行政問責制

我國在行政問責制的建設方面比較薄弱，行政問責制尚未形成制度化的法規，只是散見於一些規定和條例中。改革開放后，為了使問責制真正做到制度化，在各地探索新途徑的同時，中央也在積極加快推進問責制度化的步伐。

(一)中央關於行政問責制度的實踐探索2003年5月12日，《公共衛生突發條例》明確規定了處理突發公共衛生事件的組織領導、遵循的原則和各項制度和措施，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件中應承擔的責任和義務及違法行為的法律責任。2003年8月27日通過的《行政許可法》，規定了政府的行政許可行為，也明確規定了違反本法應承擔的法律責任。2004年2月18日，《黨內監督條例(試行)》中有了關於“詢問和質詢”、“罷免或撤換”的規定；《中國共產黨紀律處分條例》專門規定了對有失職、瀆職行為的黨員幹部給予相應處分。2004年4月，《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權責統一”是依法行政的基本原則，對決策責任追究、行政執法責任制以及完善行政複議責任追究制度等作了明確的規定。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》對公務員向上級承擔責任的條件和公務員辭職辭退作了明確規定，並進一步將行政問責法制化和規範化。

(二)地方關於行政問責制度的實踐探索2003年下半年，我國天津、重慶、海南、長沙、大連、湘潭、廣州等地方政府也相繼出台了針對不同的問責對象的行政問責規章制度。這些規章既對部門行政首長進行問責，也對行政機關及其工作人員，法律、法規授權行使行政權力和受行政機關依法委託履行行政管理職能的組織及其工作人員的行政過錯進行責任追究。

（一）從同體問責為主向異體問責為主發展

從我國行政問責發展歷程來看，我國“非典”事件以前主要實行的是同體問責，是執政黨系統對其黨員幹部的問責，或者行政系統對其行政幹部的問責。這種同體問責有利於發揮對失職、失責行為經常性的監督和問責。但從現代行政問責的一般原理和我國以往公共行政實踐結果等方面顯示，單一的問責主體和啟動機制無法實現多類問責內容的問責效果。“非典”事件觸發了異體問責在行政問責制中的作用，我國行政問責制度逐步開始轉向異體問責。1.人大是最主要的異體問責主體。我國《憲法》第3條、第128條明確規定由人大產生的行政機關、審判機關、檢察機關要對人大“負責”。當然，各級人大仍然要進一步通過立法落實憲法和法律賦予其的多項剛性監督問責手段的運用，如特定問題調查、質詢、罷免、投不信任票等。2.媒體是最有效的異體問責主體。媒體能及時揭露各種腐敗現象，產生巨大的社會效應，形成強大的輿論壓力。改革開放以來，我國媒體獨立性與中立性逐漸增強，也越來越廣泛地參與到行政問責過程中來。3.公民是最本源的異體問責主體。1982年五屆人大五次會議通過的《憲法》第41條規定:“中華人民共和國公民對於任何國家機關和工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”

（二）由應急型問責機制向長效型問責制度轉變

以前往往是發生了重大安全事故才會對相關領導人進行問責，現在則是對行政決策進行制度性定期審查，行政問責終於成為一項“制度”而存在。目前，我國各級行政機構開始施行問責督查制度，對工作進度和問責情況進行跟蹤督查，並將問責結果存入本人檔案，作為本級組織人事部門一年之內考核、任用幹部的重要依據，改變了過去對問責事件缺乏連續管理的片面做法。

（三）從以行政責任、法律責任為主轉向注重政治責任和道德責任

以前往往只對濫用職權、越權行為問責，而行政不作為因易被忽視而乏人問責，導致一些官員為避免“做多錯多”而犯下“行政責任”、“法律責任”，而對“政治責任”、“道德責任”視而不見。目前，問責範圍從追究“有錯”官員向“不作為”官員深化，在細化有錯責任行為的基礎上，進一步挖掘無為問責的深度，制定承擔行政不作為責任的標準，對各種無為行為進行了科學有效的界定，對行政不作為嚴加打擊，納入問責體系。以往僅僅對行政官員的違法犯罪行為進行問責，對官員的道德問題往往以違反黨規黨紀的形式進行黨內處分，現在則將官員違反道德規範的行為也納入到了行政問責範疇。

