雙控行動

“十三五”時期，推進生態文明建設，解決資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的問題，必須採取一系列硬措施，真抓實幹才能見效。習近平總書記在五中全會規劃建議說明中指出：“實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，就是一項硬措施。“十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》很好地體現了這一思想，提出“實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動”。

一、我國相關資源節約和高效利用政策不斷深化的自然結果

《“十一五”規劃》首次把單位國內生產總值能源消耗強度作為約束性指標，提出2010年單位GDP能耗比2005年降低20%。《“十二五”規劃》則進一步提出2015年單位GDP能耗比2010年降低16%，並提出“合理控制能源消費總量”。北京市在全國率先建立能源消費強度和能源消費總量雙控機制。

能源節約成效非常明顯：2005年到2014年，全國按不變價格計算的GDP年均增長9.82%，而能源消費總量從22.2億噸標準煤增長到42.6億噸標準煤，年均增長7.51%，同比少增能源消耗8.97億噸標準煤，相當於北京市2000年到2014年15年的能源消耗總量。

實行總量和強度雙控行動，一是可以把北京市率先實施的能源消費總量和強度雙控機制，推廣應用到全國；二是可以把在能源節約方面的有效做法應用到水資源、建設用地等制約經濟發展、對生態環境質量有重要影響的其他資源上。

二、推動我國綠色發展、破除資源環境瓶頸、推動生態文明建設、為全球生態安全做出新貢獻的有效舉措

支撐三十年來中國經濟超高速增長的是資源高消耗。2012年煤炭消費總量35.26億噸，是2005年的1.52倍；2012年焦炭消費量3.94億噸，是2005年的1.57倍；2012年原油消費量4.67億噸，是2005年的1.55倍；2014年用水總量6220億立方米，是2005年的1.10倍；2014全年全國國有建設用地供應總量61萬公頃，是2009年的1.91倍。有關研究顯示，2013年中國GDP是全球總量的12.3%，但能源消耗卻佔全球能源消費的22%。當前中國煤炭消費量已達到全世界煤炭消費總量的一半以上。以現在儲量和消費量來計算，全世界的煤炭資源還可以供應200年，但是中國煤炭儲量，按一些比較悲觀的估算，只能持續供應40年。

此外，資源高消耗的粗放型增長帶來了環境污染、生態破壞。《2014年中國環境狀況公報》顯示，雖然部分污染物指標有所好轉，但環境質量狀況不容樂觀。2014年全國開展空氣質量新標準監測的161個地級及以上城市中，有16個城市空氣質量年均值達標，145個城市空氣質量超標；全國423條主要河流、62座重點湖泊（水庫）的968個國控地表水監測斷面（點位）中，Ⅳ類水質以下的斷面佔36.9%；4896個地下水監測點位中，水質為較差級和極差級的監測點比例分別為45.4%和16.1%。

在當前多種污染物排放量遠遠超出環境容量的情況下，國家堅持資源消耗強度這個約束性指標，在保持經濟一定增長速度的條件下，好字當先，推動經濟綠色發展，促進提質升級；抓住資源消耗總量這個牛鼻子，加強前瞻性和長遠指導性，從破解中國發展面臨的資源環境瓶頸制約出發，強化資源環境約束，按照有保有壓的原則推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，打造全球命運共同體，邁向“One World，One Dream”。

能源是現代經濟增長的動力之源，是國家經濟可持續發展和安全的重要物質基礎。隨著中國經濟的快速發展、經濟總量的不斷擴大，工業化、城市化進程也在加速發展，能源消耗在迅速增長，環境惡化也在不斷加劇。在能源與環境的約束下，要保持經濟的快速和可持續發展，必須構建安全、穩定、環保的現代能源消費體系。在2014年6月13日舉行的中央財經領導小組會議上，習近平總書記指出：“堅決控制能源消費總量，有效落實節能優先方針，把節能貫穿於經濟社會發展全過程和各領域，堅定調整產業結構，高度重視城鎮化節能，樹立勤儉節約的消費觀，加快形成能源節約型社會。”

