土地財政

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬於預算外收入，又叫第二財政。中國大陸搞城市經營和土地財政，最早是從香港學過來的。但香港是土地私有制，政府要先收購私有土地，進行初步開發后才能出讓。而大陸是土地國有制，往往憑藉公權力和專政機關力量強行征地拆遷，低價收購他人的土地使用權，並不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸騰。其行政執法依據是國務院的《拆遷條例》，而不是全國人大的《物權法》。

在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收佔地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。在“土地財政”上，這些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權力把集體所有或其它用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會翻幾番。

對“土地財政”依賴比較嚴重的應該是中部不發達城市和沿海還沒有形成產業支撐的開發區，欠發達城市和新興地區由於沒有相關產業作為支撐，“土地財政”必然成為政府收入主要來源。“土地財政”的形成與我國土地出讓制度有關。土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂於寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。

土地財政，作為地方政府發展經濟的一種工具，可謂利弊互見。

在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設突飛猛進，其奧秘就在城市政府通過經營土地，積聚了大量建設資金。城市經濟飛速發展，市民生活質量不斷提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量外地農民進城務工。其正面效應不容否定。

但是，問題也由此而生。

第一，土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。本世紀初，就有財政專家研究提出，當時中國政府的各種收入加起來，已佔GDP的30%以上，達到甚至超過發達國家的水平。政府收入佔GDP比重過高，一方面導致居民特別是農民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。雖然中央採取了許多措施，大力調整國民收入分配格局，但迄今並未根本改變。尤其值得關注的是，土地收入大多集中用於城市，城鄉差距和和地區差距，不僅沒有縮小，反而更加擴大了。

第二，政府投資影響了產業結構調整，加劇了產能過剩。政府掌握的大量資金投向哪裡，對產業結構的變化有重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建築業、房地產業的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業的發展，生產能力嚴重過剩。這條產業鏈基本處於低端，過度的發展佔用了大量社會資源，與中央加快轉變發展方式的方針背道而馳。

第三，更不能忽視的是資源、資金的嚴重浪費。土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規範與監督機制。近些年來，各地搞了不少“樓、堂、館、所”和“政績工程”，攀比之風愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在此過程中，少數黨政幹部財大氣粗，揮金如土，為所欲為；同時“土地尋租”活動愈演愈烈，公款化為個人“灰色收入”的現象屢見不鮮，公眾反應強烈。

第四，土地財政機制不改變，保護耕地、保護農民的合法土地權益，只能流於空談。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產開發商。而在中國現實中，由於集體土地不能開發房地產，現有的開發商其實處於天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題，很難得到解決。

總的來看，在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾經發揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今後中國可持續發展的障礙。今後，應該切實落實科學發展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞台。

中國主要是借鑒香港的土地批租制。但是，香港的土地管理與土地批租（即經營），分屬不同的部門，並且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。而恰恰這一點，我們沒有學。

之所以如此，也是由當時複雜的歷史條件決定的。上世紀80年代中後期，國家土地管理局成立，負責統管全國城鄉地政，逐步推行有償使用土地制度改革。然而，當時許多地方政府和一些中央政府部門，不願實行有償用地制度，改革進展緩慢。

當時的主要矛盾，是如何推進土地有償使用制度改革。在這種情況下，土地管理部門順理成章地承擔起國有土地的經營職能，可以說是一種歷史的必然。但歷史不會有終點。舊的矛盾解決了，新的矛盾隨之產生。

隨著市場經濟體制的確立，大約在20世紀末期，土地有償使用制度全面建立起來，土地財政也逐步形成，政府經營土地的弊端才越來越顯現出來。如果說，當年學香港只學了一半甚至不到一半，是個歷史的欠賬，那麼，這個欠賬總歸要還，恐怕到了該還賬的時候了。

部分專家認為：一方面，在現行的房地產稅費政策下，地方政府是最大的受益者之一，這種巨大的利益誘惑，必然大大刺激地方政府的賣地衝動；另一方面，“土地財政”對抬高房價有推波助瀾的作用，地價的不斷攀升和房地產稅費過高都在一定程度上助推了房價的飆升，而房地產稅費最終會轉化為商品房成本，由購房者買單。“要從根本上解決當前‘土地財政’困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產稅收為主要收入的財政現狀，應該儘快開徵物業稅。”

但是實際上，也有專家認為僅僅依靠稅務財政來解決會導致嚴重問題，數據顯示，2011年，我國全部稅收收入中來自流轉稅的收入佔比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計佔比不足30%。來自各類企業繳納的稅收收入佔比更是高達92.06%，而來自居民繳納的稅收收入佔比只有7.94%。如果再減去由企業代扣代繳的個人所得稅，個人納稅不過佔2%。2012年個稅起征點上調后，今年個人直繳的比例還會更低。在嚴格意義上，中國沒有真正的“納稅人”。這就是為什麼稅收高速增長，居民稅負痛感卻不敏感的重要原因。

任何一種改革，如果想成功，前提就是納稅人的負擔不能惡化。如果按照某些專家的建議，通過直接增加財產稅等新的地方稅種來來補償土地收入，將足以引發比希臘更加嚴重的社會騷亂。這種非帕累托改進，對任何執政者而言，無異於政治自殺。在現有的政治制度下，社會暴亂乃至“大革命”都是完全可以預期的。

1862年，美國的稅改取消聯邦土地收入，改徵地方財產稅，納稅人從聯邦政府處獲得財產，然後向地方政府繳稅，總的負擔沒變，收入在不同政府間切換。但在中國這樣的稅收結構下，就算是中央真的可以下決心減稅，也不過是減少了企業的負擔，減稅並不能直接進入居民個人賬戶。因此，對居民人而言，增加財產稅就是支出凈增加。這樣的改革方案，在一開始就註定會失敗。

