國家金庫

國庫是隨著人類社會的進步、社會生產力水平的提高、國家的產生而發展起來的，是社會生產發展到一定階段的必然產物。隨著生產力的發展和物物交換的出現，產生了私有制，逐步形成了階級和階級剝削，社會開始分裂為奴隸主階級和奴隸階級。統治者為了執行國家職能，因此向公民徵稅。捐稅是國庫收入的最初形式。也就是說，有了國家，有了財政，必然要有國庫。在中國黃帝、堯、舜時代，稅賦現象發生漸多，到了禹的時代，才傳說有不少財政的現象。公元前11世紀，周朝建立后，設有大府、玉府、內府、外府等專司府庫之職，專門負責管理各種財務的出納。從國庫職能作用來看，這便是中國最早的國庫雛形。

《預演演算法》第四十八條規定：①縣級以上各級預算必須設立國庫，具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。②中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依據國務院的有關規定辦理。③各級國庫必須按照國家有關規定，及時準確地辦理收入的收納、劃分、留解和預算支出的撥付。④各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。⑤各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督。

根據《國家金庫條例》的規定，國庫的基本職責有：

（1）辦理國家預算收入的收納、劃分和留解；

（2）辦理國家預算支出的拔付；

（3）向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況；

（4）協助財政、稅務機關督促企業和其他經濟收入的單位及時向國家繳納應繳款項，對於屢催不繳的，應依照稅法協助扣收入庫；

（5）組織管理和檢查指導下級國庫工作；

（6）辦理國家交辦的同國庫有關的其他工作。

國家金庫負責辦理國家財政預算資金的收入和支出的機構。國家的全部預算收入都由國庫收納入庫，一切預算支出都由國庫撥付。從世界各國的情況看，國家財政預算收支的保管出納制度分為金庫制和銀行制兩種。金庫制又分為獨立金庫制和委託金庫制。獨立金庫制指的是國家特設經管國家財政預算收支機構，辦理國家財政預算收支的保管出納工作；國家不單獨設機構，而是委託銀行辦理國庫業務的稱委託金庫制。銀行制是指國家沒有金庫機構，由財政部門在銀行開戶，將國家的預算收入作為存款存入銀行進行管理。

每個國家都有自己的國庫制度。

日本的國庫由財務省主管，但絕大部分具體業務委託中央銀行———日本銀行來實施。

1993年，俄羅斯政府頒布了建立聯邦國庫的政府令，在俄財政部設立了聯邦國庫管理局，委託中央銀行具體管理。美國的國庫預算由財政部管，但財政部主要是管理資金的使用，具體保管是由美國國庫局來執行。美國國庫局是財政部的下屬單位，具體負責印製美元、鑄造硬幣、灌注金錠，以及保管這些錢財，是美國政府真正的“錢袋子”。

中國國庫負責辦理國家財政預算資金的收納、劃分、留解、退付和庫款支撥等各項業務。說白了，作為國家的“錢袋子”，國庫是中央到地方各級財政從收入到發放出去搞建設、惠民生之前的財政資金存放地。財政部國庫司巡視員婁洪解釋，這個錢都是來自於老百姓、企業繳納的各種稅收，最後錢都進了這個賬戶。花錢的時候，每一筆錢能不能花、花到哪去都是人大批准的，操作上再由財政部門根據這個批准的，由財政部門或者財政部門授權各個單位發出支付指令。

國庫分為財政國庫和財產國庫兩大類。像俄羅斯，所有的財政國庫資金收支都是通過財政部在俄中央銀行及其分支機構中設立的國庫賬戶進行的。財產國庫則是所有國有資產的總和。從這個意義上說，財產國庫所存放的不僅僅是黃金、白銀這些貴重金屬，還包括了形形色色的固定資產。但因為國有土地、政府辦公大樓、軍艦、飛機等不需要收藏，所以國庫里真正需要收藏保管的還是體積小、價值大的黃金、美元和各種債券等。

政府沒收的許多私人物品，入了國庫后，政府會把它們拍賣，因為政府不保管這些零零碎碎的東西，而是把它們變成貨幣入庫。比如，美國紐約一年就有幾次專門拍賣海關沒收的東西。

