依法理財

備受關注的國家審計署的“審計風暴”，審出了一大批觸目驚心的財政違法大案，更審計出現行財政體制的諸多弊端。雖然依法治國1999年寫入憲法至今已五個多年頭了，但是行政違法案件不僅看不到絲毫減少的趨勢，而且有愈演愈烈之勢。此次國家審計署的審計報告披露的案件也恰好說明了依法治國的艱巨。依法治國不僅是一句政治口號，更是一種治國的基本方略。基本方略是原則和抽象的，必須依靠依法立法、依法行政、依法司法等更為具體方面的落實。

依法治國的關鍵和核心是依法行政。為全面貫徹和落實依法治國的基本方略，1999年11月國務院頒布《國務院全面推進依法行政的決定》； 2004年4月，國務院又頒布《國務院全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了建立法治政府的目標，要求地區和各部門結合本地區和本部門的實際，做好本地區和本部門的依法行政工作。

在這一大背景下，研究依法理財的一些最基礎的理論問題，對於財政領域推進依法理財工作具有很強的現實意義。

1.依法理財中“法”的辨析

法有廣義和狹義之說。廣義的法，按照《立法法》的規定和一般的法學理論包括：憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章等。狹義的特指全國人民代表大會和全國人大常委會制定的憲法和法律。那麼，依法理財中“法”究竟採取何種說法？對依法理財中“法”的範圍不能簡單的採用廣義的法或狹義的法，也不能用靜止的觀點來對待“法”的範圍，應當用辨證的和發展的觀點來對待依法理財中“法”的範圍。

用辨證的觀點來分析依法理財中“法”的範圍，就是要區別依法理財的不同層次和不同環節。就依法理財的立法環節的話，採用狹義的法的說法，即財政基本制度立法必須依法律立法，實行嚴格的財政法定主義原則，提高財政立法的權威性和層次性。何謂財政基本制度？即財政權力（利）的設定、財政義務的設定、財政程序的設定、財政責任的設定等基本制度。在依法理財的具體實施環節中，國務院和有關部、委、地方權力機關以及地方政府在各自的許可權範圍內，可以制定具體的實施細則。

用發展的觀點來分析依法理財中“法”的範圍，不能局限於現狀，而不能有所變化。不能因為現在許多財政立法的主體大都是相應的主管部門而無所作為，也不能因為財政立法專業性、技術性太強人大就授而不收。授權立法只是權宜之計，必須儘早收回。

2.依法理財中“財”的辨析

依法理財中的“財”，是指財產、財富、財物或財務，但是財產、財富、財物或財務都不是法律用語。財產、財物或財務為生活用語，也是經濟學用語；財富則是生活用語，在文學作品中，也經常出現。在法律中，與之對應的概念是物。物有公物或產與私物或私產之分，依法理財中“財”主要是指公共財產或公物。當然，公共財產或公物大多來源於私物或私產，即所謂取之於民。

現在的問題是，既然財產、財富、財物或財務不是法律術語，有無必要用物來取而代之嗎？沒有必要。一是依法理財已經約定成俗，沒有必要改；二是即使改了，效果也未必好；三是用財產、財富、財物或財務包容性更強，更能適應不斷出現的新情況。

3.依法理財中“理財”的辨析

中國社科院語言研究所編的《現代漢語詞典》中將“理財”解釋為管理財物或財務。這是對“理財”主要內容的概括，也是最容易為大家理解和接受的解釋。從法學的角度來看，可以將管理財物或財務轉化為有關財政主管的行政部門，代表國家行使的管理財物或財務的一種行政活動。具體來說，理財是財政部門自己的事。這是對“理財”最狹義的概括。

4.依法理財與法治財政

依法理財與法治財政的關係類似於依法治國與法治國家，依法行政與法治政府的提法。前者側重行為過程，後者側重結果狀態。或者說依法理財是手段、方式和過程，法治財政是目標、結果和狀態。二者不能相互取代，應在不同的語境中使用不同的表達方式。

（一）理論依據

1．公共財政理論

公共財政理論可以簡要的概括為：由於存在市場失靈的狀態，必須靠市場以外的力量來彌補由於市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產品的空白，這個市場以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共產品的領域只限於公共服務領域，為保證政府不超越這一領域提供公共產品，必須為政府提供公共產品的範圍劃一明確的界限。而這一界限的劃定顯然不能由政府自己來划。由立法部門進行立法規範便成為必然的選擇。

2．控權理論

控權理論認為，行政權力如不進行控制往往導致行政權力的濫用，濫用的結果是政府可以為所欲為，人民的權利不僅得不到保障，而且極易受到行政權力的侵害。因此，必須對行政權力進行控制。這種控制包括事前的立法控制、事中的過程式控制制和事後的司法控制來實現。財政權力作為一項重要的政府權力必須得到有效的控制。

