一事一議制度

開展“一事一議”，必須遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開”的原則，在召開村民會議或村民代表會議時，應有本村18周歲以上村民的半數參加或者有本村2/3以上農戶代表參加，所作決定要經到會人員的半數通過才能有效。為了防止“有事不議，無事亂議”等現象的發生，各級稅改辦和農民負擔監督管理部門，要嚴把政策關，加強對農村“一事一議”的監督和指導，並建立健全相關規章制度，規範議事程序，真正體現大家事，大家議，大家定。

1.有發起人

“一事一議”議事會的發起人即議事會的組織者，召開議事會必須有一名或多名發起人。議事會發起者的人數和身份在各地情況各異，有的議事會的發起人只有一個，有的是一人倡議，數人支持。發起人中有基層幹部，也有群眾。但無論發起人多少或身份如何，有一個以上的發起人是“一事一議”議事會進入議事程序的必備條件。

2.群眾對所議事項要求強烈

群眾有要求是“一事一議”議事會啟動的動因。成功的議事會之所以群眾參會踴躍，意見統一快，是因為群眾對議題有強烈的要求。例如村民多年受無水吃的困擾，對解決飲水困難非常關心，所以群眾對這樣的議事會積極響應，所有接到通知的農戶都按時參加了會議。

3.議事會範圍內群眾直接受益

“一事一議”議事會的範圍無論是大於或者小於行政區，只要屬於受益範圍，這個範圍內的群眾很容易形成共識。這是議事會成功的重要條件。

1.群眾自願

召開“一事一議”議事會，一般是發起人在發出通知時就向各農戶說明：願意參與的就到會，不願參與的不強求，不加任何強制觀點。群眾知道不參加會議就不會受益，會仔細考慮發起人通知的內容，自己決定取捨。這種會議雖然屬自願參加，但大多數議事會召開時，被通知的對象會全部參加。

2.權利、義務一致

成功的“一事一議”議事會，參會村民都遵循“誰受益、誰負擔”的權利、義務一致原則。這個原則有兩層含義：一方面，想受益就必須投工投資；另一方面，誰不投工、不投資，就不能受益。正是“權利、義務一致”的原則把意見一致的農戶凝聚在一起，把持有不同意見的農戶排開在外，這是意見很容易統一的重要原因。這個原則也並非使那些當初不同意參會的農戶永遠不能受益，只要他們同意繳納議事會確定的投工投資份額，仍然可以加入到受益體中。

3.公平負擔

在義務分攤方面，農戶投入一般實行“按受益戶均等”或“按受益人均等”分攤。有些地方因條件特殊，議事會上也作出一些有針對性的特殊條款。

小型水利工程建設採用“一事一議”形式后，不僅議事會在召開的形式上與過去行政決定分配義務工的方式有區別，所議事項的內容也有自身的特點。

1.“一事一議”與行政決定在形式上的區別

(1)體現群眾意見程度不同

“一事一議”是群眾自願做什麼就做什麼；而行政決定是以村、組等組織機構的意見為主。雖然村、組也代表著群眾的意見，但“一事一議”的代表性表現得更直接。

(2)形成決議的方式不同

“一事一議”形成決議須在參加議事的全體受益群眾中通過，而行政決定是按“少數服從多數”的原則在多數群眾中通過或在群眾代表中通過即可。

(3)組織者不同

“一事一議”會議有基層幹部組織的，也有普通群眾發起的；而行政決定只能由行政組織作出。

2.“一事一議”議定事項的特點

(1)用工採用貨幣決算

“一事一議”中出現的“貨幣決算”與過去農村攤派義務工中出現的“以資代勞”在形式上雖然相似，都用貨幣表示人工的價值量，但它們在體現農民的意志方面有本質區別。

(2)小規模格局

“小規模”是指受益範圍在村以內的小型建設項目。“一事一議”要遵循群眾自願原則，以群眾直接受益為前提，如果規模太大，群眾受益不均衡或受益不直接的程度也大，就難以形成統一意見。從調查情況看，成功的議事會討論的議題多數是村以下的小型公益事業建設項目，小規模仍是其基本格局。

