水資源管理

我國自古以來水旱災害頻繁，水土流失嚴重。20世紀80年代以來，工農業、城鄉的發展對水資源的需求急劇增長，同時水環境的破壞與惡化也以驚人的速度發展著，形成了水少、水多、水臟、水渾的四大問題。人們的水資源觀念也從原來的治理、開發、利用轉為節約、保護和優化配置。

但是，多年來對水資源的過量和無序開發所造成的生態環境的欠賬需要補償，同時又要為社會經濟的發展提供應有的支撐，對水資源管理提出了不同以往的要求：一是充分發揮現有水工程的最大社會、環境和經濟效益，提高水的利用效率與效益，減輕對水資源的壓力；二是建立水資源的優化配置調度機制，保證水資源開發利用的可持續性；三是在開發水資源與保護生態環境中尋求平衡點；四是構造科學適用的水資源管理體制。

水資源管理的目的是提高水資源的有效利用率，保護水資源的持續開發利用，充分發揮水資源工程的經濟效益，在滿足用水戶對水量和水質要求的前提下，使水資源發揮最大的社會、環境、經濟效益。

決策、執行、監督是水資源管理的三大要素，各有自己的內涵與程序。這三大機能實現的組織構成世界各地多有不同，但完整的水資源管理體系大都包含這三大功能。一般來說水資源管理的決策是從社會總體利益最大的角度來考慮制定的，必須體現社會各方面成員的意見與意志。因此，決策機構多由政府、專家、用水戶和熱心於公益事業的社會人士構成。現代水資源管理的執行需要很高的專業素質與技能，因此多由專業技術人員構成的專門機構來進行。監督機能則往往表現出公眾對水資源管理效果的關注以及與自己利害相關的公益事業的實現程度，因此監督機構多由用水戶代表和社會各界人士構成，對決策機構、執行機構的工作效率與成果進行監督，反映自己的意見、意願。由於這三大機能的不同性質與內涵，其機能實現組織多為三位異體。

廣義的水資源管理要素可以包括：

①法律。立法、司法、水事糾紛的調解處理。

②行政。機構組織、人事、教育、宣傳。

③經濟。籌資、收費。

④技術。勘測、規劃、建設、調度運行4方面構成一個以水資源開發（建設）、供水、利用、保護組成的水資源管理系統。

這個管理系統的特點是把自然界存在的有限水資源通過開發、供水系統與社會、經濟、環境的需水要求緊密聯繫起來的一個複雜的動態系統。社會經濟發展，對水的依賴性增強，對水資源管理要求愈高，各個國家不同時期的水資源管理與其社會經濟發展水平和水資源開發利用水平密切相關；同時，世界各國由於政治、社會、宗教、自然地理條件和文化素質水平、生產水平以及歷史習慣等原因，其水資源管理的目標、內容和形式也不可能一致。但是，水資源管理目標的確定都與當地國民經濟發展目標和生態環境控制目標相適應，不僅要考慮自然資源條件以及生態環境改善，而且還應充分考慮經濟承受能。

水資源開發利用的組織、協調、監督和調度。運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段，組織各種社會力量開發水利和防治水害；協調社會經濟發展與水資源開發利用之間的關係，處理各地區、各部門之間的用水矛盾；監督、限制不合理的開發水資源和危害水源的行為；制定供水系統和水庫工程的優化調度方案，科學分配水量。

在水資源開發利用初期，供需關係單一，管理內容較為簡單。隨著水資源工程的大量興建和用水量的不斷增長，水資源管理需要考慮的問題越來越多，已逐步形成為專門的技術和學科。主要管理內容有：

①水資源的所有權、開發權和使用權。所有權取決於社會制度，開發權和使用權服從於所有權。在生產資料私有制社會中，土地所有者可以要求獲得水權，水資源成為私人專用。在生產資料公有的社會主義國家中，水資源的所有權和開發權屬於全民或集體，使用權則是由管理機構發給用戶使用證。

②水資源的政策。為了管好用好水資源，對於如何確定水資源的開發規模、程序和時機，如何進行流域的全面規劃和綜合開發，如何實行水源保護和水體污染防治，如何計劃用水、節約用水和徵收水費等問題，都要根據國民經濟的需要與可能，制定出相應的方針政策。

③水量的分配和調度。在一個流域或一個供水系統內，有許多水利工程和用水單位，往往會發生供需矛盾和水利糾紛，因此要按照上下游兼顧和綜合利用的原則，制定水量分配計劃和調度方案，作為正常管理運用的依據。遇到水源不足的乾旱年，還要採取應急的調度方案，限制一部分用水，保證重要用戶的供水。

