防擴散安全倡議

出台之初，美國一直沒有明確界定其概念，只強調防擴散安全倡議是一種活動，而不是一個組織。直到2004年7月美國國務院的網站上才從性質、手段、目標等方面對防擴散安全倡議進行比較全面的概括，確定它是“旨在世界範圍內阻止運輸大規模殺傷性武器及其運載系統和相關材料的全球倡議”，“是利用可支配的情報、外交、執法及其他手段阻止向受關切的國家和實體運輸與大規模殺傷性武器相關的物項的全面反擴散努力的一部分”，其“目標是創造一個更有活力的、有創意的、積極的辦法以防止擴散進出與擴散有關聯的國家和非國家行為體”。

防擴散安全倡議所說的“與擴散有關聯的國家和非國家行為體”，主要針對美國想要打擊和防範的少數國家及包括恐怖組織在內的非國家行為體，也包括向這些國家和組織擴散的其他實體。目前防擴散安全倡議針對的重點目標是少數“無賴國家”，美國認為這些國傢具備研發和擴散大規模殺傷性武器的意圖與能力，它們最可能成為恐怖組織獲得此類武器的源頭。2003年7月，防擴散安全倡議參加國在澳大利亞布里斯班舉行會議，點名朝鮮和伊朗是“受到關切“的擴散國。在2004年5月底舉行的防擴散安全倡議成立一周年紀念大會上，美副國務卿博爾頓又將敘利亞列入其中。

2003年9月，美國白宮新聞秘書辦公室公布了防擴散安全倡議攔截原則聲明，這些攔截原則包括：（1）單獨或與其他國家共同採取有效措施，禁止大規模殺傷性武器及其運載系統和相關材料向與擴散活動有關聯的國家或非國家實體轉移或進出。（2）採取可迅速交換有關可疑擴散活動的信息的統一程序，確保其他國家按防擴散安全倡議要求而提供的機密情報的保密性。（3）審查並努力加強各自為實現上述目標所必需的相關的國家司法權力；必要時以適當的方式努力加強相關的國際法及國際框架，以支持履行這些承諾。（4）在國家司法權許可的範圍內，並且按照國際法和國際框架所規定的義務，採取具體行動，支持攔截大規模殺傷性武器及其運載系統或相關材料的貨運。聲明指出，上述各項攔截原則有助於參加國“建立更加協調有效的基準”。實際上這些原則是參加國的行為準則，但沒有法律約束力。

參加國雖然對防擴散安全倡議沒有正式的法律義務，但需要正式承諾、公開批准防擴散安全倡議及其攔截原則，並表示願意採取措施支持攔截活動。這些措施包括：對目前執行海陸空攔截的國家司法權力進行評估並提供相關信息，加強有關司法授權；確定可用於支持防擴散安全倡議的國家資產（如情報、軍事或執法）；提供聯絡點，建立適當的國內管理程序以協調反應能力；積極參加攔截訓練演習及實際攔截；締結相關的協議（如船隻登臨安排協議）或建立其他具體的合作基礎。

此協議是美國落實國家安全戰略的重要工具

（一）從美髮起防擴散安全倡議的動因來看，“9·11”事件后美對大規模殺傷性武器擴散有新的認識，需要新的反擴散措施來落實其國家安全戰略。

防擴散一直是冷戰後美國國家安全戰略的重要組成部分。1993年12月，美國防部曾提出“反擴散倡議”，其核心是“作好軍事準備，應對敵人使用或威脅使用大規模殺傷性武器的危險”，主要措施是通過出口控制、軍控條約、貿易制裁、軍事威懾及提高防禦能力及摧毀敵人大規模殺傷性武器能力等綜合手段反擴散。但在柯林頓政府時期，美國更多關注大規模殺傷性武器在國家之間的擴散，其反擴散措施仍以現有的軍控條約、協定和傳統的防擴散手段為主。“9·11”事件的發生及隨後出現的諸多惡性恐怖暴力事件使美國更加擔心恐怖分子獲得並使用大規模殺傷性武器。2002年6月1日，布希在西點軍校的講話中說，“對自由而言，最大的危險是極端主義與技術的結合。”美國開始醞釀一項“全面戰略以應對日益複雜的擴散形勢”。2002年9月，美助理國務卿沃爾夫在斯德哥爾摩國際和平研究所的演講中第一次談到對大規模殺傷性武器及其技術進行攔截的前景。他說：“攔截雖不是靈丹妙藥，但也是一個可行的手段。如果計劃與操作得當，它可以把敏感技術阻擋在流向危險的最終用戶的途中，並能延長擴散者為獲得新武器能力所花費的時間。”同年12月白宮頒布的《應對大規模殺傷性武器的國家戰略》中提出了一系列反擴散措施，其中首項措施就是攔截。報告認為，“有效的攔截是美國應對大規模殺傷性武器及其運載工具戰略的重要組成部分。”美國官員在不同場合都表示，防擴散安全倡議源自該戰略報告。