瑞士國庫里堆滿了黃金是眾所周知的事。各國的貨幣發行量，早已不與它們國庫的黃金存量掛鉤，但瑞士除外。瑞士國庫里始終儲備著足夠的黃金，因而至今仍然保持著全世界惟一的金本位制。據世界黃金協會最新公布的數據可看出，瑞士國庫的黃金儲備2590噸，約佔世界各國國庫黃金總儲備量的7.7%。按人均算，瑞士是全球人均擁有黃金量最多的國家。瑞士聯合銀行貴金屬部首席分析師里德向記者表示，瑞士國庫中除了黃金、白銀等貴重金屬和美元資產外，也存有一定數量的歐元、英鎊等主要硬通貨和外國政府的債券；此外，瑞士國庫不僅管理著巨額的不動資產，而且憑著力求盤活富裕資金的原則，還在千方百計地進行著各種金融投資。

在日本國庫中，儲存的主要是外匯、外國債券、黃金等貴重金屬以及國際貨幣基金組織的特別提款權和世界銀行的票據等。據日本財務省1月11日發表的統計數據，截至2004年12月底，日本國庫中的外匯儲備相當於8445.43億美元。其中，外國債券摺合成美元為6993.98億；外國貨幣現金1248.66億美元，有的存在外國中央銀行和國際清算銀行，有的存放在日本國內的金融機構，還有的存在外國金融機構設在日本的分支機構；此外，還有國際貨幣基金組織的特別提款權以及世界銀行的票據，一共95.03億美元。另外還有相當於107.76億美元的黃金儲備。

俄羅斯國庫中既存有貨幣黃金，也有外匯等其他儲備，還有一部分黃金、外匯儲備存在國外。上個世紀50年代，蘇聯為了避免石油收益的美元存放在美國被美國政府凍結的危險，將大量外匯收入存到歐洲，形成了脫離美國政府控制的大量“離岸美元”。

瑞士國庫里的黃金，部分存放在伯爾尼瑞士聯邦政府大樓和聯邦議會大廈前面的廣場地下深處。它處在地下百米處的防核彈掩體內。除了這座從未對外開放的地下金庫外，瑞士還有不少儲備黃金的國庫是對公眾開放的，目的在於炫耀儲備之安全，吸引更多的國外託管客戶。當你走進任何一家安全係數超過100%的開放金庫，都會為如此多的黃金而驚嘆不已。1000多公斤重的大金板堆至房頂，來回挪動都得靠重型鏟車和起重機，數百平方米的地下室，到處是標有純度為99.9%的黃金。進入這些金庫的人既可觀看，也可觸摸，還可以購買，但是這一切都是在陪同人員和攝像機的監視下進行的。

瑞士國庫的安全程度可稱得上世界之最。國庫的每個過道和入口處都設有先進的紅外線電子檢測系統，任何異樣的動靜和異物都無法逃脫它們的監控。每進一道門都得由分別掌管三把不同鑰匙的三個人同時將鑰匙伸進鎖槽，並經過對持鑰匙人身份證、指紋、眼球的紅外掃描檢測合格后，再輸入由數字和字母混合組成的一連串密碼，只有上述程序正確無誤，厚重的國庫第一道門才能開啟。然後是只能容納單人進出的狹小的電子遙控旋轉門，若身上帶有稍大的物件根本無法進出。對所有參觀者和工作人員都實行全天候攝錄監控，並拍攝成帶子備查。

日本的現金以及黃金儲備大部分都存放在日本中央銀行的地下金庫中。但在部分黃金交易中，只是賬面上的來往。

眾所周知，美國聯邦儲備委員會具有黃金儲備功能，英國倫敦塔專門收藏珠寶首飾，俄羅斯的國家金庫則是兩種功能兼具。據俄媒體透露，俄有一個專門的國家金庫。它坐落在一幢不起眼的灰色樓房中，電梯陳舊，但每個房間都配備了厚厚的鋼製大門，一排排編碼的保險箱中存放著各種具有文化和歷史價值的珍寶。據報道，有黃金、寶石、首飾、錢幣和各類貴重金屬。金庫內一塊黃金就重達10多公斤。截至2004年11月1日，俄央行持有的黃金價值約37億美元。此外，金庫中珠寶的比重也很大，所藏的各類寶石大約有9000種。存放的各類琥珀，都是極品。據介紹，為了嚴格保持特定的溫度和濕度，金庫為這些寶石的存放費盡心機，還安排了大批工作人員每天根據寶石的形狀、大小、顏色和質地將其分門別類，仔細包裝。這裡的工作人員是清一色的娘子軍。

