行政法規制定程序條例

中華人民共和國國務院令

第321號

現公布《行政法規制定程序條例》，自2002年1月1日起施行。

總理朱鎔基

二○○一年十一月十六日

根據2017年12月22日中華人民共和國國務院令第694號《國務院關於修改〈行政法規制定程序條例〉的決定》修訂。

第一章總則

第一條為了規範行政法規制定程序，保證行政法規質量，根據憲法、立法法和國務院組織法的有關規定，制定本條例。

第二條行政法規的立項、起草、審查、決定、公布、解釋，適用本條例。

第三條制定行政法規，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，符合憲法和法律的規定，遵循立法法確定的立法原則。

第四條制定政治方面法律的配套行政法規，應當按照有關規定及時報告黨中央。

制定經濟、文化、社會、生態文明等方面重大體制和重大政策調整的重要行政法規，應當將行政法規草案或者行政法規草案涉及的重大問題按照有關規定及時報告黨中央。

第五條行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”、“辦法”等。國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定製定的行政法規，稱“暫行條例”或者“暫行規定”。

國務院各部門和地方人民政府制定的規章不得稱“條例”。

第六條行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。

徠行政法規根據內容需要，可以分章、節、條、款、項、目。章、節、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括弧依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。

第二章立項

第七條國務院於每年年初編製本年度的立法工作計劃。

第八條國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當於國務院編製年度立法工作計劃前，向國務院報請立項。

國務院有關部門報送的行政法規立項申請，應當說明立法項目所要解決的主要問題、依據的黨的路線方針政策和決策部署，以及擬確立的主要制度。

國務院法制機構應當向社會公開徵集行政法規制定項目建議。

第九條國務院法制機構應當根據國家總體工作部署，對行政法規立項申請和公開徵集的行政法規制定項目建議進行評估論證，突出重點，統籌兼顧，擬訂國務院年度立法工作計劃，報黨中央、國務院批准後向社會公布。

列入國務院年度立法工作計劃的行政法規項目應當符合下列要求：

（一）貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，適應改革、發展、穩定的需要；

（二）有關的改革實踐經驗基本成熟；

（三）所要解決的問題屬於國務院職權範圍並需要國務院制定行政法規的事項。

第十條對列入國務院年度立法工作計劃的行政法規項目，承擔起草任務的部門應當抓緊工作，按照要求上報國務院；上報國務院前，應當與國務院法制機構溝通。

國務院法制機構應當及時跟蹤了解國務院各部門落實國務院年度立法工作計劃的情況，加強組織協調和督促指導。

國務院年度立法工作計劃在執行中可以根據實際情況予以調整。

第三章起草

第十一條行政法規由國務院組織起草。國務院年度立法工作計劃確定行政法規由國務院的一個部門或者幾個部門具體負責起草工作，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。

第十二條起草行政法規，應當符合本條例第三條、第四條的規定，並符合下列要求：

（一）弘揚社會主義核心價值觀；

（二）體現全面深化改革精神，科學規範行政行為，促進政府職能向宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等方面轉變；

（三）符合精簡、統一、效能的原則，相同或者相近的職能規定由一個行政機關承擔，簡化行政管理手續；

（四）切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，應當規定其相應的權利和保障權利實現的途徑；

（五）體現行政機關的職權與責任相統一的原則，在賦予有關行政機關必要的職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。

第十三條起草行政法規，起草部門應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。涉及社會公眾普遍關注的熱點難點問題和經濟社會發展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，對社會公眾有重要影響等重大利益調整事項的，應當進行論證諮詢。聽取意見可以採取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。

起草行政法規，起草部門應當將行政法規草案及其說明等向社會公布，徵求意見，但是經國務院決定不公布的除外。向社會公布徵求意見的期限一般不少於30日。

起草專業性較強的行政法規，起草部門可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委託有關專家、教學科研單位、社會組織起草。

第十四條起草行政法規，起草部門應當就涉及其他部門的職責或者與其他部門關係緊密的規定，與有關部門充分協商，涉及部門職責分工、行政許可、財政支持、稅收優惠政策的，應當徵得機構編製、財政、稅務等相關部門同意。

第十五條起草行政法規，起草部門應當對涉及有關管理體制、方針政策等需要國務院決策的重大問題提出解決方案，報國務院決定。

第十六條起草部門向國務院報送的行政法規草案送審稿（以下簡稱行政法規送審稿），應當由起草部門主要負責人簽署。

起草行政法規，涉及幾個部門共同職責需要共同起草的，應當共同起草，達成一致意見后聯合報送行政法規送審稿。幾個部門共同起草的行政法規送審稿，應當由該幾個部門主要負責人共同簽署。

