市場制度和政治行政制度共同組成的。由於效率的基本裝置是市場，因此效率資源配置的基礎也就是市場，即是說市場體制在資源配置中處於基礎性地位。市場體制的核心制度是充分競爭基礎上形成的價格制度安排。這個制度安排的基本特徵是：

（1）消費者主權和生產者主權的制度保證；

（2）消費品和經濟資源的獲得由出價競爭制度保證。

前一特徵保證了消費者和生產者各自根據自身的偏好在自由選擇的基礎上自動實現了雙方各自的利益極大化。后一個特徵保證了實現資源配置優化的帕累托均衡價格在充分競爭的基礎上得以形成。因此，市場體制下的價格制度安排確保了資源配置的帕累托優化狀態。無數生產者和消費者在追求自己利益最大化的動機下，通過價格競爭的方式得到了資源配置帕累托優化狀態這個意外的結果。但是這個意外結果的獲得是以產權明晰為前提的，這就是說，只要某個主體能夠為市場提供有效的產權保護，市場體制就能夠通過價格制度的調節自動地實現資源配置優化。由於國家天然就具有“暴力潛能”方面的絕對優勢，因此，由擁有“暴力潛能”優勢的國家為市場提供產權保護就比單個的市場主體分別保護自已的產權效率高，這就是說，國家存在基本作用就是保護產權。“離開了產權，人們很難對國家作出有產的分析”。

公共財政體制這種制度安排實際上是要解決好兩個方面的問題：

一是生產什麼公共商品

二是如何生產公共商品

生產什麼公共商品，涉及到社會公眾對公共商品的需求，關鍵是政府提供的公共商品要符合社會公眾的集體偏好，實現公共商品資源配置帕累托優化狀態。但公共商品的需求偏好不可能像私人商品一樣通過貨幣投票來決定 .因為公共商品的生產成本只和社會公眾個人支付的價格發生間接的聯繫——政府徵收的收入和對公共商品生產的撥款是分開進行的，社會公眾搞不清自己繳納的收入中間有多少用於國防，有多少用於政府行政管理，又有多少用於司法設施等，社會公眾所能感受到的只是自己的財政負擔和政府提供的公共商品的滿意程度。因此，實際中，如果社會公眾感受到財政負擔是合理的，對政府提供的公共商品是滿意的，那麼公共商品的資源配置就是有效率的。

如何生產公共商品涉及到政府公共部門的效率問題，關鍵是公共部門要以最低成本生產出社會公眾需要的公共商品。如果政治家的決策反映了社會公眾對公共商品的真實偏好，而公共部門“生產”公共商品的過程又是不折不扣完全執行政治家的決策，以成本最低的技術“生產”出公共商品，那麼政府提供公共商品就是有效率的。因為它既保證了公共商品資源配置效率，又保證了公共商品生產效率——X效率。

以上兩個方面表明，要確保公共商品生產過程有效率，同樣需要有對公共部門生產行為激勵與約束的制度構建。

1、要有確保公共財政體制有效運行的民主政治制度安排。民主政治制度安排是公共財政體制的基石，沒有它，公共財政體制只會流於形式，不可能實質運行。因為只有民主政治制度才能確保社會公眾對公共商品偏好的充分表達，也才能確保社會公眾個人對公共商品的偏好以民主的社會公眾可接受的方式集合成為社會公眾全體偏好。同時，也只有民主政治制度安排，才能使社會公眾集體偏好成為政治家提供公共商品的決策。反之，也只有民主政治制度安排才能使嚴重決策失誤的政治家失去政治地位，從而確保各級政府首腦不唯上，不唯權，而只是對下負責——對選民社會公眾負責。否則，公共商品的提供只能反映少數個人偏好基礎上的所謂“國家需要”，公共商品資源配置效率低下的狀況不可能根本改變。