(3)工程權屬共有

“一事一議”議事會對他們所建工程的權屬一般都用這樣的表述：建成的工程歸投資的農戶所有，各戶份額均等。這一表述表明：這種財產屬於共有財產。但村民對這種財產行使所有權的方式與村民對公共財產行使所有權的方式有三點不同。第一，所有權人有特定的對象，而一般公共財產的所有者沒有特定對象，只要村民戶口屬於這個行政區，哪怕是新搬遷來的農戶，都可以享受所有者的權利。第二，所有權人對自己的份額可以轉讓。如農戶搬遷時，可以將自己份額有償轉讓他人。第三，具有排他性，即未投資的農戶不能享受權利。但這種財產有一點與公共財產相似，即所佔份額不能退出，因為使用中的財產不能分割。

(4)議定事項只具有一定約束性

一事一議”議定的事項也具有一定的約束性。但這種約束性不同於行政決定的約束性，它是在群眾自願的基礎上產生的，主要靠受益群眾互相信任、互相監督和限制受益來實現，不帶懲罰性。而行政決定由於形成的機制不同，一般須採用行政、經濟等一系列手段來維持正常實施，有些還帶有一定的懲罰性。

(5)議事內容廣泛

“一事一議”議定的事項不只是投工問題，它所涉及的事項包括建設項目的各個方面。成功的“一事一議”議事會所討論的內容通常包括投工、投資、佔地、原材料、工程負責人人選和建設管理等。但這種廣泛性與行政決定的廣泛性不同，它只限於基本建設項目所涉及的事項。而行政決定包括許可權範圍內所有的政治、經濟與社會事務。

“一事一議”議事會通常要經過如下程序。

①發起人從群眾的意見中梳理出群眾要求最強烈、範圍最廣、投資投工額度與當地村民承受能力相適應的議題。

②發起人到有一定影響力的村民中徵求意見，聽取這些人的意見和反映，以便在議事會上能首先獲得這部分人的支持。

③發起人將需要交議事會討論的事項(如建設內容、投工投資數額、工程建設負責人、建設時間、建設管理及建成后的工程運行管理等)整理成條，以備提交會議討論時做到有條不紊。

④發起人將會議的目的、地點、時間、通知到各受益農戶。

⑤議事會討論的事項一般用“同意”或“不同意”表示各戶意見。當議定的事項比較簡單時，不用文字記載，靠村民相互之間的信任自覺執行。複雜的事項形成決議后參會人要簽名確認，然後按決議執行。

這些程序完成後，將議定的事項交會議推薦的負責人執行。

執行人員具體操作方法是：年初由村民委員會提出預算，經村民大會或村民代表會議議論通過，報鄉鎮經營管理部門核，由鄉鎮政府批准並報縣農民負擔監督管理辦公室備案。籌集額嚴格實行上限控制，每人每年不得超過12元。經批准后的籌集額用農民負擔監督部門統一監製的農民負擔監督卡登記，監督卡由村委會組織發放到農戶，並張榜公布，實行“村務公開，民主管理”，接受群眾監督。村內“一事一議”的集體生產公益事業籌資提取、管理、使用情況，接受農民負擔監督部門審計監督。

（一）村級範圍內興辦水利、農田基本建設、修建村級道路和橋樑、植樹造林等集體生產、公益事業所需資金和勞務用工，可通過“一事一議”籌集。

（二）村級“一事一議”籌資籌勞，遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開”的原則。

（三）“一事一議”的審批程序：年初村委會提出預算方案，經村民代表會議討論通過，報鄉政府審核，送市農民負擔監督管理部門批准執行。

（四）經過審批的籌資籌勞一律填入負擔卡，由村委會按卡組織收取，按議定的用途使用。

（五）“一事一議”籌集的資金屬村集體所有，所收資金全部交鄉農村財務代理中心代管。

（六）村集體生產、公益事業完工後，要及時辦理決算，對“一事一議”資金的收支情況要張榜公布，接受群眾監督。

1、有利於增強農民集體意識。“一事一議”制度的推行，可以讓廣大農村群眾通過交流討論，在積極的思想鬥爭中就建設本村集體公益事業達成共識，形成輿論壓力，喚醒半睡狀態的集體意識，集群體之力，辦群體之事。