美國儲藏本國黃金的有兩個地方：一個在肯塔基州的諾克斯堡，一個在紐約州的西點。兩地都是軍事基地，都是地下金庫。記者曾想到諾克斯堡的金庫看看，結果偌大的軍事基地，許多地方可以隨便開車進入，惟獨金庫用鐵絲網攔住，外人不得入內。至於紐約聯邦儲備銀行的地下金庫，主要是存放外國的黃金。

根據瑞士國庫管理法，存入國庫的黃金不能輕易動用，若要減持國庫黃金存量，則必須經全民公決，徵得多數公民同意后政府方可動用。瑞士社民黨發動議員向聯邦政府多次施壓，要求政府將過剩的黃金拋售，用所得款項進一步改善養老福利，然而，瑞士國庫一次次地頂住了壓力，不讓動用。

俄羅斯的國庫是有進有出。2002年8月，俄財長阿列克謝·庫德林曾表示，為了償還外債，俄羅斯打算把存在國庫中的珠寶拿出一部分出售換成現金。俄國庫的東西進出規定是非常嚴格的：首先，出售或者轉讓方式通常是舉行拍賣。其次，必須得到總統的批准，拿到總統令才可以開始拍賣。第三，國庫的拍賣品主要是“俄國家珍寶儲備”中超過10.8克拉的巨型鑽石。第四，拍賣形式獨特。拍賣品在拍賣會上不展示，競拍者只能提前一個月去看一眼，拍賣會上各方在特製的信封上寫上姓名並在信封內標明報價，誰的報價高誰最後勝出。從2002年開始，俄聯邦財政開始進入穩定的盈餘期，原來為應對石油降價而建立的穩定基金累計已有近150億美元，其正考慮動用國庫錢財提前償還外債。

國庫的職責是隨著經濟發展和政府職能的變化而不斷變化的，研究、分析國庫職責，是風險防範的理論基礎經合組織國家國庫的主要職責在西方發達的經合組織國家，國庫的職責通常主要有以下幾項：1.對政府預算包括預算外資金進行廣泛、嚴格的控制。2.處理貨物和服務供應商的政府支付。3.管理預算執行過程中的現金流入和流出，包括制定現金計劃和發行政府債券。4.對政府資金和其他資產的運作進行賬務核算，並負責相應管理信息系統的開發和維護。5.管理並核算政府債務。6.對政府（包括政府所有部門）的銀行賬戶進行廣泛而嚴格的控制。

在20世紀80年代，中國國庫的主要職責是：

1.辦理國家預算收入的收納、劃分和留解。

2.辦理國家預算支出的撥付。

3.向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況。

在我國國庫事業已發展到建立國庫單一賬戶體系、加入現代化支付系統的今天，其職責主要是：

1.組織各級國庫準確、及時辦理國家預算收入的收納、劃分和留解。

2.為財政部門開設國庫單一賬戶，負責管理國庫單一賬戶；及時辦理財政庫款的支付、匯划和清算；對商業銀行零餘額賬戶進行監督管理。

3.組織各級國庫對財政庫款和預算收支進行會計賬務核算，按期向政府財政部門、徵收機關報送日報、旬報、月報和年度報表，定期與財政部門、徵收機關對賬。

4.監督、管理、指導各級國庫及國庫經收處的工作；監督管理預算資金的收納、支撥、退付等事項，對其過程中存在的問題提出解決辦法；負責國庫內控管理，防範國庫資金風險，會同有關部門對發生的國庫案件及時進行處理。

5.參與制定和完善國庫管理改革辦法，指導地方財政國庫管理制度改革。

6.參與修訂《中華人民共和國國家金庫條例》，修訂《〈中華人民共和國國家金庫條例〉實施細則》（簡稱《實施細則》），研究制定國庫管理規章制度，並組織實施。

7.協調財政、稅務、海關、審計等部門與國庫之間的業務關係；監督檢查財政、稅務、海關等機關在開戶、撥款和退庫方面的情況，對違規問題會同有關部門及時進行處理；核查審計、財政等對國庫部門檢查時提出的問題，落實改進意見。