就在美國醞釀通過攔截制止擴散時，朝核危機的再次突顯與“小山號”事件加速了防擴散安全倡議的出籠。2002年10月，第二次朝核危機爆發。為防止朝鮮從國外獲取發展核武的材料、設備和技術，美國希望通過攔截來阻止朝鮮的核計劃，但同時又不想冒正式封鎖可能引發戰爭的風險。同年12月，在美國的授意下，西班牙海軍在葉門外海攔截了載有“飛毛腿”導彈的朝鮮貨船“小山號”。但根據現行國際法規，美、西無權扣押這批貨物。在得到葉門政府保證這些導彈僅供本國使用並下不為例后，美、西將該船放行。該事件的發生進一步推動了美國決定建立新的多邊攔截機制，並尋求使攔截合法化。

（二）美不遺餘力推動擴大防擴散安全倡議，使其政策目標、實施手段和聯盟方式等都帶有明顯的布希主義烙印。

美國務院在布希提出防擴散安全倡議后不久就向許多國家提交有關防擴散安全倡議的非文件，尋求各國支持，同時重點做俄羅斯、中國、印度、印尼、馬來西亞等國的工作，希望這些國家加入防擴散安全倡議。在美國的推動下，原本對防擴散安全倡議持保留態度的俄羅斯於2004年5月底加入了防擴散安全倡議，美國認為這是其擴展活動取得的一項“重要進展”。

從防擴散安全倡議出台至今，有關國家多次召開會議，重點討論了防擴散安全倡議的戰略必要性、情報共享機制、攔截行動準則、攔截實施方案、法律問題及爭取國際社會支持等問題。它們還舉行了多次攔截訓練演習，內容涉及運用軍事、情報、執法等綜合手段對被懷疑載有大規模殺傷性武器及相關物項的海上、空中和陸地運載工具進行模擬攔截、登臨和檢查。博爾頓曾指出，地中海與西太平洋是兩個特別易於被用作運輸擴散物資的區域。因此，許多演習活動都在這些海域進行。與此同時，有關國家和地區已在不同的港口和海域實施了攔截。在這些攔截中，最引人注意的是美、德、意三國合作實施的一次海上攔截。2003年10月，根據美國提供的情報，德國、義大利在蘇伊士運河對一艘駛往利比亞的載有用於生產高濃縮鈾的離心機的德國貨船進行了攔截。這一行動直接導致舉世矚目的巴基斯坦“原子彈之父”卡迪爾·汗地下核交易網路曝光，並促使利比亞政府宣布自願放棄大規模殺傷性武器計劃並接受國際核查。據此，美及其他參加國認為，防擴散安全倡議在成功瓦解和銷毀一些秘密的大規模殺傷性武器計劃方面起了決定性作用。美方表示，對違禁武器擴散的攔截行動將不會過多向外界宣傳，這既源於攔截行動的保密要求，同時也有助於對地下核交易構成更有力的威懾。

防擴散安全倡議主要目的是防止布希所指稱的“邪惡軸心”及恐怖組織獲得大規模殺傷性武器。從手段上來看，美國雖未採用類似發動伊拉克戰爭那樣極端的方式，但美國人談攔截的法理依據卻與其同出一轍。美國官員指出，部分國家的擴散活動是對美國安全的威脅，美國進行攔截是實施自衛。這種預防性自衛與美國發動伊拉克戰爭的借口並無二致，是變相實施“先發制人”戰略。

