應急管理體制

首先，應急管理體制是經過應急管理實踐檢驗並證明行之有效的、較為固定的方法。任何組織的工作機制，不因組織負責人的變動而隨意變動，而單純的工作方式、方法是可以根據個人主觀意識而改變的；

其次，應急管理體制本身含有制度因素，並且要求所有相關人員嚴格遵守，而單純的工作方式、方法往往體現為個人做事的一種偏好或經驗。例如監督機制，不僅指人人必須遵守的制度，而且應該包括各種監督的手段和方法；

第三，應急管理體制是比一般制度更具有剛性的“制度"。制度雖然要求所有人都應當遵守，但它仍保留有一定的自由裁量空間，或者說，制度在執行過程中具有一定彈性。但是，應急管理體制則是一種帶強制性的制度；

第四，應急管理體制是在各種方式方法基礎上總結和提煉出來的，並經過加工使之系統化、科學化的方法。而單純的工作方式方法則因人而異，並不要求上升到理論高度；

第五，應急管理體制一般是依靠多種方式方法共同作用來運作的，而一般方式方法可以是單一起作用的。例如：建立起各種工作機制的同時，還應有相應的激勵機制、動力機制、制衡機制和監督機制來保證工作的落實、推動、糾錯、評價等。

建立健全的機構設置可以使政府各部門發展均衡，增強個別應急職能機構的自身功能，減少機構建設條塊分割，降低對政府本身的依賴。

建立起獨立的、綜合性的應急管理法規標準體系。制定應對各種突發事件或者緊急突發事件的配套法規。

應急管理的技術支撐體系是應急管理者作出決策的依據來源，同時也是能夠順利實現應急響應聯動的保障。根據應急管理所需發揮的職能，應急管理的技術支撐體系主要包括幾個方面：信息化的應急聯動響應系統、應急過程中的事態檢測系統、事故後果預測與模擬系統和應急響應專家系統。

應急管理體制預案是針對各種突發事件類型而事先制訂的一套能迅速、有效、有序解決問題的行動計劃或方案，旨在使得政府應急管理更為程序化、制度化，做到有法可依、有據可查。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發生的可能性、發生過程、事故後果及影響嚴重程度的基礎上，對應急管理機構與職責、人員、

技術、裝備、設施(備)、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的具體安排。

突發事件應對工作實行預防與應急相結合的原則。國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估，採取有效措施，減少重大突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響。

國家應急管理機構應設立應急指揮中心。各個應急指揮中心都應設有固定的辦公場所，為應急工作所涉及到的各個部門和單位常設固定的職位，配備相應的辦公、通訊設施。一旦發生突發事件或進入緊急狀態，各有關方面代表迅速集中到應急指揮中心，進入各自的代表席位，進入工作狀態。應急指揮中心根據應急工作的需要，實行集中統一指揮協調，聯合辦公，以確保應急工作反應敏捷、運行高效。

各級財政部門應該設立一定額度的應急準備金，專門用於突發事件的應急支出。同時，我國政府部門還應設立日常應急管理費用，專門處理突發事件應急管理機制的日常保障運行，並且為建立網路信息維護系統、應急預案等提供經費保障。同時，各級財政部門在一段時間內應該對突發事件財政應急保障資金使用情況進行定期審

核。

應急管理作為政府的社會管理和公共服務職能，具有與其他組織管理職能相同的特徵，又有不一樣的特徵。

突發事件的不確定性、破壞性和擴散性，決定了應急管理的主體行使處置權力必須快速、高效，因而要求整個組織嚴格按照一體化集權方式管理和運行，上下關係分明，職權明確，有令必行，有禁必止，獎罰分明。強調統一領導、統一指揮、統一行動的一體化集權管理。

在各國現階段的應急管理實踐中，除了部分應急管理人員從事專業應急管理工作，但大多數應急管理參與主體來自不同的社會領域和工作部門，在正常的情況下，他們從事於社會的其他工作，只有在應急管理工作需要時，才參與應急管理活動，擔負應急管理方面的職責。