2、要有控制政府支出的制度安排。政府支出是為公共商品的生產提供資源，因此政府支出制度安排要能夠確保政府支出完全用於市場體制不能有效的公共商品的資源配置。這一方面要求政府職能必須從立憲層次上加以界定，市場和政府的分工必須在憲法條文中劃分清楚，政府行政及由此產生的支出必須有明確的法律依據，否則屬於非法行政和非法支出，其行為人的行為後果屬法律制裁之列。政府預算必須成為規範政府支出的法律文件，而不僅僅是政府的收支計劃。政府的一切支出必須有社會公眾民主基礎上選舉出的代表組成的立法機關的批准，相應形成政府預算的法律條文，財政部門具體安排政府支出撥款前必須向立法機關提交撥款的明確的法律依據，由立法機關審查通過才能據此撥款。另一方面要求有公共部門使用資源的有效監督的制度安排。要保證公共部門必須按預算批准的用途使用資源，把資源真正用在為社會公眾提供公共商品而不是用於自身的享受上。這就涉及到財政對公共部門使用公共資源的監督以及審計部門對公共部門使用公共資源的審計，作出這方面的制度安排在我國具有十分重要的現實意義。

3、要有對公共部門“生產”公共商品效率估計的制度安排。公共部門既是“生產”公共商品的職能部門，又是公共商品決策的信息來源，這使得公共部門既可能導致本部門預算規模的擴大，又可能把公共資源更多地用在自身享受而不是用於為社會公眾服務，因此，建構對公共部門“生產”公共商品效率評估的制度安排在公共財政體制構建中處於十分重要的地位。這包括公共部門內部約束與激勵機制的制度安排，對公共部門提供公共商品績效評估的制度安排等。

4、要有控制政府收入的制度安排。政府為何要徵收收入，從什麼地方徵收收入，如何徵收收入，徵收多少收入等都應有立法 機關批准法律依據。這就需要制定《政府收入基本法》，政府收入基本法是約束政府收入行為的根本法律制度安排。只有制定政府收入基本法才能從根本上約束政府公共部門亂收費、亂攤派、亂罰款的所謂“三亂”行為。唯有如此，社會公眾才能依法繳納收入而不是依公共部門自己的文件繳納收入，政府和社會公眾分別享受收入基本法規定的權利，承擔收入基本規定的責任，征納雙方權利義務清楚明白。《政府收入基本法》中要規定政府收入制度的立法權、解釋權、調整權、征管權、收入使用批准權等，其中立法權、解釋權、調整權、收入使用批准權屬於立法機關，政府只能享有收入征管權。《政府收入基本法》的制定涉及到每一個社會公民的切身利益，也涉及政府依法治國、依法行政的推行，應當作為公共財政體制制度安排中的重要環節。

準確界定政府職能，消除“三位”現象

完善社會主義市場經濟體制最為根本的一條就是界定政府的職能、限定政府的權力、讓政府退出市場。當前，之所以還存在著政府職能“錯位”、“越位”和“缺位”等現象，﹁個很重要的原因就是對政府究竟應當行使哪些職能還缺乏比較準確的界定。各級政府尤其是多數地方政府仍將發展經濟、開闢財源作為政府的首要職責，把公共服務作為第二職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用於公共服務的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政，上述表現越突出，矛盾也越尖銳。公共財政還沒有從它“錯位”、“越位”的領域完全退出，而“缺位”的領域明顯進入不足。

在公共財政體制下，政府主要具有經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等主要職能。過去政府在履行經濟調節、市場監管職能方面比較到位，但在履行社會管理、公共服務職能方面還相當滯后。因此，應對我國政府現有的職能事項進行逐一鑒別、篩選，這樣既可以消除“錯位”，把日益膨脹的機構減下來，激發出政府的活力；又可以消除“越位”，把政府不該管的、不屬於社會公共需要領域的事務讓位於市場；還可以消除"缺位"，把政府該管的、本屬於社會公共需要領域的事情真正管好。只有按照滿足社會公共需要的要求去糾正好“錯位”、“越位”和“缺位”問題，才能真正實現政府職能的轉變和歸位。

科學處理各級政府之間的關係

國外經驗和國內實踐表明，要實現公共財政體制良性循環，必須協調好中央集權與地方分權的關係，正確劃分事權與財權，依法規範和科學核定收支基礎，使財政分配關係建立在責權利相結合的基礎之上。