從形式上看，防擴散安全倡議有多國參加，是多邊的，但在本質上它卻是一種有多邊參與的單邊主義。美國十分清楚，單憑自身的力量無法阻止大規模殺傷性武器的擴散，因此，它利用各國對大規模殺傷性武器擴散的擔心和國際反恐共識，將盟友糾集在一起，實施反擴散戰略。防擴散安全倡議採用“志願者聯盟”的形式，各國自願參加，這既可藉助其他參加國的力量來貫徹美國的政策意圖，又能使美國有最大的行動自由，減少聯合國和其它多邊機構的制約。通過集體參與，美國不但可以利用其他國家的情報、執法、軍事等能力，更重要的是可以利用集體參與來彌補攔截活動的法理不足並淡化單邊主義色彩。防擴散安全倡議集反恐、反擴散、打擊“無賴國家”和“先發制人”於一身，標誌著美國反擴散戰略已進入一個新階段。通過防擴散安全倡議，美國不僅可以部分實現其反恐、反擴散及打擊“無賴國家”的戰略目標，而且還可利用防擴散安全倡議控制重要海上通道，擴展美國在世界和地區的軍事存在和政治影響。

防擴散安全倡議提出后，其合法性問題引起國際社會的廣泛爭議。在涉及防擴散安全倡議的法律依據問題上，美國一直含糊其詞，說防擴散安全倡議“以國家司法權力和相關的國際法及國際框架為基礎”，甚至聲稱防擴散安全倡議堅持下去自然成為“習慣法”。實際上，目前防擴散安全倡議的主要法律依據是各國的國內法。博爾頓說，“各參加國的司法管轄權將使我們行動靈活，並確保參加國以最有力的管轄權採取個案行動。”參加國根據其對本國船舶、飛機等及對內水、領空、領海、毗連區等所擁有的管轄權，對載有大規模殺傷性武器的運輸工具進行攔截。但是，國內法並不能為防擴散安全倡議參加國提供在任何時間和任何地域對任何交通工具進行攔截的依據，所以某些防擴散安全倡議參加國仍有可能突破其宣布的攔截原則採取行動。美國就一直未排除在公海攔截朝鮮船隻的可能性。此外，由於在目標選定上的歧視性及“核生化學武器器相關物項”界定上的模糊性，攔截容易受政治干擾而具有隨意性，這正是國際社會十分擔心的問題。關於防擴散安全倡議的法理缺陷，美國政界和學界並不完全否認，連國防部鷹派代表人物沃爾福威茨也承認“我們需要彌補法律上的差距。”從國際法角度來看，防擴散安全倡議主要存在以下缺陷。

迄今美官方提及的防擴散安全倡議國際法依據主要有以下四點，但都不足以成為攔截合法化的充分理由：

1、聯合國憲章第51條關於自衛權的規定。該條款規定：“聯合國任何會員國受到武力攻擊時，在安理會採取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而採取之辦法，應立即向安理會報告，此項辦法於任何方面不得影響該會按照本憲章隨時採取其所認為必要行動之權責，以維持或恢復國際和平及安全。”上述條款嚴格規定了國家行使自衛權的條件：一是自衛的前提是國家受到他國的武力攻擊；二是自衛權的行使是在受到武力攻擊之後，安理會採取必要辦法之前，如果安理會已經採取或正在採取必要行動，自衛權的行使不得影響安理會的權責；三是會員國應將其採取自衛的辦法立即向安理會報告。從這些限定條件來看，美國援引自衛權作為防擴散安全倡議的法律依據是站不住腳的。防擴散安全倡議參加國雖可以牽強地說部分國家的武器擴散對其安全造成威脅，但依此來行使“預防性自衛權”並不符合聯合國憲章第51條的規定。防擴散安全倡議將只有在“受到武力攻擊時”才能使用自衛權的觀念，轉為“先發制人”或“預防性”的武力攔截，這有違現代國際法關於確保國際社會和平與穩定的基本精神，帶有明顯的強權政治色彩，容易導致武力的濫用，在國際關係中製造危險的先例。

2、1992年聯合國安理會主席聲明及2003年6月八國集團《關於防止大規模殺傷性武器擴散的聲明》和《歐盟與美國關於大規模殺傷性武器擴散的聯合聲明》。1992年聯合國安理會主席聲明指出，所有大規模殺傷性武器的擴散都是對國際和平與安全的威脅，並強調了聯合國成員國防擴散的必要性。主席聲明反映了國際社會對擴散的關切，但其本身不具有安理會決議的法律效用。至於八國集團及美歐關於大規模殺傷性武器擴散的有關聲明，只是有關國家的立場和政策宣示，對其他國家不具有任何約束力。