（四）從權力問責逐步轉向制度問責

“非典”事件以前，我國權力問責的案例並不少見。當時主要是針對各種安全事故進行問責，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，作用不大，“療效”不顯。“非典”事件以後，兩名正省部級主要領導辭職，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》的出台，標誌著制度問責的開始。中國幹部人事制度的整體改革，也出現了制度化信號。實施制度問責，是從政治責任、領導責任、管理責任、直接責任、間接責任等，一層層問下去。制度問責提高了行政官員的政治責任心；澄清了吏治，做到了制度反腐；化解了幹部隊伍的能上不能下問題。

一、目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》以及《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》。這三種規範性文件中只有《公務員法》屬於真正意義上的法律，其它兩種規範文件雖有一定的約束力，但只能算是執政黨的內部紀律規範。

二、我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、許可權不夠明確，在追究責任時，相關部門相互推諉，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；以至於在問責中，問責客體具體應當承擔什麼責任，模糊不清。

三、問責程序不健全。目前我國沒有明確的問責啟動程序，問責機制如何啟動往往取決於行政領導的意志，沒有規範可供遵守。目前問責的處理程序也不健全。比如當前我國人大的問責職能雖有法律規定，但是如何在問責程序啟動之後，執行聽取報告、質詢、調查、罷免、撤職、撤銷等問責環節，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

四、目前的問責主體和問責範圍過於狹窄。現有的問責還僅局限於行政機關內部的上級對下級同體問責，缺乏人大、政協、民眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。僅僅是同體，僅僅是上級對下級，這樣的問責制度顯然難以實現責任政府的目的。在問責的範圍上，行政問責一般僅停留在人命關天的大事上，且一般僅限於安全事故領域。行政問責事由只是針對濫用職權、玩忽職守的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。問責一般只針對經濟上的過失，而對政治等其他領域的過失卻不問責，問責的環節也多局限於執行環節而少問責決策和監督環節。

五、行政問責的標準不夠完善。行政問責包括法律責任和政治責任兩方面的問責。目前，我國在法律問責的制度化、規範化方面取得了較大的進步。然而，在政治責任的制度化、規範化方面，我國還存在較大的缺陷。實踐中較隨性。問責的範圍有限，標準，程序和責任人確定非常原則，很不具體，留下很大的隨意性空間。

北京市政府日前對外公布新制定的《北京市行政問責辦法》。根據該辦法，今年10月起，北京市各級行政機關工作人員出現不履行、違法履行、不當履行行政職責的26類違規問題，將受到行政問責，情節嚴重的，將給予責令辭去領導職務、免職處理。該辦法規定，十種應當履行而未履行行政職責的情形包括：對依申請、請求、申訴的行政行為，未按照規定受理、審查、決定的；未按照規定檢查、檢驗、檢測、檢疫的；收到公民、法人或者其他組織的投訴、舉報后，未按照規定調查、處理的；未履行信息公開義務、告知義務或者保密義務的……

13種違法履行行政職責的情形包括：違反議事規則，個人或者少數人對重大事項作出決定，或者改變集體作出的決定的；無依據實施影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的行政行為的；違反規定的步驟、順序、方式、形式等規定程序實施行政行為的；超過法定時限或者合理時限履行職責的……

此外，新規定將工作作風懈怠、工作態度惡劣；對於明顯相同情況的相對人不同對待，歧視特定相對人，或者為實現行政管理目標採取的行政方法、手段明顯失當等濫用自由裁量權履行行政職責等情形，確定為“不當履行行政職責”，也將進行行政問責。

該辦法還規定，對發現的行政人員應當行政問責的線索包括了行政訴訟、行政複議等，還包括了公民、法人和其他組織的投訴、控告、檢舉，以及公共媒體披露的應當予以行政問責的情形且確有證據的報道。對於造成惡劣社會影響的行政問責案件的處理決定，一般也應當向社會公開。