第十七條起草部門將行政法規送審稿報送國務院審查時，應當一併報送行政法規送審稿的說明和有關材料。

行政法規送審稿的說明應當對立法的必要性，主要思路，確立的主要制度，徵求有關機關、組織和公民意見的情況，各方面對送審稿主要問題的不同意見及其協調處理情況，擬設定、取消或者調整行政許可、行政強制的情況等作出說明。有關材料主要包括所規範領域的實際情況和相關數據、實踐中存在的主要問題、國內外的有關立法資料、調研報告、考察報告等。

第四章審查

第十八條報送國務院的行政法規送審稿，由國務院法制機構負責審查。

國務院法制機構主要從以下方面對行政法規送審稿進行審查：

（一）是否嚴格貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，是否符合憲法和法律的規定，是否遵循立法法確定的立法原則；

（二）是否符合本條例第十二條的要求；

（三）是否與有關行政法規協調、銜接；

（四）是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；

（五）其他需要審查的內容。

第十九條行政法規送審稿有下列情形之一的，國務院法制機構可以緩辦或者退回起草部門：

（一）制定行政法規的基本條件尚不成熟或者發生重大變化的；

（二）有關部門對送審稿規定的主要制度存在較大爭議，起草部門未徵得機構編製、財政、稅務等相關部門同意的；

（三）未按照本條例有關規定公開徵求意見的；

（四）上報送審稿不符合本條例第十五條、第十六條、第十七條規定的。

第二十條國務院法制機構應當將行政法規送審稿或者行政法規送審稿涉及的主要問題發送國務院有關部門、地方人民政府、有關組織和專家等各方面徵求意見。國務院有關部門、地方人民政府應當在規定期限內反饋書面意見，並加蓋本單位或者本單位辦公廳（室）印章。

國務院法制機構可以將行政法規送審稿或者修改稿及其說明等向社會公布，徵求意見。向社會公布徵求意見的期限一般不少於30日。

第二十一條國務院法制機構應當就行政法規送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。

第二十二條行政法規送審稿涉及重大利益調整的，國務院法制機構應當進行論證諮詢，廣泛聽取有關方面的意見。論證諮詢可以採取座談會、論證會、聽證會、委託研究等多種形式。

行政法規送審稿涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權利義務有較大影響，人民群眾普遍關注的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。

第二十三條國務院有關部門對行政法規送審稿涉及的主要制度、方針政策、管理體制、許可權分工等有不同意見的，國務院法制機構應當進行協調，力求達成一致意見。對有較大爭議的重要立法事項，國務院法制機構可以委託有關專家、教學科研單位、社會組織進行評估。

經過充分協調不能達成一致意見的，國務院法制機構、起草部門應當將爭議的主要問題、有關部門的意見以及國務院法制機構的意見及時報國務院領導協調，或者報國務院決定。

第二十四條國務院法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草部門協商后，對行政法規送審稿進行修改，形成行政法規草案和對草案的說明。

第二十五條行政法規草案由國務院法制機構主要負責人提出提請國務院常務會議審議的建議；對調整範圍單一、各方面意見一致或者依據法律制定的配套行政法規草案，可以採取傳批方式，由國務院法制機構直接提請國務院審批。

第五章決定與公布

第二十六條行政法規草案由國務院常務會議審議，或者由國務院審批。

國務院常務會議審議行政法規草案時，由國務院法制機構或者起草部門作說明。

第二十七條國務院法制機構應當根據國務院對行政法規草案的審議意見，對行政法規草案進行修改，形成草案修改稿，報請總理簽署國務院令公布施行。

簽署公布行政法規的國務院令載明該行政法規的施行日期。

第二十八條行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和中國政府法制信息網以及在全國範圍內發行的報紙上刊載。國務院法制機構應當及時彙編出版行政法規的國家正式版本。

在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。

第二十九條行政法規應當自公布之日起30日後施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行。

第三十條行政法規在公布后的30日內由國務院辦公廳報全國人民代表大會常務委員會備案。

第六章行政法規解釋

第三十一條行政法規有下列情形之一的，由國務院解釋：

（一）行政法規的規定需要進一步明確具體含義的；

（二）行政法規制定后出現新的情況，需要明確適用行政法規依據的。

國務院法制機構研究擬訂行政法規解釋草案，報國務院同意后，由國務院公布或者由國務院授權國務院有關部門公布。

行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。

第三十二條國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府可以向國務院提出行政法規解釋要求。

第三十三條對屬於行政工作中具體應用行政法規的問題，省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的，國務院法制機構可以研究答覆；其中涉及重大問題的，由國務院法制機構提出意見，報國務院同意后答覆。

第七章附則

第三十四條擬訂國務院提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議的法律草案，參照本條例的有關規定辦理。

