養老保險全國統籌

基本養老保險全國統籌包括基本養老保險制度全國統籌、基本養老保險基金全國統籌、基本養老保險管理全國統籌、基本養老保險技術全國統籌等層面。其核心是基本養老保險制度在全國範圍內規範統一與基本養老保險基金在全國範圍內統籌使用。分析認為，逐步實現基本養老保險全國統籌具有必要性、必然性、邏輯性、緊迫性與可行性。

之所以要進行基本養老保險全國統籌改革，就是要解決因統籌層次低帶來的制度不夠規範統一、各地的養老負擔畸輕畸重、基金規模效應低、養老保險關係轉移接續不夠順暢等突出問題。解決以上問題，是基本養老保險全國統籌改革的直接目標。

在基本養老保險基金地方統籌的背景下，存在地方制度各行其是的問題。調查表明，各地在基本養老保險覆蓋範圍、繳費費率、待遇計發辦法等方面有很多不同，制度碎片化現象嚴重，難以實現各地制度之間的有效銜接。基本養老保險全國統籌的基礎工作，就是要統一規範各地的基本養老保險制度，實現基本養老保險制度的全國統籌。

在基本養老保險基金地方統籌的背景下，存在養老負擔畸輕畸重和基金使用效率低下問題。一些地區基金結存過多，繳費費率下調，征繳力度放緩，養老待遇隨意增加；另一些地區基金缺口較大，難以自求平衡，在高費率的情況下，每年仍然需要中央政府大量的轉移支付。如果這種狀況長期下去，就會出現基本養老金的兩極化現象。一方面一些地區基金大量結存沉澱，這不但可能導致懈怠征繳，隨意降低費率和提高待遇，而且憑一個地區的力量也難以管好用好基金；另方面一些地區基金嚴重不足，不但征繳費率居高不下，增大了當地企業成本，而且需要中央財政、地方財政大量補貼，進而出現嚴重的苦樂不均，違背了基金互助共濟的保險規律，降低了基金的使用效率。因此，實現基本養老保險基金在全國範圍的統籌使用，提高基金使用的規模效應，是基本養老保險全國統籌要解決的核心問題。

在地方統籌背景下，存在基金存儲分散、規模小和貶值問題。2009年底各省均出台了基本養老保險省級統籌制度，截至到2010年底有25個省通過了省級統籌驗收。儘管基本養老保險基金實行省級核算，但結存基金受託存儲在市（地）縣一級，形成了1000多個小規模基金，缺少保值增值機制和手段，貶值嚴重。根據統計，2007-2008年的養老保險基金的平均利息率分別為1.79%和2.16%，低於一年期存款利息率水平。通過基本養老保險全國統籌，有利於提高基金規模，更好地實現基金的保值增值。

在基本養老保險基金地方統籌的背景下，仍然存在基本養老保險關係轉移接續不暢問題。儘管已經出台了基本養老保險轉移接續辦法，但由於各地養老保險制度不統一，業務規程不規範，數據不標準，信息網路不健全等，轉移接續仍然面臨較大困難。通過基本養老保險基金的全國統籌，就可以在全國範圍內只轉移養老保險關係，不轉移養老保險基金，從而簡化轉移手續，方便轉移接續工作的開展。因此，實現基本養老保險基金全國統籌，是解決基本養老保險權益全國銜接的關鍵環節。

養老保險基金結存金額佔到五項社會保險基金結存金額的60%以上，是面向全體勞動者的保障項目，在整個社會保險體系中佔據重要地位，搞好基本養老保險制度建設具有重要意義。為了解決基本養老保險制度不夠規範統一、各地的養老負擔畸輕畸重、基金規模效應低、養老保險關係轉移接續不夠順暢等突出問題，進行基本養老保險全國統籌改革具有必要性。