應急管理組織中每個單元體都有類似的內部結構和相似的外部功能，是一個獨立的功能體系，由不同單元體系組成的功能體系也具有相似的結構和功能，具有模塊化的組織結構。遇有不同類型、不同級別和不同區域的突發事件時，可通過靈活快速的單元體組合，形成相應的應急處置體系。

應急管理體制的確立涉及一個國家或地區的政治、經濟、自然、社會等多方面因素，而且隨著人類社會進步和應對突發事件能力提高而不斷變化和調整。其設立和調整要把握好以下幾項基本原則。

突發事件應對處置工作，必須成立應急指揮機構統一指揮。有關各方都要在應急指揮機構的領導下，依照法律、行政法規和有關規範性文件的規定，展開各項應對處置工作。突發事件應急管理體制，從縱向看包括組織自上而下的組織管理體制，實行垂直領導，下級服從上級的關係；從橫向看同級組織有關部門，形成互相配合，協調應對，共同服務於指揮中樞的關係。

在突發事件應對過程中，參與主體是多樣的，既有政府及其政府部門，也有社會組織、企事業單位、基層自治組織、公民個人甚至還有國際援助力量，要實現反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急機制，必須加強在統一領導下的綜合協調能力建設。綜合協調人力、物力、財力、技術、信息等保障力量，形成統一的突發事件信息系統、統一的應急指揮系統、統一的救援隊伍系統、統一的物資儲備系統等，以整合各類行政應急資源，最後形成各部門協同配合、社會參與的聯動工作局面。

由於突發事件有不同的類型，因此，在集中統一的指揮體制下還應該實行分類管理。從管理的角度看，每一大類的突發事件，應由相應的部門實行管理，建立一定形式的統一指揮體制，如在具體制定預案時，就明確了各專項應急部門收集、分析、報告信息，為專業應急決策機構提供有價值的諮詢和建議，按各自職責開展處置工作。但是重大決策必須由組織主要領導作出，這樣便於統一指揮，協調各種不同的管理主體。

對於突發事件的處置，不同級別的突發事件需要動用的人力和物力是不同的。無論是哪一種級別的突發事件，各級政府及其所屬相關部門都有義務和責任做好預警和監測工作，地方政府平時應當做好信息的收集、分析工作，定期向上級機關報告相關信息，對可能出現的突發事件作出預測和預警，編製突發事件應急預案，組織應急預案的演練和對公務員及社會大眾進行應急意識和相關知識的教育及培訓工作。分級負責明確了各級政府在應對突發事件中的責任。如果在突發事件處置中發生了重大問題，造成了嚴重損失，必須追究有關政府和部門主要領導和當事人的責任。對於在突發事件應對工作中不履行職責，行政不作為，或者不按照法定程序和規定採取措施應對、處置突發事件的，要對其進行批評教育，直至對其進行必要的行政或法律責任追究。

強調屬地管理為主，是由於突發事件的發生地政府的迅速反應和正確、有效應對，是有效遏止突發事件發生、發展的關鍵。大量的事故災難類突發事件統計表明，80%死亡人員發生在事發最初2小時內，是否在第一時間實施有效救援，決定著突發事件應對的關鍵。因此，必須明確地方政府是發現突發事件苗頭、預防發生、先行應對、防止擴散(引發、衍生新的突發事件)的第一責任人，賦予其統一實施應急處置的權力。出現重大突發事件，地方政府必須及時、如實向上級報告，必要時可以越級報告。實行屬地管理為主，讓地方政府能迅速反應、及時處理，是適應反應靈敏的應急管理機制的必然要求。當然，屬地管理為主並不排斥上級政府及其有關部門對其應對工作的指導，也不能免除發生地其他部門和單位的協同義務。