第三十五條國務院可以根據全面深化改革、經濟社會發展需要，就行政管理等領域的特定事項，決定在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定。

第三十六條國務院法制機構或者國務院有關部門應當根據全面深化改革、經濟社會發展需要以及上位法規定，及時組織開展行政法規清理工作。對不適應全面深化改革和經濟社會發展要求、不符合上位法規定的行政法規，應當及時修改或者廢止。

第三十七條國務院法制機構或者國務院有關部門可以組織對有關行政法規或者行政法規中的有關規定進行立法后評估，並把評估結果作為修改、廢止有關行政法規的重要參考。

第三十八條行政法規的修改、廢止程序適用本條例的有關規定。

行政法規修改、廢止后，應當及時公布。

第三十九條行政法規的外文正式譯本和民族語言文本，由國務院法制機構審定。

第四十條本條例自2002年1月1日起施行。1987年4月21日國務院批准、國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》同時廢止。

修改原因

現行《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》作為立法法的配套法規，是2002年1月1日開始施行的。

為全面貫徹黨的十九大精神，結合2015年3月修改的立法法，需要在以下方面對這兩個條例進行修改完善：一是貫徹落實《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》等中央文件的要求，體現黨對政府立法工作的領導；二是落實修改後的立法法提出的各項新要求；三是體現科學立法、民主立法、依法立法方面的工作經驗，解決立法實踐中存在的突出問題。

總體思路

在修改過程中，一是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在政府立法工作中堅持黨的領導，貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。二是認真總結這兩個條例施行以來政府立法工作的實踐經驗，把推進科學立法、民主立法、依法立法的一些成熟做法固定下來。三是堅持問題導向，努力解決立法實踐中存在的突出問題。四是堅持立改廢釋並舉，進一步完善立改廢釋程序。

具體要求

黨的十九大明確提出，必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。

一是明確要求制定行政法規、規章，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。

二是規定製定政治方面法律的配套行政法規，應當按照有關規定及時報告黨中央；制定經濟、文化、社會、生態文明等方面重大體制和重大政策調整的重要行政法規，應當將行政法規草案或者行政法規草案涉及的重大問題按照有關規定及時報告黨中央。制定政治方面法律的配套規章，應當按照有關規定及時報告黨中央或者同級黨委（黨組）；制定重大經濟社會方面的規章，應當按照有關規定及時報告同級黨委（黨組）。

三是規定國務院年度立法工作計劃應當報黨中央、國務院批准後向社會公布。

相關規定

在總結國務院近年來大力推進“放管服”、行政審批制度等方面改革經驗的基礎上，一是明確規定起草行政法規、規章，應當體現全面深化改革精神，科學規範行政行為，促進政府職能向宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等方面轉變。二是規定了行政法規、規章清理制度，要求根據全面深化改革、經濟社會發展需要以及上位法規定，及時清理行政法規、規章；對不適應全面深化改革和經濟社會發展要求，不符合上位法規定的行政法規、規章，應當及時修改或者廢止。三是為依法保障各項改革任務順利實施，規定國務院可以根據全面深化改革、經濟社會發展需要，就行政管理等領域的特定事項，決定在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定。

具體制度

黨的十九大明確提出，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。

一是完善立法項目徵集和論證制度。規定國務院法制機構應當向社會公開徵集行政法規制定項目建議，國務院部門，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府可以向社會公開徵集規章制定項目建議，並應當對立項申請和公開徵集的項目建議進行評估論證。

二是確立公開徵求意見制度。規定起草時應當將行政法規或者規章的草案及其說明等向社會公布徵求意見；審查時可以將送審稿或者修改稿及其說明等向社會公布徵求意見；向社會公布徵求意見的期限一般不少於30日。

三是規定委託第三方起草制度。起草專業性較強的行政法規、規章，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委託有關專家、教學科研單位、社會組織起草。

四是確立重大利益調整論證諮詢制度。起草或者審查行政法規、規章，涉及社會公眾普遍關注的熱點難點問題和經濟社會發展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，對社會公眾有重要影響等重大利益調整事項的，應當進行論證諮詢。

五是建立立法后評估制度。起草部門、法制機構可以組織對行政法規、規章或者其中的有關規定進行立法后評估，並把評估結果作為修改、廢止有關行政法規或者規章的重要參考。

六是重申立法法的有關規定，防止違反上位法。規定沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責；沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。

程序完善

為更好地適應全面深化改革和經濟社會發展需要，充分發揮行政法規、規章解釋和廢止的重要作用，在總結近年來解釋和廢止行政法規、規章實踐經驗的基礎上，一方面明確了行政法規解釋的具體情形。另一方面規定行政法規、規章的廢止程序，適用條例的有關規定；行政法規、規章廢止后，應當及時公布。