土地制度改革

李克強說：“要打造中國經濟的升級版，就包括在發展中要讓人民呼吸潔凈的空氣，飲用安全的水，食用放心食品。剛才記者先生講到，一段時期以來，北京、實際上中國東部比較大範圍出現霧霾天氣，我和大家一樣，心情都很沉重。對這一長期積累形成的問題，我們要下更大的決心，以更大的作為去進行治理。特別是對重點地區，已經查明的人為因素，要限期治理，對於水污染、土地污染的狀況，要摸清底數，進行堅決的整治。”

十二屆全國人大一次會議今日上午閉幕。大會閉幕後，國務院總理李克強在人民大會堂金色大廳與中外記者見面並回答記者提問。

抗戰勝利后，在反奸清算和減租減息鬥爭中，廣大農民迫切要求消滅封建剝削制度，徹底解決土地問題。為了滿足農民的要求，1946年5月4日，中共中央發出了《關於土地問題的指示》（即《五四指示》），把抗日戰爭時期減租減息的政策改變為沒收地主土地歸農民所有的政策，這標誌著中國共產黨土地政策的重要改變。到1947年2月，解放區已有三分之二的地區解決了土地問題。1947年10月，中共中央在總結解放區土地改革經驗的基礎上制定了《中國土地法大綱》，在解放區掀起了更為廣泛的土地改革運動。在土地改革運動廣泛開展起來后，有些地方發生了對地主、中農和民族工商業“左”的偏向。中共中央及時發現並糾正了這一錯誤偏向。1948年1-2月間，毛澤東、任弼時、周恩來就土地改革問題分別作了《關於目前黨的政策的幾個重要問題》、《土地改革中幾個問題》和《關於老區半老區進行土地改革與整黨工作的指示》。這些文件對怎樣劃分農村階級以及對土改中的具體政策作了明確的規定。4月1日，毛澤東在《晉綏幹部會議上的講話》中，在總結土改經驗的基礎上，將黨在新民主主義革命時期土地改革的總路線概括為“依靠貧農，團結中農，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產”。人民解放戰爭轉入戰略進攻后，新解放迅速擴大。1948年2月15日，毛澤東為中共中央起草了《新解放區土地改革要點》，對新解放區的土改政策又作了許多明確的規定。由於黨中央的正確領導，解放區的土地改革運動有了深入的發展，到1948年下半年，解放區大約有1億農民分得了土地。土地改革從根本上廢除了封建制度的經濟基礎，農民在經濟和政治上都得到了解放，他們的革命積極性大大提高，從而推動了人民解放戰爭的順利發展。

制度是約束人們行為及其相互關係的一套行為規則，有效的制度安排可以調節矛盾和衝突。新制度經濟學家認為[2]，“造成國家間貧富差別的主要根源就是是否有一套好的制度能有效地減少社會運行的交易費用。若制度合理，則交易成本就低，交易也會較順利進行，進而分工所帶來的收益也就能順利實現；否則，分工雖然能降低生產成本，但交易發生困難，分工帶來的收益就會因交易成本過高而受損，甚至根本無法實現分工的收益。可見制度對經濟運行和發展起著至關重要的作用。而所謂的“好制度”，就是能夠存在自發地、持續有效地減低社會運行的自動解決衝突的自我執行機制。一套好制度的形成，需要有明晰的產權運行機制，它是其他制度安排的基礎；明晰的產權能使當事人的利益得到尊重與保護，從而使行為主體的內在動力得以激勵”。地租是土地使用者在生產中所創造的剩餘價值被土地所有者佔有的部分，是土地所有權在經濟上的實現形式。任何社會，只要存在著土地所有者和在土地上生產的土地使用者，地租總是客觀存在的。土地制度作為國家調節國民經濟社會有序發展的經濟制度，通過規範國家、集體、個人在土地上的權屬，實現國家集體土地的有效利用，促進我國經濟社會的全面發展。由於村民集體經濟組織沒有實質意義上的集體土地經營管理和處置權，無產權和地租功能的土地制度，不具有激勵功能，不具有自發地、持續有效地減低社會運行和解決衝突的執行機制。從理論上分析，我國城鎮化的困境難以避免。

中國土地制度改革將堅持“三保”原則

作為牽一髮動全身的重大改革，中國土地管理制度改革將堅持保障經濟社會發展、保護耕地資源、保障土地權益“叄保”原則，促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。

（1）有利於實現城鄉統籌發展。農村集體建設用地使用權市場化將統籌遠郊城鎮化和城區住房困境，避免上海市政府的“公租房”和“經濟適用房”的困擾，是平衡上海城市房地產價格快速上升的有效措施；上海遠郊先進位造業和高新技術產業發展，必然需要大量的外來科技、高學歷人員以及普通工人，科學規劃農村集體建設用地富餘部分用於市場化開發公共配套完好、價格合理的社區，可以吸引部分年輕外來人口和部分城市人口到遠郊來購房置業，實現“產居融合”的低碳生活模式，這樣既能夠進一步增加農民的收益，又可以在一定程度上平衡房價持續上漲的壓力；同時，有條件的農村居民也可以自由選擇到城市擇業和居住，有效實現了城鄉統籌發展。

（2）有利於形成良好的社會價值取向。城鄉土地二元制度的功能之一就是保障農村糧食生產、維護國家食品供應穩定的安全考慮，這是農村為國家做出的貢獻，是農業用地的功能。在禁止農用地流通的制度控制下，允許農村集體土地使用權流通可以在一定程度上給予農民補償，使農民享受到與城市居民相同的國家福利的機會，符合全體公民應該享有平等機會的現代化發展理念。