在突發事件發生的種類不斷增多，規模、頻率和影響持續增強的時代背景下，各國政府應急管理的內涵和外延也在不斷地更新變化，應急管理的框架、模式，從空間維度上看，是一個充分整合各種管理要素和資源的一體化應急管理體系；從時間維度上看，是一個有預防、響應、處置和恢復組成的綜合性應急管理過程。

在許多國家應急管理的經驗來看，一個成熟的應急管理組織結構體系應具備4個系統：法律與行政規範系統、決策指揮中樞系統、執行與支援保障系統、信息管理系統。應急管理這種內在組織結構體系的四大系統並非單純的線性邏輯或平面關聯，而是一個四位一體的架構體系，四大系統具有密切的關聯性和互補性。

美國政府應急管理體制

美國發生“9·11”事件后，於2003年11月成立國土安全部，負責危機管理和應急處置，囊括了包括聯邦緊急事務管理局在內的多個機構，主要有邊防、海關、海岸警衛隊、移民局、秘密警察局、聯邦緊急事務管理局、交通安全局等，下轄人員約16?9萬人，成為繼國防部后的第二大內閣級部門，年度預算達374億美元左右。國土安全部主要履行3項使命：預防美國境內的恐怖攻擊；降低美國應對恐怖主義的脆弱性，減少潛在攻擊和自然災害的損失。

美國應急管理體制建設基本經驗：一是依法進行危機應對，美國危機管理各種機構和計劃都是依法建立起來的，其權力來自於現行法律，而不是某個行政機構，一旦危機事件出現，相應的危機管理系統可以立即自行啟動，無須哪一級行政部門專門賦予相應的權力。同時，每種危機管理的最終管理權仍然是總統，當某種危機事件超出一定的專業領域地理範圍，或者行政許可權範圍時，總統可以直接介入危機事件的管理。二是各種危機應對機構職責分明，並且能夠相互救援。美國把各種危機事件按照專業領域劃分為相應的反應系統，各個系統由相應的專家和專業人員組成，且職責分明，各個部門之間能夠相互協調，不存在危機管理真空。

日本政府應急管理體制

1998年，日本政府在首相官邸設立國家危機管理中心，首相是國家危機管理的最高指揮官。危機管理中心成為日本國家危機管理中樞，設有對策本部會議室、辦公室、指揮室及全天候的情報集約中心等，可以使日本應對危機和自然災害等緊急事態。把防災減災工作上升到國家危機層次，建立確保國家安全和國民生活安定的日常管理、危機管理、大規模災害管理等一系列政府危機管理體制，是日本政府從簡單防災管理轉向綜合性國家危機管理的重要標誌。

日本應急管理體制建設的基本經驗：一是中樞指揮系統強權集中。在日本的危機管理體制中，內閣首相任最高指揮官，內閣官方負責總體指揮，通過安全保障會議和中央防災會議組成危機管理體制。首相的權力極大，在緊急事態下，可以跳過內閣安全會議直接下令出動自衛隊、限制國民權力、確定私有財產的補償辦法等。日本從中央到地方，以首相為核心的強權指揮系統在應對國家安全、天災、人禍等突發事件中發揮了積極有效的作用。二是情報系統嚴格有效。通過整合情報部門，強化了情報系統的綜合分析能力，培養了高素質的情報人員，同時理順了內部關係，提高了工作效率。

加強應急管理體制，提高預防和處置突發事件的能力，是關係國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是構建社會主義和諧社會的重要內容；是堅持以人為本、執政為民的重要體現；是全面履行政府職能，進一步提高行政能力的重要方面。通過加強應急管理體制，建立健全社會預警機制、突發事件應急機制和社會動員機制，可以最大程度地預防和減少突發事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

自建國以來，我國應急管理體制應對的危機範圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害、重大疫情、生產事故和社會危機四個方面。應對危機的方式從被動的“撞擊-反應”式危機處置逐漸演變為從前期預防到後期評估的危機全過程管理。危機管理體制從專門部門應對單一災害過渡到綜合協調的危機管理，從議事協調機構和聯席會議制度的協調過渡到政府專門辦事機構的協調。在政府行政管理機構不做大的調整的情況下，一個依託於政府辦公廳（室）的應急辦發揮樞紐作用，協調若干個議事協調機構和聯席會議制度的危機管理的新體制初步確立。但在實際運行中也存在一些問題。