3、聯合國安理會1540號決議。決議“申明核武器、化學武器和生物武器及其運載工具的擴散對國際和平與安全構成威脅，…籲請所有國家按照本國法律授權和立法，並遵循國際法，採取合作行動，防止非法販運核生化學武器器及其運載工具和相關材料。”美國根據上述內容把防擴散安全倡議視作“採取這種合作行動的一個積極途徑”。安理會1540號決議主要目的是要求各成員國採取措施，防止非國家行為體獲得核生化學武器器及其運載工具。它並沒有對以攔截行動反擴散予以明確授權，而且強調遵循國際法來制止擴散，因此它不能作為防擴散安全倡議攔截活動的法律依據。

4、現存的軍控條約與機制。現存的有關宣布大規模殺傷性武器違法的主要國際條約，即《不擴散核武器條約》、《禁止化學武器公約》和《禁止生物武器公約》，將核生化學武器器的轉讓或獲取規定為非法，但其僅對締約國有法律約束力。非締約國之間的武器貿易並不受其制約。在導彈進出口方面，目前只有導彈技術控制制度這一多邊出口控制機制，但它只是由少部分國家自願參加的出口控制機制，對大多數國家沒有約束力。

1、防擴散安全倡議在目標國選定上，違背了聯合國憲章中各國主權平等之原則。防擴散安全倡議採用雙重標準將一些國家推定為具有擴散嫌疑而對其運輸工具實施攔截，這違背了聯合國憲章規定的各國主權平等的原則。國家主權平等原則是國際法上最基本的原則，根據這一原則，各國法律地位平等，每一國均有義務尊重其他國家的人格。防擴散安全倡議在沒有明確的普遍標準的情況下將某些國家宣布為“與擴散活動有關聯的國家”，並對其運輸工具進行攔截，構成了對這些國家的歧視，有可能違反攔截國根據國際協定承擔的不歧視義務。

2、防擴散安全倡議違背在國際關係中不使用武力的原則。聯合國憲章規定，“各會員國在其國際關係上不得進行武力威脅或使用武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。”安理會1540號決議也強調“全體會員國都必須根據《憲章》，以和平方式解決任何（大規模殺傷性武器擴散）對維持區域和全球穩定構成威脅或破壞作用的問題”。可見，防擴散安全倡議以軍事手段對他國懷疑裝有大規模殺傷性武器的運輸工具進行攔截，明顯違背了聯合國憲章的精神。

3、防擴散安全倡議攔截與《聯合國海洋法公約》的部分條款相矛盾。《聯合國海洋法公約》明確規定了領海無害通過、公海航行自由等制度。根據《公約》第17條關於無害通過權的規定：所有國家，無論為沿海國或內陸國，其船舶均享有無害通過領海的權利。這種“通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，就是無害的”。《公約》第19條列舉了12種非無害通過的情形，運載大規模殺傷性武器並不在其中。《公約》中明確規定了船舶在公海有自由航行的權利，除非“船隻從事海盜行為、奴隸販賣、未經許可的廣播、無國籍、雖懸掛外國旗幟或拒不展示其旗幟，而事實上卻與該軍艦屬同一國籍”，他國軍艦才有權登臨檢查，而運載大規模殺傷性武器並不在限制之內。為了使防擴散安全倡議能為多數國家接受，有關國家在防擴散安全倡議的攔截原則中對攔截活動範圍進行了說明，刻意淡化公海攔截，將攔截區域主要集中在參加國的內水、領海和毗連區。但在領海對其他國家船隻的攔截，仍可能侵犯他國船隻“無害通過”領海的權利，使攔截國違反其在國際條約中所承擔的國際法義務。

1、試圖通過防擴散安全倡議的自身活動使對大規模殺傷性武器的攔截成為國際習慣法。防擴散安全倡議的一個重要政策目標，就是要“為作為反擴散戰略的攔截活動建立一個法律框架”。博爾頓稱，“當我們的（法律）權力存在差距或含糊不清時，我們將視情考慮為這些權力尋求額外的來源。我們不認為只有安理會才可以給予我們所需要的授權。”美國務院負責核查與履約事務助理國務卿鮑拉·德蘇特在一次講話中提到，英國曾在19世紀早期在西非海域攔截運奴船，這一活動在美國等其他國家的幫助下終止了國際奴隸貿易，使禁止奴隸貿易成為國際規範。她希望防擴散安全倡議亦會通過參加國的攔截活動逐漸變成國際習慣。這充分暴露了美國企圖通過防擴散安全倡議炮製新的國際習慣法的企圖。