國土部下發的一份《關於開展土地儲備制度建設和運行情況調查的緊急通知》（下稱《通知》）。《通知》在2009年9月初下發至各地，並要求地方在匯總相關數據後於下月上報國土部，《通知》中要求地方政府上報的數據年份為2006年、2007和2008年。與其他調研相比，此次《通知》規定的地方市縣政府需要上報的材料多達12項，包括三年間的建設用地供應總量、結構及來源於儲備土地的情況、土地儲備資金管理情況、儲備機構借商業銀行及其他金融機構貸款餘額情況等。在土地供應這塊，地方需上報年度土地儲備面積，以及到了年底已經完成前期開發但尚未完成供應的土地面積等。尤其地方政府通過土地儲備機構獲得的土地出讓收入也成為調研重點之一。上述三年間，地方政府通過土地儲備機構供應土地的價款、各地土地出讓收入情況都需要上報。

根據《通知》，國土部要求各省級政府要以建立土地儲備制度的市、縣（含獨立於設區市本級的區）為調查單元開展調查，調查完成後，以紙質和電子方式逐級匯總相關數據。國土部還將選擇部分城市進行實地調研。國土部此次的《通知》也關注到了地方土地儲備機構“收支”問題。在一份表格中，地方政府就需要填報土地儲備資金來源（土地出讓收入、貸款等），土地儲備資金支出（前期開發、拆遷補償等），以及資金結餘等內容。總之，表面上，《通知》試圖“全面了解目前各地土地儲備制度建設和運行情況，研究分析當前土地儲備制度運行中存在的問題，提出完善土地儲備相關制度建設的政策建議和措施”。據國土部總體監測數據，全國土地出讓總收入逐年高漲，2006年為7000億元左右，2007年受到樓市過熱影響，當年土地出讓收入高達13000億元，2008年又因樓市下行而回落至9600億元。

地方政府的財政收入之命脈在於土地出讓收入，因為這種模式，推高了地價並造出了一個個地王，同時又反作用房價，形成新的房地產泡沫。遠超出實體經濟發展速度的房地產泡沫對整個中國的經濟和金融都或將產生致命毒害，社會就業。在這種禍害緊密相依的情境下，地方政府的財政收入模式必須作為焦點和切入點進行深度解剖思考，以獲得一種既提振經濟，又防止房地產極度泡沫的新經濟增長模式。必須應對的2010年的中國經濟“悖境”，這或許是這次國土部緊急調研背後的深意吧。

土地財政因其大量賣地，一般會使土地的價格降低從而降低房價。但是由於政府大量發行鈔票抵消了其推動地價降低的趨勢。

我國的“土地財政”主要是依靠增量土地創造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。實際上世界上很多發達國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過對存量土地徵收物業稅、房產稅等方式創造財政收入，這樣既體現了公平性，也保證了政府有相對穩定的財政收入。而且，主觀上也會促使政府平抑地價，而不像我國千方百計抬高地價。

土地財政的根源是否在於分稅制，一直遭遇業內人士的激辯。

有人認為，1994年的分稅制改革后，財權過分集中在中央政府，地方的財權和事權不對稱，地方不得不另闢財源，土地財政應運而生。這個分析看上去有道理，但並不準確，地方財政赤字的主要原因是支出增長過快，特別是金融危機期間，執行拉動內需的政策，各地無不大幹快上，地鐵、公路、機場等基礎設施投資猛增。支出超過收入，地方政府只好用賣地收入和土地抵押貸款彌補不足。

用土地作為抵押，獲得銀行貸款，這是土地財政的重要組成部分。地價不僅影響賣地收入，而且在很大程度上決定了地方政府債務融資的規模。官方數字錶明，截至去年年底，全國共有各類地方政府融資平台8000多個，貸款餘額8萬多億，相當於中央和地方政府一年的財政預算總收入。

“土地改革的核心矛盾在於征地改革，征地制度難以破除的原因在於地方政府對土地財政的依賴。”在不少代表看來，所謂土地財政依賴症，即是指地方賣地收入佔到了地方可支配財政收入的一半以上，甚至更多。很不幸，全國絕大部分城市都患上了土地財政依賴症。

雖然兩會上，各個界別的委員和代表們對於這個事情都痛心疾首，表示必須改馬上改。而作為當政者來說，或許才真正能體會箇中滋味。但是地方政府卻不能這麼做，因為土地是國有資產，土地價格最起碼要地市一級政府才有決定權。於是，每次只能在明明沒有市場的情況下，仍然要去賣地，地賣不出去，再上報，再等降價。等地方政府反映完了，市場可能已經出現了變化。

對於分稅制改革，天津財經大學財政學科首席教授李煒光屢有呼籲。早在2009年12月31日，李煒光教授就曾表示：我們說的土地財政它造成了今天這個局面，就是說地方政府要追求GDP、要追求地方的財政收入。

2014年，地方政府土地出讓收入又創歷史新高。

日前，財政部公布了最新2014年財政收支情況：地方政府性基金收入4.99萬億，其中國有土地使用權出讓收入4.26萬億，同比增加1340億元，增長3.2%。

國有土地使用權出讓收入通常由四項政府性基金收入構成，其中土地出讓金收入占國有土地使用權出讓收入約95%。

2014年財政預算報告曾對國有土地出讓收入主動下調。預算報告對地方政府性基金本級收入為4.31萬億元，下降10.1%。其中，國有土地使用權出讓收入3.63萬億元，下降11.8%。

2014年，地產市場萎靡不振，土地成交下滑並時有流拍的案例發生，但最終地方國有土地使用權出讓收入不僅沒有下降，反而比預算收入增長17%。不過，與2013年地方政府出讓收入同比增速44.6%相比，增速已大幅放緩。