2、有利於加速村民自治進程。“一事一議”制度的推行，可以為農村群眾參與村內社會事務管理、提高參政意識搭建一個良好平台，促進農村群眾自我教育、自我管理、自我服務目標的實現，加快村民自治的步伐。

3、有利於提高生產生活水平。“一事一議”制度的推行，可以通過籌資籌勞聚集力量，提高農村基礎設施水平，興辦集體公益事業，降低農村群眾生產生活成本，改善居住環境，為新農村建設奠定物質基礎。

4、有利於防止農民負擔反彈。“一事一議”制度的推行，可以明確農村群眾的負擔水平，杜絕“三亂”現象發生。通過集體討論決策，有多大力就辦多大事，做到公開透明，保證了農民負擔控制在政策規定的範圍內。

村內“一事一議”制度還存在知曉面窄、使用率低、程序不規範、效果不明顯等現象，全面推行還存在諸多障礙。

一是認識上的誤區。部分鄉鎮認為“一事一議”籌資籌勞是村民自治范籌內的事，村委會上報了才審批；部分村通過“一事一議”的形式籌資籌勞，卻認為沒有必要按規範程序運作，只要達到目的就行；部分群眾認為稅費改革后的農田水利、修路架橋、校舍維修是政府的事，不是農民個人的事，對興辦公益事業無興趣。

二是宣傳中的弱區。縣減負辦側重於對“一事一議”程序規範性的審核，鄉鎮側重於審批，農經站側重於資料的把關，村級組織側重於議事的結果。普遍存在重視不夠、形式不多、力度不大的現象，致使外出務工人員、居住偏遠的農戶、年老體弱的農民了解、參與率較低。

三是操作時的痛區。居住分散、流出人員多、辦公經費緊張的農村現狀導致議事成本高、成功率難以保證，“一事一議”開展中存在“二難”現象：村民意願集中難。農民忙於生計，認識水平參次不齊，加之多數村的公益事業年初無總體規劃，想到哪兒干到哪兒，存在“眾口難調”的現象。其次，議定事項落實難。開展“一事一議”的依據是稅費改革政策和各級政府的文件，主要靠農村群眾的自律和輿論壓力，議定事項執行中有一定難度；投入大量人力、精力議定的事項，按政策規定籌集到的資金和勞力，相對於山區興辦農村公益事業高成本的現狀，無疑於杯水車薪，陷於尷尬境地。

1、加強宣傳引導。首先要提高農村廣大基層幹部特別是領導幹部的認識，剃除可有可無的思想，使“一事一議”成為推動新農村物質基礎建設的動力。其次要通過各種媒介，與當前農村各項工作的宣傳有機結合，大力推廣典型經驗，引導群眾積極主動地關心農村公益事業建設，形成良好的輿論氛圍。

2、把握政策界限。要始終堅持“量力而行、群眾受益、事前預算、上限控制、有事則議、無事不議、民主決策、民主管理”的原則，明確議事範圍，嚴格議事程序，及時上報材料，保證政策的有效落實。

3、加強監督管理。縣減負辦、鄉鎮政府和各級農經站要履行好監管職責，做好事前引導、事中指導、事後審計，保證“一事一議”制度執行中的公開透明，保護農民的合法權益，防止農民負擔反彈，順利推行“一事一議”籌資籌勞，推動新農村建設。

4、創新推行機制。在春節務工人員大量返鄉之際，準確把握政策規定，抓住有利時機開展“多事一議”，通過提高議事效率來降低議事成本。本著取之於村民、用之於村民的原則，對興辦本村公益性事業的勞、資缺口，可採取群眾自願捐資的形式，爭取絕大多數村民和本村大戶、工商業戶的支持，達到既不違背農民負擔各項規定，又能籌集到足額的勞動力和資金，順利實施公益性事業建設的目的。