2、徠推動聯合國安理會通過新決議，試圖使防擴散安全倡議及其攔截行動得到聯合國的授權。2003年9月，布希在聯大講話中要求安理會通過新的反擴散決議，將擴散大規模殺傷性武器定為刑事犯罪。此後，美國向安理會提出含有防擴散安全倡議攔截內容的決議草案，經過各國間的鬥爭與妥協，2004年4月28日安理會通過了第1540號決議。儘管決議中刪除了美國提出的決議草案中有關“攔截”的措辭，但美代表在決議通過後的解釋性發言中認定防擴散安全倡議就是執行決議的措施。

3、推動修改《制止危及海上航行安全非法行為公約》。2003年10月，美國向國際海事組織提出要求對《制止危及海上航行安全非法行為公約》有關條款進行修改，試圖擴大對海上犯罪的管轄權範圍，將商用船隻在海上運載大規模殺傷性武器及相關物項定為犯罪。

4、與主要船旗國簽訂雙邊登臨協定，為公海攔截提供方便。今年以來，美先後與賴比瑞亞、巴拿馬、馬紹爾群島簽訂了船隻登臨協定，這就使美在必要時能夠對懸掛上述國家國旗的可疑船隻進行登臨檢查。據悉，美國還向世界其他20多個主要商船註冊國提出了簽訂類似協定的要求。

防擴散安全倡議出台後，曾引起國際社會普遍質疑和擔心。輿論認為，儘管防擴散安全倡議的反擴散目標是正確的，但其所採取的手段背離了維持國際和平與安全的宗旨。防擴散安全倡議是布希政府建立單極世界企圖的新發展，是美國企圖實現霸權控制的工具。美國可能利用防擴散安全倡議，打擊競爭對手，鞏固其在核、導彈、生物、化學技術領域的優勢並控制全球交通線。防擴散安全倡議繞開聯合國，在國際海域和空中攔截，違反了現有的國際法，將在國際關係中製造危險的先例。如果各國爭相仿效，將破壞海上航行自由並擾亂正常的國際貿易秩序。此外，有分析認為，攔截活動的有效性值得懷疑。攔截行動雖可以阻止一些運送大規模殺傷性武器的大型運輸工具，卻很難阻擋小量製造大規模殺傷性武器的原材料（如鈈）的運輸。擴散者還可利用某些運輸路線躲避攔截，如歐亞大陸許多國家尚未參加防擴散安全倡議，擴散者可以利用陸路而不是海路進行擴散。

世界各國出於對自身利益和對外關係考慮，對防擴散安全倡議採取了不同的態度。歐洲國家是防擴散安全倡議的主要參加者和支持者。2004年6月1日，歐盟委員會通過支持防擴散安全倡議的決議，決議指出，“防擴散安全倡議的基本目標同歐盟應對大規模殺傷性武器擴散戰略一致。……歐盟委員會及其成員承諾，在各國及共同體執法許可權範圍之內、同各國及共同體依據國際法律框架承擔的義務一致的情況下，將致力於為防擴散安全倡議做出貢獻，並將採取必要措施支持攔截努力。”北約組織在6月28日發表的伊斯坦布爾峰會公報中強調其“對防擴散安全倡議的宗旨及攔截原則聲明的強烈支持”；“呼籲夥伴國和其他國家同我們一起支持並貫徹防擴散安全倡議的目標。”6月9日，八國集團通過了《八國集團防擴散行動計劃》，重申對防擴散安全倡議的堅定承諾和支持。表示“將繼續努力建設有效的防擴散安全倡議夥伴關係以攔截大規模殺傷性武器及其運載工具和相關物項的運輸，”“阻止那些推動擴散者參與其中，努力擴大並加強國內和國際法對防擴散安全倡議的支持，”“歡迎國際社會更加支持防擴散安全倡議，進一步共同挫敗擴散網路，並在適當的情況下協調各項實施措施，包括根據國家立法、執法許可權及國際法採取措施，阻止非法金融流通，關閉非法工廠、實驗室和經紀人。”計劃還鼓勵所有國家加強並充實各項國內和國際措施，對地下採購活動做出回應；直接或通過相關國際機制，同那些在改進自身能力以便與國際準則保持一致的方面需要支援的國家進行積極合作。