1、指揮部與同級的應急辦之間的職責沒有劃清、關係沒有理順

議事協調機構同辦事機構職責重疊，關係不順的問題在危機處置和常態工作中都有發生。以全國防控高致病性禽流感指揮部（以下簡稱“防控指揮部”）和國務院辦公廳應急辦（國務院應急辦）為例：

一是在危機處置過程中，按照中編辦的批複，國務院應急辦“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件，協調指導特別重大和重大突發公共事件的預防預警、應急演練、應急處置、調查評估、信息發布、應急保障和國際救援等工作。”可見國務院應急辦的職責是明確界定的，即：值守應急，信息匯總和綜合協調。其處置權利有限定，須協助國務院領導處置。而防控指揮部的主要任務有“統一領導、指揮和協調全國高致病性禽流感的防治工作。”危機關頭履行著臨場指揮處置的職責。防控指揮部的總指揮是國務院副總理，防控指揮部等10個議事協調機構實際上也履行著“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”的職責。

二是在常態工作中，國務院應急辦的職責包括“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”。防控指揮部的任務也包括“對各地防治工作進行指導、檢查和督促。”隨著應急辦在應急管理中發揮的作用日益顯著，這種職責上的衝突可能會日漸顯露。

2、議事協調機構和聯席會議的權威性不足

一是常態協調的權威性不足。在危機發生期間，各部門高度重視、積極配合議事協調機構的工作，議事協調機構（特別是指揮部）的協調能力是強的。但是“指揮部”不是常設機構，只是在危機發生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練、儲備等工作。一些相關研究表明，在沒有嚴重災情的平常年份，某自然災害專項指揮部一年只開一兩次會議，日常業務由設在某部委的辦公室負責。

二是同級協調的權威性不足。現行的政府應急體制有在指揮部之外再組建部際聯席會議制度的情況。例如，國務院抗震救災指揮部和國務院防震減災工作聯席會議制度（都設在地震局）並存，聯席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個部門出面協調同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發改委，出現在每一個議事協調機構中；財政部、公安部、衛生部和農業部也出現在絕大部分議事協調機構中。同級部門協調這些政府強勢部門存在相當難度。即使副總理擔任專項應急管理領導機構的負責人，協調該副總理分管之外的部門也有難度。現有應急機構主要是針對某一領域的突發事件設立的，機構之間溝通相對不足，預警信息發布后難以形成統一應對合力。

3、一些領導小組和委員會與應急管理關聯度低，部際聯席會議的職責區別較大

有一些領導小組、委員會承擔的是政府常態工作。例如國家減災委員會、國務院安全生產委員會、國務院防治艾滋病工作委員會、國務院血吸蟲病防治工作領導小組。絕大部分部際聯席會議的任務是政府常態工作的一部分。例如煤礦整頓關閉工作部際聯席會議的工作職責是“在國務院領導下研究煤礦關閉整頓的政策措施；制訂工作計劃和階段性任務並組織落實；協調煤礦整頓關閉工作中的重大事項；組織開展聯合執法活動；研究煤礦安全生產標本兼治的措施；協調解決有關問題。”按照國務院的批複，聯席會議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規則是定期（大多為每年或者每半年一次，個別為每季度）或者不定期召開會議，討論和協調解決指定的有關問題。以會議紀要形式記錄議定事項，經與會單位同意後印發有關方面並抄報國務院。各成員單位按照部門職能分別落實。對難以協調一致的問題，由牽頭部門報上級決定。但個別部際聯席會議的職能卻類似於指揮部。例如境外中國公民的機構安全保護工作部際聯席會議。按照《中國公民出境旅遊突發事件應急預案》規定：“在中國公民出境旅遊重大和較大突發事件發生后，根據需要啟動境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議，統一組織、協調、指揮應急處置工作。”