（1）沿用農村土地集體所有制可以保持社會穩定和諧。農業建設土地集體所有權變為國有或私有都面臨可能的政治成本和意識形態風險，中國現階段具有中國特色社會主義性質不能改變；1978年後，我國農村集體農用地的土地承包經營和城市國有土地房地產開發中土地所有權與使用權分離的成功實踐都是我國土地制度改革取得成功的典範。農村集體建設用地所有權與使用權分離的操作模式有現成的經驗可以借鑒。

（2）沿用農村土地集體所有制可以降低土地交易成本。從提高資源配置效率角度出發，即將開展城鎮化的區域主要土地權屬都是集體所有制[3]，在發展中，土地集體所有制不用轉換是交易費用相對節約和農民合理受益的產權安排模式，集體組織獲得更多的收益，能夠更好的為農民利益服務，這才是農村集體建設用地改革的初衷。

（3）農村土地集體所有權管理機構上移便於社會保障統籌。新的土地制度和政策設計，已將根據規劃集中居住農民的社會保障由政府一次性予以解決，較好進行了土地作為農民保障的制度安排，解決了農民的後顧之憂，為將來分階段提高社會保障的統籌水平奠定基礎。

（4）激活市場要素運作可以促進城鎮化持續滾動推進。農村宅基地使用權一旦流轉，理論上可能危及農民切身的生存利益，甚至導致“流民”現象的出現，這是一度從制度上限制集體土地使用權流轉的重要原因。但在實際中，農民也是理性的“經濟人”，草率賣掉所有住房的畢竟只是少數，1956年前的土地私有制，全國因出售土地致貧的農民佔到全國農民的0.3%[4]，奉賢在1952年土地私有制下，農民出售土地的農戶只佔農戶總數的0.5%[5]。上海的農民收入75%來自於企業務工的工資性收入，按照農民確權可以擁有的住房面積基本都可達到每戶180平方米，每戶可有兩套90平方米的住房，“流民”現象基本可以避免，農村家庭財產的市場化，將有效增加農民收入，政府資金得以流動，城鎮化推進速度和效率得以提高。

黨的十八屆三中全會《決定》明確了農村土地制度改革的方向和任務。日前，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,這標誌著，我國農村土地制度改革即將進入試點階段。

（1）有利於構建基層政府和農民自身的動力機制。城鎮化的主體是農民，執行機構是基層政府所屬的非盈利組織。根據奉賢庄行鎮和青村鎮的農村宅基地土地置換集中實踐，如果集約的土地可以在同區域進行市場化房地產開發，則農民的城鎮社會保障和農村新型社區再造的資金來源可以通過市場機制形成良性循環，深受基層政府和農民的歡迎和擁護。農村建設用地市場化集約開發的房地產將有利於地方政府有更多的資源用於新農村社區綜合服務配套水平提高和農民社會保障資金的和城鄉文化交流，促進城鄉一體化進程。

（2）有利於農民的財產性收入增多社會結構優化。土地政策調整后，擁有可出租、轉讓和抵押房產所有權和土地使用權的農民財產收入快速上升，資本流動可帶來的乘數效應也會顯現，農民可以成為構建“橄欖形”社會結構及和諧社會建設的有生力量。

（3）有利於促進城鄉一體化目標的有效實現。農村集體土地房產開發由基層政府或政府所屬土地營運非盈利組織機構統一經營管理、穩步推進，市場成熟后，推動土地營運非盈利組織機構通過上市融資成為公共事業公司，促進城鄉一體化的建設和目標實現，為實現以公有製為基礎的社會主義現代化打下堅實基礎。

《產權論綱》王占國，孫偉花．李成龍．哈爾濱：黑龍江教育出版社，1998．

《馬克思主義土地理論與中國農村土地制度變遷》石瑩，趙昊魯著經濟科學出版社

《中華人民共和國經濟史》趙德馨主編，河南人民出版社

《效率、公平與產權》[美]詹姆斯.E.米德著，施仁譯

《南德的中心地》1933年，德國地理學家克里斯泰勒

《美國城市發展模式》王旭著清華大學出版社

《和諧社會：制度的基礎性作用》，羅必良，華南農業大學經濟管理學院院長

1949年《中國人民政治協商會議公共綱領》

1954年《中華人民共和國憲法》

1975年《中華人民共和國憲法》

1978年《中華人民共和國憲法》

1982年《中華人民共和國憲法》

1988年《中華人民共和國憲法》修正案

2004年《中華人民共和國憲法》

1950年《中華人民共和國土地改革法》

1986年《中華人民共和國土地管理法》

1988年《中華人民共和國土地管理法》修正案

1998年《中華人民共和國土地管理法》

2004年《中華人民共和國土地管理法》

1953年《中國共產黨中央委員會關於發展農業生產合作社的決議》，

1956年的《高級農業生產合作社示範章程》（一九五六年六月三十日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過，同日中華人民共和國主席公布）

1961年《農村人民公社工作條例》（一九六一年三月廣州中央工作會議通過）

1962年《農村人民公社工作條例修正草案》（一九六二年九月二十七日，中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過）。

市政府辦公廳轉發市農委、市規劃國土資源局《關於本市實行城鄉建設用地增減掛鉤政策推進農民宅基地置換試點工作的若干意見》的通知滬府辦發[2010]1號

《奉賢縣誌》

《奉賢續志》

《奉賢統計年鑒》

《奉賢年鑒》

深圳啟動土地改革試點

[1]奉賢土地置換試點工作總結

[2]《和諧社會：制度的基礎性作用》，羅必良，華南農業大學經濟管理學院院長

[3]《奉賢縣誌》土地誌

[4]《中華人民共和國經濟史》，趙德馨主編河南人民出版社，1989；

[5]《奉賢縣誌》