④防洪問題。洪水災害給生命財產造成巨大的損失，甚至會擾亂整個國民經濟的部署。因此研究防洪決策，對於可能發生的大洪水事先做好防禦準備，也是水資源管理的重要組成部分。在防洪管理方面，除了維護水庫和堤防的安全以外，還要防止行洪、分洪、滯洪、蓄洪的河灘、窪地、湖泊被侵佔破壞，並實施相應的經濟損失賠償政策，試辦防洪保險事業。

⑤水情預報。由於河流的多目標開發，水資源工程越來越多，相應的管理單位也不斷增加，日益顯示出水情預報對搞好管理的重要性。為此必須加強水文觀測，做好水情預報，才能保證工程安全運行和提高經濟效益。

現代的水資源管理遵循以下基本原則：

①效益最優。對水資源開發利用的各個環節 (規劃、設計、運用)，都要擬定最優化準則，以最小投資取得最大效益(見水資源規劃)。

②地表水和地下水統一規劃，聯合調度。地表水和地下水是水資源的兩個組成部分，存在互相補給、互相轉化的關係，開發利用任一部分都會引起水資源量的時空再分配。充分利用水的流動性質和儲存條件，聯合調度地表水和地下水，可以提高水資源的利用率。

③開發與保護並重。在開發水資源的同時，要重視森林保護、草原保護、水土保持、河道湖泊整治、污染防治等工作，以取得涵養水源、保護水質的效應。

④水量和水質統一管理。由於水源的污染日趨嚴重，可用水量逐漸減少，因此在制定供水規劃和用水計劃時，水量和水質應統一考慮，規定污水排放標準和制定切實的水源保護措施。

有效的水資源管理，必須有一定的措施保證。

①行政法令措施。運用國家行政權力，成立管理機構，制定管理法規。管理機構的權力為：審查批准水資源開發方案，辦理水資源的使用證，檢查政策法規的執行情況，監督水資源的合理利用等。管理法規分綜合性法規和專門性法規兩類，水法或水資源法屬綜合性法規；水土保持法、洪水保險法、水污染防治法和水利工程管理條例等屬專門性法規。各種法規按照立法程序由國家頒布執行。

②經濟措施。它是管好用好水資源的一項重要手段，主要包括：審定水價和徵收水費，明確誰投資誰受益的原則，對保護水源、節約用水、防治污染有功者給予資金援助和獎勵，對違反法規者實行經濟賠償和罰款。此外還有集中使用水利資金和徵收水資源稅等措施。

③技術措施。加強水資源基本資料的調查研究，總結推廣國內卓有成效的管理經驗，學習採用國外先進的管理技術。此外，採用現代計算機技術和水資源系統分析方法，選擇最優的開發利用和管理運用方案，乃是水資源管理的發展方向。

④宣傳教育措施。利用報刊、廣播、電影、電視、展覽會、報告會等多種形式，向公眾介紹水資源的科普知識，講解節約用水和保護水源的重要意義，宣傳水資源管理的政策法規，使廣大群眾認識到水是有限的寶貴資源，自覺地用好並保護好水資源。

⑤涉及國際水域或河流的水資源問題，要建立雙邊或多邊的國際協定或公約。

2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國水法》，是中國水資源管理的重要的法律依據，標誌著中國依法治水、管水、用水、保護水進入了一個新階段。條文中與水資源管理相關內容規定：

