市管縣體制

1949年底，我國就有無錫(領導無錫縣)、徐州(領導銅山縣)、蘭州市(領導皋蘭縣)實行市管縣體制。此後，北京、天津、旅大(今大連)、本溪、杭州、重慶、貴陽、昆明等市曾實行過市領導縣體制。當時實行過市領導縣體制的出發點主要是為了保證大城市的蔬菜、副食品供應。領導縣的市僅限於部分直轄市、省會和個別大城市。除旅大市領導過2個縣外，一般一個市只領導一個縣。從1958年開始，實行市領導縣體制的範圍迅速擴大，至1958年底，已有29個市領導118個縣、2個自治縣，代管2 個縣級市，幾乎所有的直轄市、省會、大城市都實行了市管縣體制。1959年9月17日，第二屆全國人大常務委員會通過了《關於直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，第一次以法律的形式肯定了市領導縣體制，並指出實行市管縣體制是“為了適應我國社會主義建設事業的迅速發展，特別是去年以來工農業生產的大躍進和農村人民公社化，密切城市和農村的結合，促進工農業的相互支援，便於勞動力的調配”。到1960年底，全國共有48個市領導234個縣、自治縣，代管6 個縣級市。60年代初經濟困難時期，市領導縣體制進入低潮。1965年底僅剩25個市領導78個縣、1個自治縣。70年代后，市領導縣體制又逐漸復甦。至1981年底，共有57個市領導147個縣、自治縣。

1982年，中共中央(1982)51號文件中向全國發出了改革地區體制、實行市管縣體制的指示。當年先在江蘇試點，1983年開始在全國試行。到1994年底，除海南省外，大陸各省自治區、直轄市都試行了市管縣體制，共有196個市領導741個縣、31個自治縣和9個旗、2個特區，代管240個縣級市。領導縣的市佔直轄市、地級市總數的93.77%；市領導的縣占縣（不包括縣級市、市轄區）總數目的45.13%。

這次改革有如下特點：第一，改革的目的是將大中城市周圍的農村地區劃歸城市統一領導，以充分發揮中心城市的作用，加快城鄉一體化建設，逐步形成以大、中城市為依託的經濟區，並使經濟區與行政區的範圍基本一致。第二，市制改革與地區體制改革相結合。我國作為世界大國，省級行政區數量明顯偏少，省級行政區的土地面積和人口數量都超過世界上中等規模的國家全國的國土面積和人口總量，大省的規模則超過英、法、德、意等大國。因省政府管轄的幅度太大，我國在省以下劃分地區，每個地區包括若干個縣級行政區，設置地區行政公署，作為省政府的派出機構，代表省政府管理該地區的社會公共事務。在實際的運作過程中，地區行政公署實質上發揮了一級政府機構的作用。但由於地區一級不是正式的行政區劃，地區領導機構不是一級政權機構，沒有地區人民代表大會建制，不利於地方公共事務管理和地方民主政治的發展。在未能大幅度地增加省級行政區數量，縮小其規模的情況下，由地級市領導原來地區行政公署的轄縣，就成為解決上述問題的一條較為可行的途徑。第三，改革的方式以“地市合併”或“撤地建市”為主。“地市合併”是將原來的地區與原有的地級市合併，由新組建的地級市政府領導市區和原來地區行政公署的轄縣。“撤地建市”指撤銷地區行政公署，將某一縣級市升格為地級市，由新組建的地級市政府和原地區行政公署轄縣。

市管縣體制在實施過程中也出現了一些問題：

1.除少數大城市外，實行市管縣體制的地級市往往不具備中心城市的實力和功能，對周邊地區的輻射與帶動能力不足，不能真正發揮組織和推動區域經濟一體化發展的作用。人們把這種現象稱之為“小馬拉大車”。

2.市管縣政區範圍的劃分不盡合理。市管縣的範圍，有些是原有地區行署的轄縣，有些則是地級市政府和省政府討價還價的結果，沒有充分考慮到中心城市的輻射範圍及市縣經濟聯繫的密切程度。結果，有些實力較強的中心城市管轄的縣偏少或不轄縣，而不具備中心城市實力的地級市則管轄較多的縣；經濟上很少聯繫的市縣被納入一個行政區，經濟關係密切的市縣則被從行政上分隔開來，經濟區與行政區的範圍很不一致，不利於區域經濟的發展。

3.某些地級市的市區範圍偏小或市縣同城(地級市與其轄縣同處於一個城市連續建成區中)。這既限制了中心城市的發展空間，又容易導致重複建設和引發市縣矛盾。

4.市管縣體制改革不同步，政府職能沒有根本轉變，市縣關係沒有理順，有些地級市政府仍然用計劃經濟體制下傳統的行政管理方式管轄下屬各縣，影響縣域經濟的正常發展。

5.地級市領導縣級市缺乏法律依據。我國憲法規定直轄市和較大的市可以領導縣，但沒有關於直轄市和較大的市可以領導縣級市的規定。