8.擬定國庫電算化發展規劃，會同科技部門編製、開發、推廣國庫系統計算機程序；與財政、稅務、海關等部門協調，做好橫向聯網工作。

9.編製國庫收支統計各類報表，分析財政預算執行情況，監測國庫資金流量與存量的變化情況，預測國庫資金變化趨勢；調查研究當前宏觀經濟、財稅金融等領域的重大改革對財政資金運行的影響，為更好地實施貨幣政策、促進兩大宏觀經濟政策的協調提供參考性建議。

10.參與制定國債政策和國債一級市場的管理，制定國債發行、兌付的制度辦法；組織商業銀行及其他金融機構的國債發行、兌付、防偽反假工作；對國債發行規模、發行方式、發行條件和社會承受能力調查研究，提出國債發行改革建議。

新形勢下國庫的職責在增加，也意味著國庫的風險在增加，防範風險的任務在增加，防範風險的責任在增加，這些也考驗著國庫管理人員風險防範的能力和水平。

中國人民銀行經理國庫是法律賦予的神聖職責。《中華人民共和國預演演算法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國國家金庫條例》都明確了這一職責。多年來，各級人民銀行通過不斷提高國庫服務質量和水平，加強國庫監管，防範和化解國庫資金風險，正確處理改革、發展與穩定的關係，推動國庫管理意識創新、制度創新、業務創新和科技創新等，切實捍衛了國家預算收入的真實、安全和完整，保證了國家預算的順利執行，促進了財政政策與貨幣政策的協調配合，支持了國家經濟與社會事業的健康發展。

建立中國實際的國庫體系中國人民銀行各分支行堅持依法經理國庫，準確把握改革與穩定的大局，經過不懈地努力，形成了以人民銀行為主導、商業銀行和信用社為補充的較為完善的國庫組織體系，為今後國庫的改革與發展奠定了牢固基礎。截至2003年底，人民銀行直接為各級政府設立國庫機構3359個，委託商業銀行、信用社為政府設立國庫機構11768個，全國國庫人員達34619人，有力地保障了中央和地方各級政府預算收支計劃的順利完成。建立國庫制度體系，推動國庫工作規範化中國人民銀行總行根據國庫事業發展的需要先後制定了《國庫會計核算管理與操作的規定》《關於加強國庫監管工作的通知》《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》等300多項規章制度；地方各級國庫結合轄內實際，制定了適合本轄區的實施細則、操作規程、規章制度，基本形成了較為完善的國庫制度體系，為更好地履行國庫職能提供了制度保障。夯實國庫業務基礎，完成國家預算收支執行各級人民銀行在金融體制改革不斷深入及中央銀行職能轉變的過程中，能夠克服工作任務日趨繁重等困難，不斷加強國庫管理，較好地完成了國家預算收支執行任務。

改革開放以來，全國國庫系統共辦理預算收支45億筆，金額40多萬億元；組織發行國債38249億元，兌付國債12900億元。為確保國家預算順利執行，促進國民經濟持續健康發展，做出了貢獻。建立國庫內控和監管體系，防範國庫資金風險國庫部門不斷總結經驗，落實崗位責任，完善內控機制，建立了會計經辦人員、會計主管、國庫部門負責人和國庫主任四級目標管理責任制；規範業務操作行為，增強風險防範意識，嚴把國庫資金進出關口；完善內控機制，加大預算收支執行的事中監管力度，建立了事後監督體制，健全了實地業務檢查制度，強化了部門間的制衡機制。20多年來，各級國庫共糾正違規撥款、退庫及更正等36萬多筆，金額3870多億元；撤銷過渡賬戶64000多個，涉及金額1345億元，堵住地方截留中央預算收入1560多億元；加大了國債反假防偽力度，為維護國庫資金的安全，確保中央預算收入的完整，發揮了重要的、不可替代的作用。建立收支統計分析指標體系組織開發並推廣了國庫收支統計分析系統，深入開展了國庫統計分析工作，為貨幣政策和財政政策的制定提供了參考。國庫部門努力發揮財政與金融的橋樑和紐帶作用，針對國庫資金運行對宏觀經濟、財稅金融影響的熱點、難點問題，深入實際開展調研，分析國庫收支、國債發行兌付情況及對經濟、金融運行的影響，反映財政政策與貨幣政策的實施效果。按照行領導的指示和為了滿足有關部門的需求，安排、部署和發展了全國國庫庫存資金的周報、日報工作，每日匯總、適時統計分析財政資金流量與存量，並不定期編髮《國庫統計與分析》，為貨幣政策和財政政策的執行提供信息保證。20年來，全國各級國庫部門累計撰寫的統計分析材料、情況反映、專項調研課題50000多篇，其中被各級政府採納的有9000多篇；編寫各類國庫理論書籍40餘部、文件彙編60多本，為切實履行國庫職責提供了堅實的理論基礎。實現國庫會計核算和資金結算電子化人民銀行國庫部門以改革創新為動力，努力推動國庫事業快速發展，努力推進國庫業務創新和科技創新，不斷拓展國庫事業發展的空間。