領導小組、委員會和部際聯席會議制度的分類不清、職能不統一，因此不能僅從機構的名稱推斷其職能。政府應急管理行政體制的範圍變得越來越大，邊界不清晰，增加應急辦協調的難度，也容易使應急辦與辦公廳等政府協調機構產生工作矛盾和職能衝突。

4、各地政府應急辦機構設置不一，職責規定不同，影響協調、樞紐職能的發揮

從現狀來看在30個省（區、市）級應急辦中，有正廳級機構7個，副廳級13個，正處級10個。在20個正、副廳級應急辦中，13個應急辦的負責人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個應急辦主任為專職。10個正處級機構的應急辦主任全部為專職。除應急辦的級別各不相同外，編製員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應急辦的編製、級別不同仍然是表面現象，更大的區別是在機構設置和職能確定上。應急辦的機構設置和職能劃分大致有如下三種情況：

一是依託於政府日常工作協調機構。多數省（區、市）政府應急辦的機構和職能設置與國務院應急辦基本保持一致：應急辦設在辦公廳內；在應急辦（或辦設處室）上加掛值班室的牌子；應急辦承擔應急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。”有的讓政府辦公廳加掛應急辦牌子，應急管理工作仍由廳內相關處室承擔。有的應急辦承擔了與應急相關而且力所能及的其他職能。承擔這些日常職責有利於接近政府領導同志工作，掌握信息，佔有應急資源，強化應急辦的協調能力。二是應急辦的職責與日常業務脫離。例如浙江、四川兩省的應急辦沒有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔。深圳市應急辦完全脫離了辦公廳業務工作，與辦公廳享有平級的待遇，但對於全面掌握市政府領導工作的情況、信息和動態打了折扣，幹部交流和提升也是問題。其工作的難度大，其權威性受影響。

三是應急辦的職責過寬，影響應急辦履行其基本職責。例如北京市應急辦將協調和指揮、調度權集於一身，削弱了議事協調機構原有的指揮、調度和處置職能，應急辦卻忙得不可開交。

綜上所述，應急辦各項工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能的確定還需進一步摸索和調整。但由於上述問題的存在，協調、樞紐職能的定位出現差距。首先，縱向上存在著信息報告上不夠及時、準確和全面，遲報、漏報和瞞報問題仍然存在，不利於國務院及相關主管部門及時掌握情況，部署開展相關處置工作，對各地區、各部門信息報告情況的通報和責任追究制度也難以建立。其次，橫向上，應急辦限於人手少等原因，往往應付於信息接報、上傳下達，與有關部門、應急機構之間的協調聯動不夠，影響了綜合協調能力的發揮。有時政府領導也會將政策上沒人管的、部門管不了的應急工作統統交給應急辦，使應急辦工作往往處於超負荷的溢出狀態。

為了實現應急管理行政體制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地減小各類突發事件和危機事件帶來的衝擊和損失的目標，在分析現行體制問題、借鑒國際經驗的基礎上，提出進一步完善應急管理行政體制的思路。完善應急管理行政體制應該堅持這樣的基本原則：預防為主、預防與應急相結合；注重效率；有利協調；循序漸進。基本思路是加強和完善一個應急辦協調若干個議事協調機構和聯席會議的綜合應急行政體制。這種模塊化的行政管理體制有充分的彈性，有利於應急管理行政體制的逐步完善和及時調整（增減）。這也是從其他國家應急體制建設中取得的經驗。

