中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要

“十二五”時期，世情國情繼續發生深刻變化，我國經濟社會發展呈現新的階段性特徵。綜合判斷國際國內形勢，我國發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰。我們要增強機遇意識和憂患意識，主動適應環境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發有為地推進我國改革開放和社會主義現代化建設。

從國際看，和平、發展、合作仍是時代潮流，世界多極化、經濟全球化深入發展，世界經濟政治格局出現新變化，科技創新孕育新突破，國際環境總體上有利於我國和平發展。同時，國際金融危機影響深遠，世界經濟增長速度減緩，全球需求結構出現明顯變化，圍繞市場、資源、人才、技術、標準等的競爭更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出，各種形式的保護主義抬頭，我國發展的外部環境更趨複雜。我們必須堅持以更廣闊的視野，冷靜觀察，沉著應對，統籌國內國際兩個大局，把握好在全球經濟分工中的新定位，積極創造參與國際經濟合作和競爭新優勢。

從國內看，工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，人均國民收入穩步增加，經濟結構轉型加快，市場需求潛力巨大，資金供給充裕，科技和教育整體水平提升，勞動力素質改善，基礎設施日益完善，體制活力顯著增強，政府宏觀調控和應對複雜局面能力明顯提高，社會大局保持穩定，我們完全有條件推動經濟社會發展和綜合國力再上新台階。同時，必須清醒地看到，我國發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，主要是，經濟增長的資源環境約束強化，投資和消費關係失衡，收入分配差距較大，科技創新能力不強，產業結構不合理，農業基礎仍然薄弱，城鄉區域發展不協調，就業總量壓力和結構性矛盾並存，物價上漲壓力加大，社會矛盾明顯增多，制約科學發展的體制機制障礙依然較多。我們必須科學判斷和準確把握髮展趨勢，充分利用各種有利條件，加快解決突出矛盾和問題，集中力量辦好自己的事情。

“十二五”規劃的制定過程，大體可以分為以下相互連接的11個步驟：

（2008年3月至2008年12月）。2008年3月，國家發展和改革委員會組織開展“十一五”規劃中期評估。中期評估是《國家“十一五”規劃綱要》第48章首次明文規定的重要程序，是一個充分民主的過程。評估過程首先包括三類主體的評估：各部委組織對本部門的“十一五”專項規劃實施情況進行評估；地方各級（主要是省級）政府也都對本級政府的“十一五”規劃實施情況評估；第三方獨立評估。

其中，第三方獨立評估是新增加的程序，國務院發展研究中心、清華大學國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀的批評意見，同時各自提出下一步實施規劃的政策建議，作為國家發展和改革委員會起草中期評估報告的重要參考，充分體現公共政策實施評估的專業化、國際化以及獨立性和客觀性。這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。

同時，國家發展和改革委員會還廣泛聽取意見，深入基層進行實地調研，通過問卷調查、召開座談會等形式廣泛徵求意見，並向全國人民代表大會財經委員會作專題彙報，及時接受指導。

在充分民主的基礎上，由國家發展和改革委員會集中各方意見，起草《“十一五”規劃實施情況中期評估報告》，並於2008年12月24日由國家發展和改革委員會主任張平向十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議報告，同時附上三家獨立評估報告摘要。這反映中國五年規劃獨特的學習機制：前一個五年規劃實施過半，進行他方和自我評價，及時發現突出問題，及時提出解決辦法，及時改進《綱要》編製，也為制定下一個五年規劃做了鋪墊。

（2008年底至2009年底）。

這包括進行基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

在中期評估的基礎上，2008年底至2009年初，國家發改委提出了包含8大領域39個題目的“十二五”規劃前期重大問題，向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，加上直接委託研究，發改委系統內部研究，選題大約有數百個之多，參與專家數千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。

上述研究成果直接為起草《“十二五”規劃綱要》服務，相當於“自下而上”驅動的政策制定模型。這是世界最大規模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢”購買“公共決策知識”。

對於同一重大題目，國家發展和改革委員會採取委託多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《“十二五”規劃總體思路和目標研究》，共委託了國家信息中心、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院、國家行政學院、清華大學國情研究中心四家進行獨立研究，於2009年9~10月提交報告。

在此基礎上，國家發改委吸收各方研究成果起草“十二五”規劃基本思路，在形成基本思路初稿以後，國家發展和改革委員會開始徵求專家意見、各部門意見。根據各方的修改意見，國家發展和改革委員會對基本思路進行修改完善。

