關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要

各省、自治區、直轄市高級人民法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

現將《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》印發給你們，請參照執行。執行中有什麼問題，請及時報告我院。

2004年5月18日

關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要

行政審判涉及的法律規範層級和門類較多，立法法施行以後有關法律適用規則亦發生了很大變化，在法律適用中經常遇到如何識別法律依據、解決法律規範衝突等各種疑難問題。這些問題能否妥當地加以解決，直接影響行政審判的公正和效率。而且，隨著我國法治水平的提高和適應加人世貿組織的需要，行政審判在解決法律規範衝突、維護法制統一中的作用越來越突出。為準確適用法律規範，確保行政案件的公正審理，維護國家法制的統一和尊嚴，促進依法行政，最高人民法院行政審判庭曾就審理行政案件適用法律規範的突出問題進行專題調研，並徵求有關部門意見。 2003年10月，最高人民法院在上海召開全國法院行政審判工作座談會期間，就審理行政案件適用法律規範問題進行了專題座談。與會人員在總結審判經驗的基礎上，根據立法法、行政訴訟法及其他有關法律規定，對一些帶有普遍性的問題形成了共識。

一、關於行政案件的審判依據

根據行政訴訟法和立法法有關規定，人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，參照規章。在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對於合法有效的規章應當適用。根據立法法、行政法規制定程序條例和規章制定程序條例關於法律、行政法規和規章的解釋的規定，全國人大常委會的法律解釋，國務院或者國務院授權的部門公布的行政法規解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據；規章制定機關作出的與規章具有同等效力的規章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用。

考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現行有效的行政法規有以下三種類型：

一是國務院制定並公布的行政法規；

二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規制定程序，經國務院批准、由國務院部門公布的行政法規。但在立法法施行以後，經國務院批准、由國務院部門公布的規範性文件，不再屬於行政法規；

三是在清理行政法規時由國務院確認的其他行政法規。

行政審判實踐中，經常涉及有關部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規範性文件，主要是：

國務院部門以及省、市、自治區和較大的市的人民政府或其主管部門對於具體應用法律、法規或規章作出的解釋；縣級以上人民政府及其主管部門制定發布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規範性文件。行政機關往往將這些具體應用解釋和其他規範性文件作為具體行政行為的直接依據。這些具體應用解釋和規範性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規範意義上的約束力。但是，人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規範性文件合法、有效併合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規範性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。

二、關於法律規範衝突的適用規則

調整同一對象的兩個或者兩個以上的法律規範因規定不同的法律後果而產生衝突的，一般情況下應當按照立法法規定的上位法優於下位法、后法優於前法以及特別法優於一般法等法律適用規則，判斷和選擇所應適用的法律規範。衝突規範所涉及的事項比較重大、有關機關對是否存在衝突有不同意見、應當優先適用的法律規範的合法有效性尚有疑問或者按照法律適用規則不能確定如何適用時，依據立法法規定的程序逐級送請有權機關裁決。

(一)下位法不符合上位法的判斷和適用

下位法的規定不符合上位法的，人民法院原則上應當適用上位法。當前許多具體行政行為是依據下位法作出的，並未援引和適用上位法。在這種情況下，為維護法制統一，人民法院審查具體行政行為的合法性時，應當對下位法是否符合上位法一併進行判斷。經判斷下位法與上位法相抵觸的，應當依據上位法認定被訴具體行政行為的合法性。從審判實踐看，下位法不符合上位法的常見情形有：下位法縮小上位法規定的權利主體範圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利主體範圍；下位法限制或者剝奪上位法規定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利範圍；下位法擴大行政主體或其職權範圍；下位法延長上位法規定的履行法定職責期限；下位法以參照、准用等方式擴大或者限縮上位法規定的義務或者義務主體的範圍、性質或者條件；下位法增設或者限縮違反上位法規定的適用條件；下位法擴大或者限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍；

下位法改變上位法已規定的違法行為的性質；下位法超出上位法規定的強制措施的適用範圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件；法規、規章或者其他規範文件設定不符合行政許可法規定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件；其他相抵觸的情形。