第一，政府應急辦與議事協調機構在職能劃分上要各有側重，避免交叉，分工明確協調互補

以議事協調機構為主體、依託專業部門的應急管理反應機制已經比較成熟。這是當前我國政府職能分工的實際。充分發揮議事協調機構的作用，有助於實現行政成本最小化和行政效率最大化目標。要加強和鞏固議事協調機構在危機中的統一指揮和應急處置職能，要在政府層面上解決議事協調機構在事前的協調能力不足問題，以確保議事協調機構的權威性和指揮權。但是議事協調機構沒有涵蓋所有的危機，在危機處置中的職責參差不齊，在危機預防和善後處理方面缺少權威性，設立應急辦是必要的。應急辦尤其應該致力於發揮自己在危機預防和善後處理中的權威性，還應該致力於管理沒有機構負責的危機，必要時可以協助國務院領導直接處置。應急辦的設立不能替代議事協調機構，不能另起爐灶，不能重複建設。中央編辦關於設立國務院應急辦的批複中對應急辦的職能規定是恰如其分的。國務院應急辦綜合協調和信息樞紐的功能應該明確和完善。要以中編辦的批複精神為依據，進一步調整和劃分各議事協調機構的職能。在常態由應急辦綜合協調多個議事協調機構實施應急管理；在危機時刻由指揮部行使指揮和處置權，或者按照預案處置危機。

第二，各級政府應急管理辦公室（應急辦）應當逐步完善和加強

隨著我國政府職能轉變的深化，應急行政管理的重要性日益增強，行政資源需要及時重新分配並適當嚮應急行政體制傾斜。把應急管理機構作為事業單位、讓其承擔日常性意外事件處置指揮中心的做法，可能會矮化應急管理職能，削弱政府應對重大突發性事件的能力。由於各地區的經濟社會發展程度和潛在危機不一樣，各地的應急行政管理體制也可以有所不同，對編製、級別等行政資源的分配也不宜做出硬性規定，而應該讓各地各級政府自行決定。但各級政府應急辦人員編製要充實、落實，級別應該明確。為了提高應急管理機構的權威性和協調能力，國際上常見的做法是將應急管理機構的級別作適當的提升。這一做法值得我國借鑒。我國正處在經濟高速發展、政府管理體制深刻轉型時期，很多災害是跨地區、跨部門甚至跨國界的，也是難以預測和控制的。專業處置機構的職責不可能涵蓋所有潛在的危機。國務院應急辦成立后，一些部門沒人管、政策管不了的應急工作有嚮應急辦集中的趨勢，應急辦協助國務院領導直接處置危機的工作量增加，各議事協調機構之間的協調工作加大，保證國務院應急辦的編製充足和協調權威就顯得更為重要。因此，在中央層面建立一個級別較高的辦事機構是必要的。

第三，應急辦的設置應依託於該級政府的辦公廳

我國應急管理行政體制的生命線在於其協調能力，而各級政府都以辦公廳作為其協調樞紐，依託辦公廳設置應急辦有利於保證協調的權威性、低成本，同時由於貼近危機發生時作為決策中樞行使指揮權的行政首腦，有利於提高應急工作的效率。中央編辦明確規定，國務院應急辦“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”，“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”。這些職能的履行和發揮與其機構設在政府辦公廳是緊密相關的。另外，與辦公廳的日常職能結合有利於應急辦隨時對危機源、應急資源有準確的把握，增強與相關部門的溝通和聯繫，提高協調的效率和權威性。假如政府應急辦與該級政府辦公廳分設，那麼即便給予應急辦較高的級別、配備較強的幹部和較多的人員，由於實際上形成了兩個貼近政府首腦的樞紐，日常工作的交叉和衝突難以避免。應急辦平時工作的權威性會打折扣，進而影響常態管理與應急管理的有效切換。

第四，對議事協調機構和部際聯席會議制度進行分類，進一步明確應急行政管理體制的邊界

有必要按照與應急管理的關聯度對25個議事協調機構和聯席會議制度作合理的分類和調整。與應急管理關聯度高的議事協調機構和聯席會議制度應該納入應急管理行政體制，增強與應急相關的專業協調能力，由應急辦聯絡和協調；其他議事協調機構和部際聯席會議則應該明確歸為政府的常態管理體制，由辦公廳(室)內的其他部門聯絡和協調。