第一條為了加強對行政人員的管理和監督，促進行政人員依法履行行政職責，推進依法行政，建設法治政府，根據有關法律、法規，結合本市實際情況，制定本辦法。

第二條本市各級行政機關的工作人員和法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及國家行政機關依法委託從事公共事務管理活動的組織中從事公務的人員（以下統稱行政人員）不履行、違法履行、不當履行行政職責，導致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，或者造成不良影響，依照本辦法規定追究責任。

第三條市人民政府統一領導本市行政問責工作。市人民政府工作部門、區縣人民政府及其工作部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處按照幹部管理許可權負責行政問責工作的實施。

第四條市和區、縣監察機關在行政問責工作中履行下列職責：

（一）指導、監督本級人民政府工作部門的行政問責工作；

（二）研究行政問責工作中出現的重大問題，並向本級人民政府提出相應建議；

（三）負責受理、調查按照幹部管理許可權應當由本級人民政府作出處理決定的行政問責案件，並提出處理建議；

（四）統計、分析本行政區域行政問責的處理情況；

（五）本級人民政府交辦的其他行政問責工作。

其他行政機關應當建立健全工作責任制，明確監察、法制、人事等部門或者機構在行政問責工作中的職責，負責受理投訴、控告和檢舉，開展調查，提出擬處理意見等工作。

第五條行政問責應當堅持實事求是、公平公正、權責統一、教育與懲處相結合的原則，做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續完備。

第六條市人民政府工作部門、區縣人民政府應當定期向市監察機關報告行政問責工作情況。

區、縣人民政府工作部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處應當定期向區、縣監察機關報告行政問責工作情況。

第七條行政人員應當依法行政，自覺執行法律、法規、規章和上級的決定、命令、部署，確保政令暢通，提高行政效能，保障公民、法人和其他組織的合法權益。

監察機關、人力資源和社會保障部門、法制工作機構應當通過多種形式對行政人員進行有關建設法治政府知識的培訓。

第八條行政人員有下列應當履行而未履行行政職責情形之一，導致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，或者造成不良影響的，應當進行行政問責：

（一）對依申請、請求、申訴的行政行為，未按照規定受理、審查、決定的；

（二）未按照規定檢查、檢驗、檢測、檢疫的；

（三）對發現的違法行為未制止、糾正的；

（四）對依法應當給予行政處罰或者採取行政強制措施的違法行為，未予處理的；

（五）收到公民、法人或者其他組織的投訴、舉報后，未按照規定調查、處理的；

（六）應當履行保護公民、法人和其他組織人身權和財產權等法定職責，而未履行的；

（七）行政相對人詢問有關行政許可、行政給付條件、程序、標準等事項，拒絕答覆的；

（八）未履行行政複議職責、行政訴訟應訴職責、行政賠償或者行政補償職責，損害政府與行政相對人關係的；

（九）未履行信息公開義務、告知義務或者保密義務的；

（十）國家和本市規定的其他不履行行政職責的情形。

第九條行政人員有下列違法履行行政職責情形之一，導致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，或者造成不良影響的，應當進行行政問責：

（一）違反議事規則，個人或者少數人對重大事項作出決定，或者改變集體作出的決定的；

（二）無依據實施影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的行政行為的；

（三）違反規定的步驟、順序、方式、形式等規定程序實施行政行為的；

（四）超過法定時限或者合理時限履行職責的；

（五）超越法定許可權實施行政行為的；

（六）隱瞞、截留、挪用、私分或者變相私分行政徵收徵用款物的；

（七）違法查封、扣押、沒收、徵收、徵用財物的；

（八）不具有行政執法資格或者違反規定使用執法證件的；

（九）違反規定亂收費，或者要求行政相對人接受有償服務、購買指定商品以及承擔其他非法定義務的；

（十）違反規定製作法律文書、使用票據的；

（十一）違法委託其他組織或者個人履行職責的；

（十二）實施行政行為無事實根據，或者主要事實不清，主要證據不足的；

（十三）國家和本市規定的其他違法履行行政職責的情形。

第十條行政人員有下列不當履行行政職責情形之一，導致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，或者造成不良影響的，應當進行行政問責：