政府間事權的劃分是確保國家社會經濟各項事業全面發展的政治保證。首先，事權劃分是分稅制財政體制完善的基本條件。1994年實行的分稅制財政體制雖然明確劃分了各級政府的財權，增強了中央宏觀調控能力，調動了地方政府的積極性。但由於各級政府間的事權沒有明確調整，事權與財權脫節，缺乏合理的支出範圍界定，導致地區之間苦樂不均，貧困地區公共服務水平偏低等新的矛盾。其次，事權劃分不清易於造成上下級政府之間互相推諉，致使政府的正常公共職能無法行使。所以，正確劃分好各級政府之間的事權是非常必要的。

在劃分中央與地方事權時，應遵循受益原則、行政管理原則、國家利益原則。受益原則簡言之就是誰受益、誰管理；誰製造危害、誰負責。行政管理原則就是對於無法用受益範圍劃分的上下級政府共同承擔的經濟行政或者社會行政事務，按照行政管理的一定標準來劃分。如：凡是屬於全國範圍內宏觀調控的事務，應由中央政府來決定；凡是一個省範圍內的宏觀調控，應當由省級政府來承擔。國家利益原則是從國家的政治、經濟、社會的高度出發，為維護國家的統一和主權，協調中央與地方以及地方各級政府之間事權關係的準則。國家利益高於一切，一旦國家認為有必要，則國家有權將劃歸地方的事權收回來。同時中央政府與上級政府有權對下級政府的各項具體事務進行檢查、監督和指導。應根據各種公認的劃分標準，儘快調整中央與地方的支出範圍，將一些屬於中央事權但地方財政承擔支出的項目，劃為中央財政支出，由中央財政承擔；同時，屬於地方政府事權範圍的一些事務的決策權，中央應盡量少干預、不干預或在出台新的減收增支政策時，充分考慮地方財政的承受能力，對不同地區的不平衡差異進行區別對待。

按照社會公共需要確定，政府公共支出範圍

在市場經濟體制下，政府對經濟和社會事業發展的調控決不能像計劃經濟時期的大包大攬，而是按市場規則、適應市場要求辦事。構建公共財政體制，政府提供公共服務的資金主要來自全體公民交納的稅收，公共支出應主要用於“公共”領域。因此，應該按照社會公共需要來確定公共支出範圍，主要包括三個方面的支出：一是維持性支出，包括國防、財政機關、公檢法司、基礎教育、科研、衛生保健等支出；二是轉移性支出，主要包括價格補貼、補貼支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基礎設施的支出。財政要逐步從建設性支出中退出來，只涉及從事國計民生的大型公益基礎設施的建設。對維持性支出，財政只負責基礎性支出，對公益性支出則由社會負擔。

進一步深化政府機構改革

構建公共財政體制，必須繼續深化政府機構改革。政府機構作為行政管理體制和經濟管理體制的載體，應根據行使政府職能的需要加以設置。構建公共財政體制是對我國政府管理機構的一次重大挑戰。在深化政府機構改革時一定要充分體現公共財政理念，進一步明確政府職能，並根據行使政府職能的要求調整和完善政府機構，構建適合我國國情的公共財政體制，然後據此設置行政機構和人員配備，建立起一個適應現代市場經濟需要的、實行新公共管理的行政管理機構，以促進社會主義市場經濟體制的不斷完善。

加強公共服務理念，提高政府服務水平

構建公共財政體制要求我國財政從生產建設型財政向公共服務型財政轉變，要求政府提供的主要產品就是服務，即服務於市場、企事業單位和居民。也就是說，公共財政理念的內在實質就是服務性財政，政府的根本職能就是提供優質服務。政府應改變自己的角色，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，不直接干預企業正常的生產經營活動。政府應把企業的生產經營權和投資決策權真正交給企業；把社會自我調節的管理和職能交給中介機構；把群眾自治範圍內的事情交給群眾自己依法辦理。所有的政府行為都是為社會經濟發展間接地提供動力，其目的就是讓市場充分發揮基礎性作用，讓企業和居民唱主角。為了實現這一目標，必須進一步加強立法，建立富有成效的法律調整機制；進一步改進經濟調節和市場監管的方式方法，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來；進一步提高政府的服務意識和服務水平，為社會和居民提供優質的公共產品。