20世紀90年代初，人民銀行國庫部門就積極探索，解決國家預算資金上划、下撥的渠道問題，實現了人民銀行國庫系統內部的縱向聯網。為更好地服務於國家預算收支工作，加強財、稅、庫計算機橫向聯網和信息互聯的建設工作，組織科技、業務人員開發了橫向聯網程序。且部分省市實現了國庫與財政、稅務、商業銀行之間的計算機橫向聯網，實現了信息資源共享，大大提高了工作效率和工作質量，為國庫部門適應我國公共財政體制的建立奠定了堅實的基礎。20世紀90年代末，國庫部門抓住中國現代化支付系統建設和人民銀行會計業務集中核算改革的有利時機，開展了以國庫直接加入現代化支付系統、參加同城票據交換、開通國庫內部往來等工作，進一步暢通了國庫資金的匯划渠道，大大加速了資金的匯划速度。根據新業務的需求，成功開發並推廣了國庫會計核算系統2.0版，實現了全國國庫會計核算統一化和業務操作的規範化。各級人民銀行還不斷加強與財政、稅務、海關、商業銀行等部門的密切協作，許多地區建立了聯席會議制度，及時解決橫向聯網中出現的新情況和新問題，形成了相互支持、相互監督、團結協作的良好局面。建立國庫單一賬戶體系幾年來，中國人民銀行國庫局積極擴大國際間的交流與合作，與國際貨幣基金組織、聯合國開發計劃署、世界銀行等機構建立了國際技術援助項目，學習借鑒了其他國家的先進經驗，增強了國庫在經濟社會發展中的作用。20世紀90年代末，中國人民銀行在充分研究西方發達國家國庫管理經驗的基礎上，提出了在中國實行國庫單一賬戶改革的思路。人民銀行始終站在講政治、顧大局的高度，積極配合財政部推動國庫單一賬戶制度改革，把這項改革作為加強財政資金管理、提高財政資金使用效率、杜絕財政資金腐敗現象發生的重要措施。財政國庫管理制度改革的推行，增強了國庫在促進經濟發展和財稅改革中的作用，賦予了人民銀行經理國庫新的職能。在改革深入實施的過程中，各級國庫部門積極參與，主動配合，堅持原則，研究制定國庫集中支付后的相關規章制度，會同財政部門確定代理銀行，確保了改革試點工作的順利進行。總之，過去20多年，中國人民銀行較好地履行了經理國庫的職能，在工作中做到了與時俱進，開拓創新。人民銀行經理國庫既是歷史的沿革和國情所決定的，也具有重大的現實意義。今後，各級行應堅定信心，在充分發揮國庫自身優勢的同時，不斷改革創新，努力實現國庫工作為經濟與社會發展服務、為各級政府部門服務、為貨幣政策和財政政策服務的多贏目標，確保國庫事業持續、穩定地向前發展。在總結成績的同時，也應該清醒地看到人民銀行的國庫工作還存在著一些問題和不足。其主要表現為：部分地區人民銀行國庫工作中還存在有制度執行不到位、業務操作不規範的問題，防範國庫資金風險的任務還很重；國庫工作在財政、金融體制改革過程中，不斷出現新的情況和問題，需要深入加以研究和解決；國庫信息化服務水平還有待提高；國庫監管的實效性還需加強；國庫理論研究才剛剛起步；還有很多新的國庫業務需要發掘、開拓；等等。針對這些問題，各級人民銀行在今後的國庫工作中，一要增強國庫監管實效，確保國庫資金安全；二要完善國庫會計核算體系，加強財、稅、庫之間信息互聯，提高預算資金結算速度；三要加強統計分析和理論研究工作，為制定、執行貨幣政策和財政政策提供有價值的信息；四要穩步推進國庫改革，積極探索適合中國國情的國庫現金管理運行方式。