（一）工作作風懈怠、工作態度惡劣的；

（二）對於明顯相同情況的相對人不同對待，歧視特定相對人，或者為實現行政管理目標採取的行政方法、手段明顯失當等濫用自由裁量權履行行政職責的；

（三）國家和本市規定的其他不當履行行政職責的情形。

第十一條行政問責的方式為：

（一）責令作出書面檢查；

（二）責令道歉；

（三）通報批評；

（四）行政告誡；

（五）停職檢查；

（六）調離工作崗位；

（七）責令辭去領導職務；

（八）免職。

行政人員有本辦法規定的違法違紀情形，按照《行政機關公務員處分條例》和其他有關規定應當給予處分的，不得以前款規定的行政問責方式代替行政處分，也不得以行政處分代替前款規定的行政問責方式。

第十二條對應當問責的行政人員，應當根據其行為性質、危害程度等因素確定情節輕重，分別作出如下處理：

（一）情節較輕的，給予責令作出書面檢查、責令道歉、通報批評處理；

（二）情節較重的，給予行政告誡、停職檢查、調離工作崗位處理；

（三）情節嚴重的，給予責令辭去領導職務、免職處理。

給予行政告誡、停職檢查、調離工作崗位、責令辭去領導職務、免職處理的，可以同時適用責令作出書面檢查、責令道歉、通報批評。

第十三條有下列情形之一的，應當從重處理：

（一）拒絕改正錯誤的；

（二）隱瞞事實真相，干擾、阻礙行政問責工作的；

（三）對投訴人、控告人、檢舉人打擊報復的；

（四）一年內被給予行政問責兩次以上的；

（五）在兩人以上共同違法違紀行為中起主要作用的；

（六）其他按照規定應當從重處理的。

第十四條有下列情形之一的，可以從輕或者減輕處理：

（一）主動交代違法違紀行為的；

（二）積極配合調查或者有立功表現的；

（三）主動採取措施，有效避免或者挽回損失、消除不良影響的；

（四）其他按照規定可以從輕、減輕處理的。

第十五條行政人員有本辦法規定應當予以行政問責的情形，情節輕微，經過批評教育后改正的，可以免予行政問責。

行政人員在緊急情況下有本辦法規定的應當予以行政問責情形，但盡到合理注意義務的，不予行政問責。

第十六條行政人員實施行政行為時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定、命令的意見；上級不改變該決定、命令，或者要求立即執行的，行政人員應當執行該決定、命令，執行的後果由上級負責，行政人員不承擔責任；但是，行政人員執行明顯違法的決定、命令的，應當依法承擔相應的責任。

兩人以上共同實施行政行為的，主辦人員承擔主要責任，協辦人員承擔相應責任；責任無法區分的，共同承擔責任。

第十七條行政人員有本辦法規定的違法違紀情形，受到行政問責，所在單位需要承擔法律責任的，單位應當依法承擔法律責任，不得以對行政人員的行政問責代替單位應當承擔的法律責任。