在亞太地區，日本是防擴散安全倡議在亞洲地區的積極支持者和推動者，曾派出專家組推動東盟各國支持和參與防擴散安全倡議，並在2004年10月牽頭在東京灣外海舉行多國攔截演習。在東盟國家中，只有新加坡加入了防擴散安全倡議。俄羅斯雖參加了防擴散安全倡議，但在加入時發表的聲明中指出，防擴散安全倡議不應對國家間合法的經濟、科技合作製造障礙。韓國出於防止南北關係惡化的考慮，未公開表明立場，亦未參加防擴散安全倡議的任何會議與演習活動。印度官方對防擴散安全倡議尚未明確表態，認為要對防擴散安全倡議的法律及政治外交問題進行進一步研究。馬來西亞、印度尼西亞明確拒絕參加防擴散安全倡議，也反對美國提出的以“反恐”為名在馬六甲海峽派軍艦巡邏的“地區海上安全倡議”。朝鮮是防擴散安全倡議的首要目標國，它認為防擴散安全倡議是美國領導的旨在孤立、擠壓朝鮮的封鎖戰略，多次重申對朝鮮的船隻和飛機的攔截將被視為“戰爭行為”，朝鮮將採取相應行動。

值得注意的是，隨著防擴散安全倡議的發展，儘管國際社會對其合法性仍表示懷疑，但批評的聲音卻在減弱。其主要原因是，一方面防止大規模殺傷性武器擴散是國際社會的普遍共識，雖然國際社會對防擴散安全倡議所採取的手段存在異議，但多數國家仍贊同其目標和原則。出於保持與美等西方發達國家的關係，各國對防擴散安全倡議或表示支持，或緘默，卻很少有人對其大張撻伐。另一方面，美國注意調整策略，淡化防擴散安全倡議中容易引起爭議的問題。防擴散安全倡議提出之初，美國挾伊戰勝利餘威，在談論防擴散安全倡議的目標與手段時野心勃勃，咄咄逼人。但隨著美深陷伊拉克泥淖及更多國家參加防擴散安全倡議，它不得不傾聽國際社會及其他參加國的意見，制訂出儘可能為多數國家接受的攔截原則，並逐漸淡化公海攔截、單獨行動、軍事手段等措辭。在對待現有的多邊防擴散機制上，美國表示無意以防擴散安全倡議取而代之，而是加強和補充。

“防擴散安全倡議是一系列活動，而不是一個正式的以條約為基礎的組織。”美認為這一點正是防擴散安全倡議取得成功的根本原因。但由於防擴散安全倡議不是一個組織，沒有固定的機構和人員，缺乏穩定的經費支持，這對其長遠發展可能形成制約。對是否設立固定的防擴散安全倡議機構問題，美內部有兩種截然相反的意見。一種意見支持建立獨立的防擴散安全倡議機構，參照導彈技術控制制度的模式，設立一個小型的、非正式的秘書處並定期召開會議。另一種意見堅決反對設立固定的機構，擔心這樣會使防擴散安全倡議同其他機制一樣被繁瑣的官僚主義所腐蝕，主張保持防擴散安全倡議靈活性，未來目標是把防擴散安全倡議建成“全球反擴散夥伴關係網路”。后一種意見代表美官方的主流看法，布希成功連任，這一主張在未來幾年仍可能佔上風。

無論防擴散安全倡議是否向機制化方向發展，其在相當時期內不大可能面臨生存危機。主要原因在於：①防擴散安全倡議的擴展與實際攔截初見成效，得到美及其他參加國的肯定，美會繼續推動防擴散安全倡議的發展與完善。此外，美十分重視防擴散安全倡議的威懾效用，認為防擴散安全倡議可以阻嚇擴散者的擴散活動。博爾頓說：“我們相信防擴散安全倡議在威懾和勸阻方面可以發揮重要作用，讓企圖擴散者明白，進行冒險的潛在政治和經濟代價非常高。”他認為，對擴散者的威懾也是衡量該防擴散安全倡議成功的一個標誌，儘管這種威懾效果難以量化。即使防擴散安全倡議實際攔截效果有限，但其客觀的威懾作用會始終存在，美不會輕易拋棄這個威懾工具。②反對防擴散安全倡議的聲音微弱。從國際上來看，防擴散安全倡議得到歐洲、俄羅斯及日本等主要國家的支持，旗幟鮮明反對防擴散安全倡議者勢單力孤，大多數國家持保留和觀望態度，這不足以對防擴散安全倡議的繼續存在和發展構成挑戰。從美國內來看，雖然也存在對防擴散安全倡議的種種批評，但很少有人懷疑其存在的必要性，而更多關注防擴散安全倡議的完善和發展。③對大多數國家來講，參與防擴散安全倡議行動的代價並不很高，不至於成為政治、經濟負擔。按目前參與防擴散安全倡議的方式，各國的投入相當有限。由於防擴散安全倡議沒有常設的機構和固定的人員，各國不需要為它拿出大量的經費，而且參與方式靈活，各國有很大的靈活性和自主權。防擴散安全倡議雖有其法理缺陷，但在反擴散成為國際社會普遍共識的大氣候下，參加國不會背上沉重的政治包袱。