實行基本養老保險全國統籌是適應生產力發展的客觀要求，具有內在必然性。養老保險制度作為分配製度的重要內容，應當是生產關係的組成部分。生產關係應當適應生產力的發展，這是經濟發展的基本規律。農業領域由人民公社到家庭承包，再到適度規模經營，反映出了生產關係適應生產力發展規律。由最初的人民銀行政事合一，到後來成立中央銀行、商業銀行、政策銀行，也是反映出了生產關係適應生產力發展規律。養老保險制度由建國初期的總工會負責的全國調劑、到單位保障、行業統籌、地方統籌、省級統籌，再發展到更高的統籌層次——全國統籌，也是生產關係適應生產力發展規律的內在要求。以上歷史過程有其內在的發展規律，這就是生產力的發展水平決定著生產關係的調整方向及其力度。在用工形式多樣化，勞動力流動頻繁化、城鄉發展一體化的歷史進程中，由於基本養老保險統籌層次低，轉移接續困難，影響了勞動力在全國範圍內的順暢轉移，影響了人力資源的優化配置，因而影響了生產力的發展。同時，基金存儲分散，貶值嚴重，規模效應低，沒有充分發揮基金使用效率，從一定意義上也影響了生產力的發展。因此，通過提高統籌層次，實現養老保險關係無障礙對接，發揮基金的規模效應，也是生產力發展的客觀要求。

在勞動力全國性頻繁流動的大背景下，基本養老保險基金全國統籌具有內生邏輯性。勞動者不論在哪裡參加養老保險，不論把錢繳到哪個地區，所形成的養老保險基金都是勞動者的權益。這些權益應當隨勞動者的轉移而轉移，應當在全國範圍內享有。各地的養老保險基金結存，不是任何一個地區或者部門的權益，應當是全體參保勞動者的權益。基本養老保險全國統籌，就是要實現基本養老保險權益全國共享，基本養老風險全國共擔，這是事物發展的內在要求。

《中華人民共和國社會保險法》規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。”中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要規定:“……全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌，切實做好城鎮職工基本養老保險關係轉移接續工作。”因此，實現基礎養老金全國統籌，是“十二五”期間的工作任務，時間緊迫，任務艱巨，必須抓緊研究落實。

2016年4月14日，全國養老保險工作座談會在湖北省武漢市召開。人社部副部長游鈞強調，2016年是“十三五”規劃的開局之年，一要全力推進機關事業單位養老保險制度改革；二要精心組織基本養老金調整工作；三要認真組織實施降低養老保險費率工作；四要 研究制定養老保險頂層設計方案，以及基礎養老金全國統籌方案、漸進式延遲退休年齡方案、完善個人賬戶政策等。

在經濟快速發展、中央政策明確、各地在省級統籌方面積累大量經驗的基礎上，實現基本養老保險全國統籌（制度統一、管理統一、技術統一、基金運轉統一）具有可行性。根據經濟學家預測，未來20年我國經濟仍然處在快速增長的黃金髮展時期，也是鄉村城鎮化、農業工業化、農民市民化發展的歷史時期，各類勞動者的工資收入水平和參保意識會不斷提高，參加基本養老保險的人數和繳費水平也會有較大增加。因此，即便在基本養老保險基金全國統籌的背景下，制度內的繳費能力也會不斷增強，為養老保險待遇的支付提供保障。同時，中央多次明確要提高基本養老保險統籌層次，以及若干省份已經取得了基本養老保險省級統籌的豐富經驗，應當有信心、有能力做好基本養老保險全國統籌工作。儘管在全國統籌方面具備了一定條件，但應當充分估計到此項工作的難度。回顧歷史，1992年就開始探索基本養老保險省級統籌制度，但直到2009年底，才基本建立了養老保險省級統籌的制度框架。說明制度推進之慢，面臨困難之多。經濟原因應當是地區發展極不平衡，管理原因應當是財政分灶吃飯體制。一些落後地區、中央財政轉移支付力度大的地區，在推進統籌層次提高方面的進展要快一些；一些發達地區、中央財政沒有轉移支付的地區，在推進統籌層次提高方面的進展要慢一些。在省級統籌沒有完全到位的情況下，推進基本養老保險全國統籌工作，會遇到較大困難，應當不斷鞏固省級統籌成果，穩步推進全國統籌。