（2009年12月至2010年2月）。

根據前期研究成果，國家發改委起草了基本思路意見稿，在徵求各方面（指各地區、各部門及專家）意見之後，向黨中央、國務院彙報。中央政治局常委們詳細討論基本思路，達成政治共識后，向各方通報，以統一認識，進行政治動員。

這是一次從民主到集中的過程，主要是社會範圍內民主到集中的過程。而後，開始了下一輪的民主和分散，相當於“自下而上”驅動的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為爾後的調查研究、廣泛聽取各方意見、起草黨中央建議提供了基礎。

（2010年2月至2010年10月）。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議（草案）》，是在中央政治局常委會直接領導下制定的。

2010年2月，中央成立由李克強擔任組長的“十二五”規劃《建議》起草小組，起草小組主要由國務院研究室、國家發展改革委以及各部門人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學習，主要是集中學習有關材料；隨後組成專題調研組分赴各地調研；在此基礎上起草送審《提綱》。根據中央領導人對於送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作，起草《建議》。中央政治局常委多次聽取彙報，中央政治局對《建議》進行多次討論。從3月全國人民代表大會閉幕之後，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進行專題調研。這是中央領導人與地方負責人直接信息溝通的最好形式，一方面“百聞不如一見”，中央領導人直接獲得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方負責人可以直接反映他們的實際要求和具體建議，就重大政策交換意見，達成共識。

2010年3月~2010年9月間，全國人大、全國政協、民主黨派分赴全國各地就“十二五”規劃編製進行專題調研，為“十二五”規劃編製提供諮詢。與此同時，各階段的起草小組工作人員更是經常性地進行深入調研，通過調研來研究問題，形成思路。2009年末到2010年初，國家發改委赴東部、西部、中部三個地區專題調研，並召開了四個地區（其中東北地區和中部地區合併召開）關於“十二五”規劃思路研究的“片會”。

形成《建議》的過程就是民主決策的過程。一是廣泛聽取各地方、各部門黨委（黨組）、黨內老同志和黨內精英意見，以集中全黨的智慧；二是廣泛徵求各民主黨派與全國工商聯負責人、無黨派人士等的黨外精英意見，以吸收社會的智慧，對《建議》不斷修改、充實、完善。還要在中央政治局常委會、中央政治局會議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會。

2010年10月正式召開中共十七屆五中全會，由國務院總理代表中央政治局作《關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》，全會審議和通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，並正式對外公布。黨中央的《建議》分析國內外形勢，根據中國基本國情和發展階段，提出規劃的經濟社會主要目標、指導方針、重要原則、重點戰略和主要任務，為制定“十二五”規劃綱要奠定基礎。這是再次從民主到集中的過程，主要是黨內範圍民主到集中的過程。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》文本（2010年10月至2011年2月）。

由於在《建議》起草期間，一方面，國家發展和改革委員會參與黨中央《建議》起草工作，另一方面，國家發展和改革委員會也同步起草《綱要》草案。在黨中央《建議》正式公布之後，形成《綱要》文本初稿。並於2010年12月在全國改革發展工作會議上，與各地方、各部門、各行業協會進行信息溝通，直接聽取意見，與此同時進行不同規劃之間的銜接和協調。

（2010年10月至2011年1月）。

2005年10月，國務院明文規定，實行編製規劃的專家論證制度，正式成立國家規劃專家委員會，由37位經濟界、科技界、企業界和其他知名專家組成。五年規劃草案形成后，國家發展和改革委員會多次組織國家發展規劃專家委員會專家進行詳細討論、專業諮詢和專題論證，並正式向國務院提交論證報告，並隨同《綱要》一起報送全國人民代表大會，作為審議《綱要》的重要參考。

規定除涉及國家秘密內容外，規劃編製部門應當公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。為此，在國家發展和改革委員會門戶網站開闢建言獻策專欄，公開徵集公民意見。這是充分反映人民群眾意見，集中人民群眾智慧的“信息平台”。

同時，由國務院召開“十二五”規劃座談會，直接聽取各地區、各部門領導的意見；直接向黨中央、國務院各部門進行書面徵求意見；召開老同志座談會聽取意見；由國家發改委徵求香港和澳門特別行政區的意見；由全國人民代表大會財政經濟委員會、全國政協召開會議，聽取《綱要》的彙報，直接提出修改意見；由國務院總理多次主持召開專家、企業家、工人、農民等方面的座談會；由全國人民代表大會財政經濟委員會等對《綱要（草案）》進行初審；由各地區人民代表大會常務委員會組織全國人民代表提前審議《綱要》；由中共中央主持召開民主黨派等方面的座談會。

在此基礎上，《綱要》提交國務院常務會議和國務院全體會議審議；提交中央政治局常委會和中央政治局會議審定，形成《綱要（草案）》，正式提交第十一屆全國人民代表大會第四次會議審議。這是又一次從民主到集中的過程。