實施能源消費總量控制是我國重要戰略。過去幾十年，大規模的能源消耗為經濟增長提供向上動力。“十一五”期間，我國能源消費總量從2005年的23.6億噸標煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長率6.6％。“十二五”期間，雖然實行能源消耗的控制，但總體還是呈現增長趨勢。國家統計局發布的2015年國民經濟和社會發展統計公報顯示，　2015年全年能源消費總量43.0億噸標準煤，比上年增長0.9％　。目前我國正在由保供給為主向控制能源消費轉變，敞開式的能源生產和消費將受到限制。特別對高耗能產業和過剩產業實行能源消費總量控制強約束，其他產業按先進能效標準實行強約束。從國家政策取向上，“十三五”及中長期總量控制仍將延續。按照《國家能源戰略行動計劃（2014－2020年）》，到2020年一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右。“十三五”規劃綱要提出：“能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。”控制能源消費總量實際上是對煤炭、石油消費總量，尤其是降低煤炭消費佔比。尤其是嚴控鋼鐵、水泥、火電等高耗能產業和過剩產業用能，做到這些行業能源消費總量只減不增。

衡量地區能源利用效率的指標主要是能源消耗強度，即單位國內生產總值能耗。能源消耗強度越高表明能源利用效率越低，反之，則能源利用效率越高。能源消耗強度的變動，一方面反映了能源消費結構的變動；另一方面也反映了產業結構的變動。李克強總理在2016年政府工作報告中指出，“十二五”時期，“單位國內生產總值能耗下降18.2％，主要污染物排放量減少12％以上。”“十三五”時期的目標是單位國內生產總值能耗下降15％。

對能源消費總量和能耗強度實行雙控，是當前經濟結構調整、產業升級改造、大氣污染治理倒逼下的必然選擇。我們已經不能坐等耗能峰值自然到來，不得不主動調控、自行斷腕。從能源管理本身看，落實雙控目標首先要改變以需求為主導的能源生產方式，轉向對需求側、供應側進行雙向管理，提高能源利用效率，保障合理用能，鼓勵節約用能，控制過度用能，限制粗放用能。在宏觀經濟管理上，應繼續加大產業結構調整，在改造提升傳統製造業同時，加快發展現代服務業，培育發展戰略性新興產業。根據相關研究，如果降低第二產業一個百分點，提高第三產業一個百分點，單位GDP能耗可以降低一個百分點。顯然，產業結構的調整是控制能源總量、提高能效最有效的措施。十三五《規劃綱要》提出：“深入推進能源革命，著力推動能源生產利用方式變革，優化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。”

水資源是基礎性的自然資源和重要的戰略資源。人類對水資源的依賴越來越嚴重，而我國人均水資源佔有量為2100立方米，僅為世界平均水平的28％，屬世界最貧水的國家之一。習近平指出：“原油可以進口，世界石油資源用光后還有替代能源頂上，但水沒有了，到哪兒去進口？”習近平還強調：“水安全是涉及國家長治久安的大事，全黨要大力增強水憂患意識、水危機意識，從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題。”為此，要實施雙控行動，切實加強水資源節約保護。

目前，全國年用水總量超過6000億立方米，正常年份缺水500多億立方米。未來隨著經濟社會快速發展，用水需求呈剛性增長，水資源面臨的形勢嚴峻。對於“十三五”時期的用水總量，《規劃綱要》提出：“用水總量控制在6700億立方米以內。”《規劃綱要》提出要全面推進節水型社會建設，“落實最嚴格的水資源管理制度，實施全民節水行動計劃；堅持以水定產、以水定城，對水資源短缺地區實行更嚴格的產業准入、取用水定額控制；加快農業、工業、城鎮節水改造，紮實推進農業綜合水價改革，開展節水綜合改造示範；加強重點用水單位監管，鼓勵一水多用、優水優用、分質利用；建立水效標識制度，推廣節水技術和產品；加快非常規水資源利用，實施雨洪資源利用、再生水利用等工程。”