按照目前情況，防擴散安全倡議未來發展可能呈以下趨勢：

（一）防擴散安全倡議所涉及的法律問題有可能逐漸得到間接解決，至少不會對攔截活動形成強有力制約。防擴散安全倡議的攔截活動雖與現行的部分國際法及原則相悖，但其防擴散宗旨卻順應國際安全形勢發展。撇開美利用防擴散安全倡議打擊少數敵對國家的企圖，防擴散安全倡議不失是對現有國際防擴散機制中薄弱環節的補充。儘管它無法杜絕擴散行為，但對威懾擴散活動可能起一定作用。如果防擴散安全倡議參加國能夠進一步完善其行為規則與法律依據，消除一些國家對其疑慮，它有可能吸引更多國家的參加和支持。目前，防擴散安全倡議受到《聯合國海洋法公約》部分條款的限制。但有關國家通過與主要船旗國簽署了雙邊登臨協議，美可以在公海對懸掛與之簽有協議的國家國旗的可疑船隻進行攔截。此外，如果國際海事組織在美國推動下對《制止危及海上航行安全非法行為公約》進行修改，美在公海等海域的攔截活動將獲得一定“合法性”。安理會第1540號決議雖不是對防擴散安全倡議授權，但卻是國際社會反對大規模殺傷性武器擴散活動重要依據。美利用對該決議的解釋為防擴散安全倡議攔截活動張目。儘管美從聯合國或國際法方面得到明確授權或合法依據有相當困難，但合法性問題逐漸不構成防擴散安全倡議發展的重要障礙。

（二）未來參加或支持防擴散安全倡議的國家雖不會激增，但至少可保持穩定或略有增加。從現在情況看，未來支持或參加防擴散安全倡議的國家還會增加，但不可能激增。這主要有兩方面原因，一方面。美有針對性地爭取支持，重點做船旗國、轉運國、沿海國和地區大國的工作，而對既無足輕重也不會捲入擴散活動的國家沒有太大的興趣。另一方面，部分國家出於自身政治、經濟和安全利益考慮，不願參與防擴散安全倡議，因此，真正加入的國家不會大幅度增加；但在美等國家的大力推動下，可能會有更多國家表示口頭支持防擴散安全倡議。一些非參加國可能在某些攔截活動中給予配合。另一些國家則仍繼續置身事外，持觀望態度。

（三）防擴散安全倡議的任務和目標有可能根據需要而不斷調整。防擴散安全倡議是一種靈活的“志願者聯盟”，它可以隨時根據需要來增加任務，將來有擴大活動範圍的可能。2004年2月布希在美國國防大學發表防擴散演講中建議擴大防擴散安全倡議活動範圍后，將打擊各種擴散網路與活動並懲辦有關人員作為防擴散安全倡議參加國的一項重要任務。有學者主張將打擊販賣人口、非法移民、毒品走私及軍火貿易等都作為防擴散安全倡議的任務。實際上，美確有利用防擴散安全倡議遏制朝鮮走私假幣、毒品等活動的意圖。在防擴散安全倡議目標國的選定上，美先以朝鮮、伊朗為重點，進而擴大到敘利亞、蘇丹、古巴等國。與此同時，防擴散安全倡議針對非國家行為者的一面也會不斷加強。

第一批加入該協議的國家計有，美國、英國、澳大利亞、日本、西班牙、法國、義大利、德國、葡萄牙、荷蘭、波蘭，共11國。第二批加入該協議的國家計有，加拿大、丹麥、挪威、新加坡、土耳其，共5國。加上捷克，目前共17國。

2009年5月26日，韓國政府宣布正式加入“防擴散安全倡議”。朝鮮軍方5月27日發表聲明，宣布朝鮮將不再受軍事停戰協定約束，並不能保證美韓艦艇和普通船隻在其西部海域的航行安全。