（2011年3月）國務院審議通過的《綱要（草案）》提交全國人大審議，首先由全國人大專門委員會對“十二五”規劃提前進行審議；在召開全國人民代表大會之前，全國人大常委會組織全國人民代表提前審議；召開第十一屆全國人民代表大會第四次會議，由國務院總理向大會提交的《政府工作報告》中對《綱要（草案）》做說明，全國人民代表和全國政協委員進行分組討論、提出重要修改意見，在此基礎上由大會審議並正式批准《綱要》。這是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。

規劃實施是規劃編製的最終目的，任何規劃最後都應組織實施。在市場經濟條件下，要根據規劃的不同功能，創新規劃實施機制，建立責任明確、分類實施的實施機制。國務院按照職責分工將《綱要》提出的主要目標和任務分解落實到各地區、各部門，明確約束性指標的責任部門，約束性指標的地區分解，建立約束性指標的公報制度，將約束性指標納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，組織全國實施。

第一篇 轉變方式 開創科學發展新局面

第一章 發展環境

第二章 指導思想

第三章 主要目標

第四章 政策導向

第二篇 強農惠農 加快社會主義新農村建設

第五章 加快發展現代農業

第六章 拓寬農民增收渠道

第七章 改善農村生產生活條件

第八章 完善農村發展體制機制

第三篇 轉型升級 提高產業核心競爭力

第九章 改造提升製造業

第十章 培育發展戰略性新興產業

第十一章 推動能源生產和利用方式變革

第十二章 構建綜合交通運輸體系

第十三章 全面提高信息化水平

第十四章 推進海洋經濟發展

第四篇 營造環境 推動服務業大發展

第十五章 加快發展生產性服務業

第十六章 大力發展生活性服務業

第十七章 營造有利於服務業發展的環境

第五篇 優化格局 促進區域協調發展和城鎮化健康發展

第十八章 實施區域發展總體戰略

第十九章 實施主體功能區戰略

第二十章 積極穩妥推進城鎮化

第六篇 綠色發展 建設資源節約型、環境友好型社會

第二十一章 積極應對全球氣候變化

第二十二章 加強資源節約和管理

第二十三章 大力發展循環經濟

第二十四章 加大環境保護力度

第二十五章 促進生態保護和修復

第二十六章 加強水利和防災減災體系建設

第七篇 創新驅動 實施科教興國戰略和人才強國戰略

第二十七章 增強科技創新能力

第二十八章 加快教育改革發展

第二十九章 造就宏大的高素質人才隊伍

第八篇 改善民生 建立健全基本公共服務體系

第三十章 提升基本公共服務水平

第三十一章 實施就業優先戰略

第三十二章 合理調整收入分配關係

第三十三章 健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系

第三十四章 完善基本醫療衛生制度

第三十五章 提高住房保障水平

第三十六章 全面做好人口工作

第九篇 標本兼治 加強和創新社會管理

第三十七章 創新社會管理體制

第三十八章 強化城鄉社區自治和服務功能

第三十九章 加強社會組織建設

第四十章 完善維護群眾權益機制

第四十一章 加強公共安全體系建設

第十篇 傳承創新 推動文化大發展大繁榮

第四十二章 提高全民族文明素質

第四十三章 推進文化創新

第四十四章 繁榮發展文化事業和文化產業

第十一篇 改革攻堅 完善社會主義市場經濟體制

第四十五章 堅持和完善基本經濟制度

第四十六章 推進行政體制改革

第四十七章 加快財稅體制改革

第四十八章 深化金融體制改革

第四十九章 深化資源性產品價格和環保收費改革

第十二篇 互利共贏 提高對外開放水平

第五十章 完善區域開放格局

第五十一章 優化對外貿易結構

第五十二章 統籌“引進來”與“走出去”

第五十三章 積極參與全球經濟治理和區域合作

第十三篇 發展民主 推進社會主義政治文明建設

第五十四章 發展社會主義民主政治

第五十五章 全面推進法制建設

第五十六章 加強反腐倡廉建設

第十四篇 深化合作 建設中華民族共同家園

第五十七章 保持香港澳門長期繁榮穩定

第五十八章 推進兩岸關係和平發展和祖國統一大業

第十五篇 軍民融合 加強國防和軍隊現代化建設

第五十九章 加強國防和軍隊現代化建設

第六十章 推進軍民融合式發展

第十六篇 強化實施 實現宏偉發展藍圖

第六十一章 完善規劃實施和評估機制

第六十二章 加強規劃協調管理