水資源高效利用是保障可持續發展的重要方略。乾旱（水少）、洪澇（水多）和污染（水臟）是我國水資源高效利用面臨的三大問題，只有科學治理和高效利用各種水資源，才能實現國泰民安，山清水秀。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》明確指出，把發展能源、水資源和環境保護技術放在優先位置，下決心解決制約經濟社會發展的重大瓶頸問題；重點研究農業高效節水，開發灌溉節水、旱作節水與生物節水綜合配套技術。水利不但是農業的命脈，還是城市的命脈，是工業的命脈，是國家的命脈。《規劃綱要》提出：“加快完善水利基礎設施網路，推進水資源科學開發、合理調配、節約使用、高效利用，全面提升水安全保障能力。”要開展水效領跑者引領行動，健全完善節水技術標準體系，加快淘汰不符合節水標準的設備和器具。《規劃綱要》提出，“組織實施能效、水效領跑者引領行動。”水效“領跑者”制度是對市場上用水效率最高的節水產品給予財政激勵的政策，基本做法是：政府通過財政補貼（獎補）等激勵政策，激勵能效水平最高的少數節能產品，一旦市場上有更多同類產品達到這一能效水平，政府就將激勵的能效標準提高到新的最高水平並給予新一輪激勵，依此滾動實施。

土地資源是人類實現自身與社會發展必不可少的條件。隨著我國社會經濟的高速發展，大量的土地資源被用於城市建設，使得農用地的規模不斷縮減。同時，在土地資源開發利用及管理過程中，存在著大量影響土地增值效益的問題，使得部分土地資源被破壞、浪費以及污染，不利於保證土地資源的持續性發展。因此，既要嚴控新增建設用地，又要實現對土地資源的高效利用。2013年12月召開的中共中央政治局會議強調：“必須堅定不移推進節約集約用地，優化土地利用結構，提高土地利用效率。”李克強總理強調，“大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。習近平總書記指出，“像保護大熊貓一樣保護耕地”。

《國土資源部關於推進土地節約集約利用的指導意見》提出了“建設用地總量得到嚴格控制”的目標：“實施建設用地總量控制和減量化戰略，城鄉建設用地總量控制在土地利用總體規劃確定的目標之內，努力實現全國新增建設用地規模逐步減少，到2020年，單位建設用地二、三產業增加值比2010年翻一番，單位固定資產投資建設用地面積下降80％，城市新區平均容積率比現城區提高30％以上。”控制建設用地總量，就要嚴格控制城鄉建設用地規模；逐步減少新增建設用地規模；著力盤活存量建設用地；有序增加建設用地流量。《規劃綱要》提出要強化土地節約集約利用，“嚴控新增建設用地，有效管控新城新區和開發區無序擴張；有序推進城鎮低效用地再開發和低丘緩坡土地開發利用，推進建設用地多功能開發、地上地下立體綜合開發利用，促進空置樓宇、廠房等存量資源再利用；嚴控農村集體建設用地規模，探索建立收儲制度，盤活農村閑置建設用地；開展建設用地節約集約利用調查評價。”《規劃綱要》還提出：“加快建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。健全集體土地徵收制度，縮小征地範圍，規範徵收程序，完善被征地農民權益保障機制。開展宅基地融資抵押、適度流轉、自願有償退出試點。完善工業用地市場化配置制度。”

針對“十三五”時期建設用地利用效率問題，《規劃綱要》提出，“單位國內生產總值建設用地使用面積下降20％。”我國工業用地效率較低，容積率平均僅為0.3－0.6；每億元GDP佔用建設用地規模為102.7公頃，與美國、日本、韓國的經濟增長地耗水平相比，分別是21世紀頭10年各國水平的2.3倍、8倍和4.8倍。目前各地以過度消耗土地資源為代價的傳統發展方式普遍存在，部分行業和領域超標準用地、浪費土地的情況依然突出。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議指出：“提高城鎮建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。”《規劃綱要》提出，強化主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，“推動優化開發區域產業結構向高端高效發展，優化空間開發結構，逐年減少建設用地增量，提高土地利用效率。”

習近平指出：“節約資源是保護生態環境的根本之策。要大力節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，大力發展循環經濟，促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。”