①水資源屬國家所有，在開發利用水資源時，應滿足社會經濟發展和生態環境最大效益；

②開發利用水資源，一定要按照自然規律和客觀規律辦事，實行“開發與保護”、“興利與除害”、“開源與節流”並重的方針。

③水資源的開發利用要進行綜合科學考察和調查評價，編製綜合規劃，統籌兼顧，綜合利用，發揮水的綜合社會效益；

④水資源的開發利用，要維護生態平衡；

⑤要提倡節約用水，計劃用水，加強需水管理，控制需水量的過速增長；

⑥加強取水管理，實施取水許可制度；

⑦徵收水資源費，加強水價管理和水行政管理，對水資源實行有償使用；

⑧加強能力建設。

①國家規定對水資源必須進行綜合科學考察和調查評價，查明當地水資源數量、質量、成因和賦存條件及運動規律；

②水資源開發利用現狀和未來社會國民經濟發展需水預測；

③同級政府批准的區域或流域水資源綜合規劃；

④區域性水中長期供求計劃。

①取水許可制度是在法律保證下進行水資源管理的行政手段。

②經濟措施是調節開發利用水資源的有效手段，利用經濟槓桿管理好水資源。要完善有償使用的制度，建立良性運行的管理機制。

③水資源管理依靠行政組織，運用命令、規定、指示、條例等行政手段發揮在管理中的作用。

④系統分析的方法是實施水資源調配和管理的一個基本方法。

⑤水資源管理信息系統通過接收、傳遞和處理各類水資源管理信息，使管理者能及時實現水資源管理環節之間的聯繫和協調，實現科學管理。

淡水資源短缺及水體污染正成為阻礙人類可持續發展的重要因素。為保證水資源的合理配置和可持續利用，許多國家都在轉變其水管理理念，實施可持續的水管理政策。這裡，分別介紹加拿大、德國、澳大利亞、俄羅斯、英國、美國和以色列的水資源管理改革情況。

加拿大：“可持續水管理”。雖然該國的水資源十分豐富，但政府仍很重視水資源的保護和永續利用。水資源的管理經歷了一個從“水開發”（強調開發水資源的工程建設）、“水管理”（強調水資源的規劃）和“可持續水管理”（強調水資源的可持續利用）三個階段。在“可持續水管理”階段以前，水被作為一種消費性資源；進入“可持續水管理”階段后，開始強調水的非消費性價值，著眼於構築支撐社會可持續發展的水系統。為了加強水資源的集中、統一管理，聯邦和省級政府成立了專門的水管理機構（隸屬環境保護部門）。政府在水管理方面採用的主導方法是生態系統方法，這種方法強調水資源系統的各組成要素及其與人、社會、經濟和環境的關係，做出水管理決策依賴越來越多的學科。同時，政府還十分重視水管理決策信息的多元化，有關部門在積極開展水資源可持續利用公共教育的同時，也引導社會各階層的成員參與水管理決策，大力推行水管理決策信息的社會化。決策信息的多學科化和社會化，正促使加拿大水管理決策越來越合理、公平和得以高效地執行。

德國：依法治水。實施的是一體化的水管理政策。水資源的管理主要由聯邦環境部負責，承擔防洪、水資源利用、水污染控制（污水處理、水質監測、發布水質標準等）等職能，但飲用水的管理歸衛生部負責。德國水管理的主要特點是依法治水。法律規定，河流流域、湖泊及海洋的水上警察不僅負責水上交通事務，也承擔保證水質安全的責任。各州的法律也對水管理作出具體規定。例如，對抽取地下水課以一定的稅收。

澳大利亞：實施用水執照管理。該國是世界上最乾旱的大陸之一，如何對付水短缺一直是這個國家面臨的嚴峻問題。為了實現水資源的可持續利用和管理，政府成功地運用了流域綜合水資源管理體制（莫累河與達令河流域管理委員會是世界上最大的流域綜合管理聯合體），並實施用水執照管理制度。澳大利亞將其水資源分為發展用水（生產生活用水）和環境用水（生態用水）。過去，生態用水不被重視，造成生態系統得不到基本的水源，直接威脅到生產生活用水。1995年的水制改革，將保證生態用水作為法律規定下來，每個流域經測試后確定多少生態用水必須得到保證。至於生產生活用水，則通過水執照來管理。水執照體現的水權可以買賣，用戶可以將自己的用水份額出售給他人。水制改革大大促進了用戶進行節水和水的循環使用。據估計，水制改革使農業用水量下降了75％。在城市，水費制度經過幾次改革日臻完善：從按人頭平均收費到按財產收費，再到按用水總量配額進行管理。就是說，用戶即使很有錢，也不能隨意消耗水。對於水污染的處理，是按照政府和企業之間的合同關係，由企業來負責的（垃圾處理也是如此）。在大城市，幾乎100％的污水得到了處理。

俄羅斯：水資源使用者及排污者付費。該國可持續水管理的要點：一是限制或規定用水額度以及污水的最大允許排放量。不論所排污水的危害程度如何，均要將其減至最低程度。二是當今水利工程設施規模宏大，建設投資巨大，水資源使用者及排污者應當償付這些費用。三是恢復水源地，保持水源的儲量和質量。既要保證生產生活用水，也要改善自然水源的生態環境。聯邦政府要求水源各流域制定15－20年的水管理目標規劃，並分若干階段實施。規劃要求通過降低直至停止排污來恢復自然水源的水質，提出有關徑流、流量、水位等特定要求，對用水者提出用水量要求，建立流域水管理體系的經濟－數學模型，確定流域水管理體系的發展參數。在此基礎上，制定年度或階段性計劃。