國務院辦公廳（文件）

國務院辦公廳關於轉發農業部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》的通知

國辦發〔2007〕4號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

農業部會同有關部門和單位制定的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

國務院辦公廳

二○○七年一月十六日

《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》

為規範村民一事一議籌資籌勞（以下簡稱籌資籌勞），加強農民負擔監督管理，保護農民的合法權益，促進農村基層民主政治建設和推進社會主義新農村建設，根據有關法律、行政法規的規定，制定本辦法。

本辦法所稱籌資籌勞，是指為興辦村民直接受益的集體生產生活等公益事業，按照本辦法規定經民主程序確定的村民出資出勞的行為。籌資籌勞應遵循村民自願、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則。農業部負責全國籌資籌勞的監督管理工作。縣級以上地方人民政府農民負擔監督管理部門負責本行政區域內籌資籌勞的監督管理工作。鄉鎮人民政府負責本行政區域內籌資籌勞的監督管理工作。

一、籌資籌勞的範圍與對象

（一）籌資籌勞的適用範圍：村內農田水利基本建設、道路修建、植樹造林、農業綜合開發有關的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產生活等其他公益事業項目。

對符合當地農田水利建設規劃，政府給予補貼資金支持的相鄰村共同直接受益的小型農田水利設施項目，先以村級為基礎議事，涉及的村所有議事通過後，報經縣級人民政府農民負擔監督管理部門審核同意，可納入籌資籌勞的範圍。

屬於明確規定由各級財政支出的項目，以及償還債務、企業虧損、村務管理等所需費用和勞務，不得列入籌資籌勞的範圍。

（二）籌資籌勞的議事範圍為建制村。

（三）籌資的對象為本村戶籍在冊人口或者所議事項受益人口。

籌勞的對象為本村戶籍在冊人口或者所議事項受益人口中的勞動力。

（四）五保戶、現役軍人不承擔籌資籌勞任務；退出現役的傷殘軍人、在校就讀的學生、孕婦或者分娩未滿一年的婦女不承擔籌勞任務。

（五）屬於下列情況之一的，由當事人提出申請，經符合規定的民主程序討論通過，給予減免：

1.家庭確有困難，不能承擔或者不能完全承擔籌資任務的農戶可以申請減免籌資；

2.因病、傷殘或者其他原因不能承擔或者不能完全承擔勞務的村民可以申請減免籌勞。

二、籌資籌勞的程序

（六）需要村民出資出勞的項目、數額及減免等事項，應當經村民會議討論通過，或者經村民會議授權由村民代表會議討論通過。

（七）籌資籌勞事項可由村民委員會提出，也可由1/10以上的村民或者1/5以上的村民代表聯名提出。

對提交村民會議或者村民代表會議審議的事項，會前應當向村民公告，廣泛徵求意見。提交村民代表會議審議和表決的事項，會前應當由村民代表逐戶徵求所代表農戶的意見並經農戶簽字認可。

（八）召開村民會議，應當有本村18周歲以上的村民過半數參加，或者有本村2/3以上農戶的代表參加。召開村民代表會議，應當有代表2/3以上農戶的村民代表參加。

村民委員會在召開村民會議或者村民代表會議前，應當做好思想發動和動員組織工作，引導村民積極參與民主議事。在議事過程中要充分發揚民主，吸收村民合理意見，在民主協商的基礎上進行表決。

村民會議所做籌資籌勞方案應當經到會人員的過半數通過。村民代表會議表決時按一戶一票進行，所做方案應當經到會村民代表所代表的戶過半數通過。

村民會議或者村民代表會議表決后形成的籌資籌勞方案，由參加會議的村民或者村民代表簽字。

（九）相鄰村村民共同直接受益的籌資籌勞項目，應當由受益村協商、鄉鎮人民政府協調，按照分村議事、聯合申報、分村管理資金和勞務的辦法實施。

（十）籌資籌勞方案報經鄉鎮人民政府初審后，報縣級人民政府農民負擔監督管理部門複審。對符合本辦法規定的，縣級人民政府農民負擔監督管理部門應當在收到方案的7個工作日內予以答覆；對不符合籌資籌勞適用範圍、議事程序以及籌資籌勞限額標準的，縣級人民政府農民負擔監督管理部門應當及時提出糾正意見。