法律、行政法規或者地方性法規修改後，其實施性規定未被明文廢止的，人民法院在適用時應當區分下列情形：實施性規定與修改後的法律、行政法規或者地方性法規相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規或者地方性法規的修改，相應的實施性規定喪失依據而不能單獨施行的，不予適用；實施性規定與修改後的法律、行政法規或者地方性法規不相抵觸的，可以適用。

(二)特別規定與一般規定的適用關係

同一法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章內的不同條文對相同事項有一般規定和特別規定的，優先適用特別規定。

法律之間、行政法規之間或者地方性法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，人民法院原則上應按照下列情形適用：新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用的，適用舊的特別規定；新的一般規定廢止舊的特別規定的，適用新的一般規定。不能確定新的一般規定是否允許舊的規定繼續適用的，人民法院應當中止行政案件的審理，屬於法律的，逐級上報最高人民法院送請全國人民代表大會常務委員會裁決；屬於行政法規的，逐級上報最高人民法院送請國務院裁決；屬於地方性法規的，由高級人民法院送請制定機關裁決。

(三)地方性法規與部門規章衝突的選擇適用

地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：

(1)法律或者行政法規授權部門規章作出實施性規定的，其規定優先適用；

(2)尚未制定法律、行政法規的，部門規章對於國務院決定、命令授權的事項，或者對於中央宏觀調控的事項、需要全國統一的市場活動規則及對外貿易和外商投資等需要全國統一規定的事項作出的規定，應當優先適用；

(3)地方性法規根據法律或者行政法規的授權，根據本行政區域的實際情況作出的具體規定，應當優先適用；

(4)地方性法規對屬於地方性事務的事項作出的規定，應當優先適用；

(5)尚未制定法律、行政法規的，地方性法規根據本行政區域的具體情況，對需要全國統一規定以外的事項作出的規定，應當優先適用；

(6)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院按照立法法第八十六條第一款第(二)項的規定送請有權機關處理。

(四)規章衝突的選擇適用

部門規章與地方政府規章之間對相同事項的規定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：

(1)法律或者行政法規授權部門規章作出實施性規定的，其規定優先適用；

(2)尚未制定法律、行政法規的，部門規章對於國務院決定、命令授權的事項，或者對屬於中央宏觀調控的事項、需要全國統一的市場活動規則及對外貿易和外商投資等事項作出的規定，應當優先適用；

(3)地方政府規章根據法律或者行政法規的授權，根據本行政區域的實際情況作出的具體規定，應當優先適用；

(4)地方政府規章對屬於本行政區域的具體行政管理事項作出的規定，應當優先適用；

(5)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院送請國務院裁決。

國務院部門之間制定的規章對同一事項的規定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形選擇適用：

(1)適用與上位法不相抵觸的部門規章規定；

(2)與上位法均不抵觸的，優先適用根據專屬職權制定的規章規定；

(3)兩個以上的國務院部門就涉及其職權範圍的事項聯合制定的規章規定，優先於其中一個部門單獨作出的規定；

(4)能夠選擇適用的其他情形。不能確定如何適用的，應當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院送請國務院裁決。

國務院部門或者省、市、自治區人民政府制定的其他規範性文件對相同事項的規定不一致的，參照上列精神處理。

三、關於新舊法律規範的適用規則

根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以後，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但下列情形除外：

(一)法律、法規或規章另有規定的；

(二)適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；

(三)按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。

四、關子法律規範具體應用解釋問題

在裁判案件中解釋法律規範，是人民法院適用法律的重要組成部分。人民法院對於所適用的法律規範，一般按照其通常語義進行解釋；有專業上的特殊涵義的，該涵義優先；語義不清楚或者有歧義的，可以根據上下文和立法宗旨、目的和原則等確定其涵義。

法律規範在列舉其適用的典型事項后，又以“等”、“其他”等詞語進行表述的，屬於不完全列舉的例示性規定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應為與列舉事項類似的事項。

人民法院在解釋和適用法律時，應當妥善處理法律效果與社會效果的關係，既要嚴格適用法律規定和維護法律規定的嚴肅性，確保法律適用的確定性、統一性和連續性，又要注意與時俱進，注意辦案的社會效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護國家利益和社會公共利益。