英國：設立流域委員會集中管水。針對供水和水污染問題，英國通過立法不斷改進水資源的取水許可權管理和水資源的開發利用與保護工作，逐步完善管理體制，由過去的多頭分散管理基本上統一到以流域為單元的綜合性集中管理，逐步實現了水的良性循環。在較大的河流上都設立流域委員會、水務局或水公司，統一流域水資源的規劃和水利工程的建設與管理，向用戶供水，進行污水回收與處理，形成“一條龍”的水管理服務體系，使水資源在水量、水質、水工程、水處理上真正做到了一體化管理。為滿足水量水質要求，取水必須事先得到許可，污水必須經過處理達到法定的標準才能排入河流和湖泊。

美國：強調水資源的綜合利用。各州對水資源的管理存在較大差異。但總體上講，美國對水資源的管理注重統一性和綜合性，強調從流域甚至更大範圍對水資源的統一管理，強調水資源的綜合利用，不僅重視水資源的開發利用對經濟發展的影響，也重視對其他資源和生態環境的影響。一個典型的模式是田納西模式。田納西河是美國一條重要的河流，歷史上曾經是水旱災害頻繁、水土流失嚴重、經濟非常落後的地區。1933年，聯邦政府通過一項法律，決定成立田納西流域管理局，並授予其規劃、開發、利用田納西河流域各種資源的廣泛權利，對整個流域進行綜合治理、統一規劃、統一開發、統一管理。經過10年的努力，田納西流域管理局修建了31座水利工程，建設了21座大壩，控制了洪水，擴大了灌溉，發展了航運，開發了電力，同時通過植樹造林、防治水土流失等措施，改善了生態環境。通過綜合治理，極大地促進了當地經濟的發展，10年間流域居民的平均收入提高了9倍，創造了舉世讚譽的田納西奇迹。

以色列：集中統一的管理體制。該國的缺水和治水都是舉世聞名的。政府對水資源管理的最大特點，是集中統一的管理體制。依據1959年頒布的《水法》，政府對水資源的管理實行部長負責制，由農業部長全權負責對全國水資源的管理工作，同時成立了由農業部長直接領導的“國家水委會”作為政府對全國水資源的保護與開發利用進行統一管理的行政機構。水資源開發許可證是政府依據《水法》和《水井控制法》等法規於20世紀50年代開始實施的，是保護水源的主要措施。許可證制度要求，任何對水資源的開發行為必須得到水委會的許可後進行，水的開採量、開採方式和生產條件等均由水委會根據水資源和周圍環境的狀況、開發計劃等因素來確定。開發者必須按照水委會制定的各項要求來開發生產，否則水委會有權收回開發許可證。

據水利改革發展的新形勢新要求，在系統總結我國水資源管理實踐經驗的基礎上，2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。

針對中央關於水資源管理的戰略決策，國務院發布了《關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》，作出全面部署和具體安排。這是指導當前和今後一個時期我國水資源工作的綱領性文件。對於解決我國複雜的水資源水環境問題，實現經濟社會的可持續發展具有深遠意義和重要影響。該文件共分5章、20條，明確提出了實行最嚴格水資源管理制度的指導思想、基本原則、目標任務、管理措施和保障措施。主要內容概括來說，就是確定“三條紅線”，實施“四項制度”。

“三條紅線”：一是確立水資源開發利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內。二是確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用係數提高到0.6以上。三是確立水功能區限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力範圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。為實現上述紅線目標，進一步明確了2015年和2020年水資源管理的階段性目標。

“四項制度”：一是用水總量控制。加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制，包括嚴格規劃管理和水資源論證，嚴格控制流域和區域取用水總量，嚴格實施取水許可，嚴格水資源有償使用，嚴格地下水管理和保護，強化水資源統一調度。二是用水效率控制制度。加強用水效率控制紅線管理，全面推進節水型社會建設，包括全面加強節約用水管理，把節約用水貫穿於經濟社會發展和群眾生活生產全過程，強化用水定額管理，加快推進節水技術改造。三是水功能區限制納污制度。加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量，包括嚴格水功能區監督管理，加強飲用水水源地保護，推進水生態系統保護與修復。四是水資源管理責任和考核制度。將水資源開發利用、節約和保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，縣級以上人民政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。