三、籌資籌勞的管理

（十一）省級人民政府農民負擔監督管理部門應當根據當地經濟發展水平和村民承受能力，分地區提出籌資籌勞的限額標準，報省級人民政府批准。

（十二）對經審核的籌資籌勞事項、標準、數額，鄉鎮人民政府應當在省級人民政府農民負擔監督管理部門統一印製或者監製的農民負擔監督卡上登記。

村民委員會將農民負擔監督卡分發到農戶，並張榜公布籌資籌勞的事項、標準、數額。

村民委員會按照農民負擔監督卡登記的籌資籌勞事項、標準、數額收取資金和安排出勞。同時，應當向出資人或者出勞人開具籌資籌勞專用憑證。

（十三）村民應當執行經民主程序討論通過並經縣級人民政府農民負擔監督管理部門審核的籌資籌勞方案。對無正當理由不承擔籌資籌勞的村民，村民委員會應當進行說服教育，也可以按照村民會議通過的符合法律法規的村民自治章程、村規民約進行處理。

（十四）籌集的資金應單獨設立賬戶、單獨核算、專款專用。

村民民主理財小組負責對籌資籌勞情況實行事前、事中、事後全程監督。籌資籌勞的管理使用情況經民主理財小組審核后，定期張榜公布，接受村民監督。

（十五）任何單位或者個人不得平調、挪用一事一議所籌資金和勞務。

任何機關或者單位不得以檢查、評比、考核等形式，要求村民或者村民委員會組織籌資籌勞，開展達標升級活動。

任何單位或者個人不得擅自立項或者提高標準向村民籌資籌勞；不得以一事一議為名設立固定的籌資籌勞項目。

村民或者村民委員會有權拒絕違反規定的籌資籌勞要求，並向鄉鎮人民政府及縣級以上地方人民政府農民負擔監督管理部門舉報。

（十六）地方人民政府農民負擔監督管理部門應當將籌資籌勞納入村級財務公開內容，並對所籌集資金和勞務的使用情況進行專項審計。

（十七）屬於籌勞的項目，不得強行要求村民以資代勞。村民自願以資代勞的，由本人或者其家屬向村民委員會提出書面申請，可以以資代勞。

以資代勞工價標準由省級人民政府農民負擔監督管理部門根據不同地區的實際情況提出，報經省級人民政府批准后予以公布。

（十八）由村民籌資籌勞，開展村內集體生產生活等公益事業建設的，政府可採取項目補助、以獎代補等辦法給予支持，實行籌補結合。

對政府給予扶持資金的籌資籌勞項目，有關項目管理部門在進行項目審核、審批時，農民負擔監督管理部門應就項目籌資籌勞是否符合村民一事一議的有關規定進行審查，並參與對項目籌資籌勞和資金使用情況的監督。

對使用財政一事一議籌資籌勞以獎代補專項資金的事項，具體審核管理辦法由財政部、農業部另行制定。

（十九）違反本辦法規定要求村民或者村民委員會組織籌資籌勞的，縣級以上人民政府農民負擔監督管理部門應當提出限期改正意見；情節嚴重的，應當向行政監察機關提出對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分的建議；對於村民委員會成員，由處理機關提請村民會議依法罷免或者作出其他處理。

（二十）違反本辦法規定強行向村民籌資或者以資代勞的，縣級以上地方人民政府農民負擔監督管理部門應當責令其限期將收取的資金如數退還村民，並依照本辦法第十九條規定對相關責任人提出處理建議。

（二十一）違反本辦法規定強制村民出勞的，縣級以上地方人民政府農民負擔監督管理部門應當責令其限期改正，按照當地以資代勞工價標準，付給村民相應的報酬，並依照本辦法第十九條規定對相關責任人提出處理建議。

四、其他規定

（二十二）根據受益主體和籌資籌勞主體相對應的原則，可適當縮小議事範圍。以村民小組或者以自然村為單位議事的，參照本辦法的有關規定執行。

（二十三）本辦法自發布之日起施行。

2000年開始搞農村稅費改革，巢湖地區創造的一事一議制度被中央當作典型全國推廣。