3．財政民主理論

財政民主理論認為，為了防止財政機關濫用“公共”的名義，必須引入民主的機制，由人民自己決定何為公共利益、公共利益通過何種途徑實現，人民對重大的財政事項有參與權、知情權、決定權。如何保證人民的參與權、知情權、決定權的行使？答案不言而喻，必須依法理財。

（二）法律依據

1． 憲法依據

（1）憲法第5條第3、4款：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

（2）憲法修正案第13條：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”

2． 法律依據

（1）《立法法》第8條規定，財政、稅收只能制定法律。

（2）《稅收征管法》規定了納稅人的知情權、請求國家賠償等大量實體性和程序性的權利。

3． 其他依據

（1）1999年11月國務院頒布《國務院全面推進依法行政的決定》；

（2）2004年4月，國務院又頒布《國務院全面推進依法行政實施綱要》。

（三）現實依據

審計署審計報告所批露的一些觸目驚心的案件，足以表明依法理財的迫切性和重要性，但這只是冰山一角。嚴峻的現實所暴露的大量的財政領域的問題，都和沒有真正意義上的依法理財有關。

雖然依法理財的內容涉及方方面面、錯綜複雜，但可以從某一特定角度進行抽象和概括，使之更加精練和清晰。借鑒法理學中的法律關係構成要素的理論，抽象出財政法律關係，從而勾畫出依法理財的基本內容。

1.依法理財的主體

依法理財的主體是參與國家管理財物或財物活動，享有財政權力（利）和財政義務的參加者。依法理財的主體可以從抽象和具體兩個層面進行分析，抽象層面在此特指政治層面，具體層面在此特指法律層面。

就抽象層面而言，依法理財的主體是廣大人民群眾。這和憲法規定，國家一切權力屬於人民是一致。就具體層面而言，又可細分為財政立法層面、財政行政執法層面、財政司法層面。財政立法層面的主體主要是全國人民代表大會及其常務委員會；財政行政執法層面的主體指財政行政執法機關，包括：財政部、國家稅務總局、國資委、國務院審計署等；財政司法層面的主體指人民法院。就具體的財政執法層面和財政司法層面，行政相對人也是依法理財的主體。

2.依法理財的客體

依法理財的客體指依法理財的主體參與理財活動時權力（利）和義務所指向的對象。包括：財物和財務。其中財物對應法學中物的概念，就實物形態而言，包括：貨幣、非貨幣資產；就法律屬性而言，包括：稅收、債券、彩票等。其中財務對應著法學的法律行為的概念，該行為可稱為財政法律行為，包括：財政立法行為、財政執法行為、財政司法行為。就最主要的財政執法行為具體表現為：財政徵收行為、財政融資行為、財政轉移支付行為、政府採購行為、財政投資行為、財政管理行為等。

3.依法理財的內容

依法理財的內容指的是依法理財的主體依法享有的財政權力（利）和依法應當承擔的義務。根據依法理財的主體的不同，其所依法享有的財政權力（利）和依法應當承擔的義務也各不相同。財政立法主體享有的是財政立法權；財政執法主體享有的是財政執法權；財政司法主體享有的是財政司法權；以行政相對人身份出現的主體享有的是財政參與權、財政知情權和財政監督權等。

1．財政立法層次低，法律體系不健全

財政立法除少數幾部為法律層次，絕大多數都是部門立法。部門立法太多會帶來諸多問題：

（1）層次低，權威性不夠。

（2）部門立法易衝突，協調性差。

（3）部門立法約束性不夠，科學性和規範性差。法律體系不健全具體表現為：一是單行立法多，統領不夠；二是許多領域還無法可依、有法難依。

2．財政決策等財政行為不規範，漏洞太多

（1）財政決策權太分散又太集中。分散的是財政決策權分散在許多不同的部門，決策很難統一；集中是部門財政決策權往往由本部門領導個人來決策，既無民主，又不科學。

（2）財政決策不透明，公開性不夠。

（3）財政執法行為不規範，有法不依、違法不究、執法不嚴的現象嚴重。

（4）監督制約機制不完善，財政監管機構形同虛設。

3．法制觀念淡薄

有些財政部門的領導對依法行政、依法理財認識不夠、重視不夠，一些財政幹部依法行政、依法理財的觀念淡薄、水平不高。

1．提高財政立法層次，完善財政立法體系

（1）進早制定、出台財政基本立法。

（2）重視財政立法的規劃協調與統一起草工作。

（3）建立和完善財政立法的立、改、廢和法律、法規的定期清理工作。

2．理順財政行政執法體制，規範財政執法行為

徠 （1）加快財政行政程序建設，實行過程式控制制。

（2）加大審計力度，做好司法跟近。

（3）財政決策要公開、透明、科學、民主，建立專家論證機制和重大財政決策失誤責任追究制度。

3．相關部門要加強

加強對財政部門領導和幹部的依法理財的宣傳、教育、培訓和考核工作。