第十八條對行政人員的考核、任用、獎勵、表彰應當考慮其被行政問責的情況。

受到行政問責的行政人員，取消當年年度相關的考核評優和評選先進的資格。

第十九條對下列途徑發現的行政人員應當行政問責的線索，按照管理許可權初步核實后，對需要行政問責的，應當進行調查：

（一）上級或者本級人大常委會、人民政府的監督、檢查；

（二）監察、審計、法制等行政部門的監督、檢查；

（三）本單位的內部監督、檢查；

（四）行政訴訟；

（五）行政複議；

（六）公民、法人和其他組織的投訴、控告、檢舉；

（七）公共媒體披露本辦法規定的應當予以行政問責的情形且確有證據的報道；

（八）其他途徑。

第二十條行政問責案件，應當自決定調查之日起3個月內作出行政問責處理決定。情況複雜的，經行政機關主要負責人批准，可以延長3個月。

對於事實清楚、不需要進行問責調查的行政問責案件，應當直接作出行政問責處理決定。

第二十一條調查行政問責案件，應當由兩名以上工作人員進行。

調查處理行政問責案件，應當聽取被調查的行政人員的陳述和申辯，並予以記錄。對其合理意見，應當予以採納；不予採納的，應當說明理由。

第二十二條參與行政問責案件調查、處理的人員與被調查的行政人員是近親屬關係的，或者與被調查的行政人員有其他關係，可能影響案件公正處理的，應當提出迴避申請；被調查的行政人員以及與案件有利害關係的公民、法人或者其他組織有權要求其迴避。

行政問責決定機關負責人的迴避，由行政問責決定機關的上一級行政機關負責人決定；其他調查、處理人員的迴避，由行政問責決定機關負責人決定。

行政問責決定機關或者行政問責決定機關的上一級行政機關，發現調查、處理人員有應當迴避的情形，可以直接決定該人員迴避。

第二十三條調查終結，應當形成調查報告並提出擬處理意見，經行政機關的監察（包括派駐監察機構）、法制、人事等工作部門主要負責人簽字，提交行政機關領導成員集體討論后，作出給予行政問責、免予行政問責或者撤銷行政問責案件的書面處理決定。

第二十四條依照本辦法第二十三條規定給予行政問責的，應當在行政問責處理決定書中載明下列內容：

（一）受到問責的行政人員的姓名、職務、級別、工作單位等基本情況；

（二）違法違紀事實；

（三）處理結果和依據；

（四）不服行政問責處理決定的複核、申訴途徑和期限；

（五）行政問責決定機關的名稱、印章和作出決定的日期。

第二十五條行政問責處理決定書應當在3個工作日內送達受到問責的行政人員，並應當及時函告有關人力資源和社會保障部門。

有關機關要求處理或者公民、法人和其他組織實名投訴、控告、檢舉的，應當書面告知其處理結果。

行政問責處理決定應當在一定範圍公開，對於造成惡劣社會影響的行政問責案件的處理決定，一般應當向社會公開。

第二十六條依照本辦法規定應當給予行政問責的行政人員已調至其他行政機關工作的，原所在行政機關可以向其現任職行政機關提出處理建議，其現任職行政機關應當依法作出行政問責處理決定。

第二十七條受到問責的行政人員對處理決定不服的，可以自收到處理決定之日起30日內向作出處理決定的機關申請複核；對複核決定不服的，可以自收到複核決定之日起15日內向同級人力資源和社會保障部門或者作出該複核決定的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經複核，自收到處理決定之日起30日內直接提出申訴。

第二十八條行政機關應當自受理複核申請之日起30日內作出書面複核決定並送達申請人。

申訴受理機關應當自受理申訴之日起60日內作出申訴處理決定書並送達申請人和原處理機關；案情複雜的，可以適當延長，但延長時間不得超過30日。

複核、申訴期間不停止執行原問責處理決定。

受到問責的行政人員不因提出複核、申訴被加重處理。

第二十九條申訴受理機關審查認定原處理決定有錯誤的，原處理機關應當自收到申訴處理決定書後15日內予以糾正。

第三十條經複核、申訴認定行政問責處理決定錯誤，對行政人員造成名譽損害的，原處理機關應當賠禮道歉、恢複名譽、消除影響；造成經濟損失的，應當依法補償。

第三十一條對經市或者區、縣人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的人員予以停職檢查、調離工作崗位、責令辭去領導職務、免職處理的，按照有關法律規定的程序辦理。

第三十二條本辦法自2011年10月1日起施行。

（在《北京市人民政府公報》、《北京日報》上刊載）

主題詞：法制行政問責△辦法命令

分送：

市委常委會各常委。

市長、副市長、市政府秘書長、副秘書長。

各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構。

市委各部門，市人大常委會辦公廳，市政協辦公廳，市高級人民法院，市人民檢察院，北京衛戍區。

各民主黨派北京市委和北京市工商聯。

北京市人民政府辦公廳2011年6月17日印發