食品安全監管體制

食品安全監管體制建立責權明確、協調一致、高效運轉的食品安全監管體制是提高食品安全控制水平的基礎。隨著食品產業的發展、食品貿易量的增加、新食品種類的快速增加、新的食品技術的發展以及飲食方式的改變，食品安全問題日益受到各國關注。尤其是“瘋牛病”、“二英”、“蘇丹紅”等事件發生以後，許多國家認為，監管體制不完善是導致食品安全事件頻頻發生的主要原因之一。為此，許多國家紛紛調整原來的監管體制。目前，歐盟建立了食品安全管理局，專門負責食品安全監管問題。與此同時，德國、英國、丹麥、愛爾蘭、荷蘭等國紛紛建立了單一的機構體系，來提高食品安全監管的協調性；加拿大專門建立了食品檢驗署，承擔食品安全監管職能；印度也正在著手加強監管的協調性；在美國，改革傳統的食品安全監管體制的呼聲也非常高。鑒於食品安全問題的重要性和複雜性，許多國家並不是採取修修補補的方式調整原來的監管體制，而是以根本性變革的方式重塑新的體制。

中國的食品安全問題受到國內外的廣泛關注。微生物污染、農獸葯殘留超標、人畜共患病等問題不僅直接威脅到公眾健康，而且對食品國際貿易產生了非常明顯的影響，對食品產業的國際競爭力和農民收入水平的提高也帶來了直接的影響。目前，中國國內普遍認為，監管體制不完善是制約食品安全水平提高的主要原因之一。為此，國務院於2004年9月1日頒布的《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》要求，“按照一個監管環節由一個部門監管的原則，採取分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能”，並對農業、質檢、衛生、工商、食品藥品、發展改革和商務等部門的職責進行了劃分，對進一步發揮行業協會和中介組織的作用以及強化地方政府對食品安全監管的責任也提出了明確的要求。新的食品安全監管體制已經取得了明顯的效果。但總體來看，目前的體制仍然存在協調性不夠、部門交叉、權責不明、行業組織的作用沒有得到充分發揮等問題，食品安全監管體制亟待進一步完善。

為探索如何進一步完善中國食品安全監管體制，2004年5月，國務院發展研究中心農村經濟研究部與加拿大國際發展署“小農戶適應全球市場項目”辦公室達成一致協議，決定對中國國內的食品安全監管體制進行專門研究。為此，國務院發展研究中心農村經濟研究部組成了專門的專家組，對其他國家食品安全監管體制的基本情況及其改革情況進行了梳理，對中國食品安全監管體制的現狀和食品安全監管體制存在的不足進行了分析，對部分地區食品安全監管體制的調整情況進行了分析，在此基礎上，對如何進一步改革提出了相關政策建議。有關政策建議曾經在“全球食品安全（北京）論壇”發表，並以《國務院發展研究中心調查研究報告擇要》形式遞交決策層和相關部門。

在中國，食品安全監管責任由中央、省級以及地方政府共同承擔。在中央一級，負責食品安全監管的機構包括國家食品藥品監督管理局、衛生部、質檢總局、農業部、國家工商總局、商務部等。在中央政府下面，中國有33個省/直轄市/自治區、333個地區/市/自治州、2861個縣/市/自治縣。大多數省、地區和縣設有食品安全控制機構將當地的情況向國家食品藥品監督管理局、衛生部、農業部、國家工商總局、國家質檢總局報告。一般地，食品安全監管機構直接向當地政府負責，並接受中央監管機構的監管與技術方面的指導。例如，衛生部門就是如此。但在有些情況下，當地的食品安全監管機構直接向中央監管機構負責，國家質檢總局下面的進出境動植物檢疫局就是這樣。

在2003年以前，中國的食品安全監管工作主要由衛生、農業、質檢、經貿、工商等部門負責，其基本的特徵是一個部門負責食品鏈一個或者幾個環節的監管，部門之間的協調性較差。2003年十屆人大一次會議后，中國食品安全監管體制進行了重大改革。最大的一項舉措是成立了國家食品藥品監督管理局，賦予其食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督、組織協調和依法組織開展對重大事故的查處三個方面的職責，並將國家食品藥品監督管理局定位為“抓手”的角色，直接向國務院報告食品安全監管工作。2004年9月下發的《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》對食品安全監管體製做出了新的安排。主要的措施包括：①進一步明確部門之間的分工，克服多頭監管問題。農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管,將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。②強化地方政府對食品安全監管的責任。地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和整治工作。③按照責權一致的原則，建立食品安全監管責任制和責任追究制。地方要明確直接責任人和有關負責人的責任，一級抓一級，層層抓落實，責任到人。這樣，中國就形成了以部門按照食品鏈環節進行分工為主、品種監管為輔的監管框架。食品安全問題逐漸受到廣泛關注，目前，商務、國家發展與改革委員會、財政、宣傳、公共安全等部門從不同角度參與了食品安全監管工作。

1國家食品藥品監督管理局

國家食品藥品監督管理局是國務院綜合監督食品、保健品、化妝品安全管理和主管藥品監管的直屬機構，負責食品、保健品和化妝品安全管理的綜合監督，組織協調和依法開展對重大事故的查處，負責保健品的審批。在食品安全領域的主要職責包括：組織有關部門起草食品、保健品、化妝品安全管理方面的法律、行政法規；組織有關部門制定食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督政策、工作規劃，並監督實施；依法行使食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督職責，組織協調有關部門承擔的食品、保健品、化妝品安全監督工作；依法組織開展對食品、保健品、化妝品重大安全事故的查處；根據國務院授權，組織協調開展全國食品、保健品、化妝品的安全專項執法監督活動；組織協調和配合有關部門開展食品、保健品、化妝品安全重大事故應急救援工作；綜合協調食品、保健品、化妝品安全的檢測和評價工作；會同有關部門制定食品、保健品、化妝品安全監管信息發布辦法，並監督實施；綜合有關部門的食品、保健品、化妝品安全信息，並定期向社會發布。國家食品藥品監督管理局作為綜合監督和組織協調部門，不代替具體監管部門的職能，但是負責監督各項食品安全監管工作的實施。作為其前身，原來的國家藥品監督管理局已經初步建立了統一的藥品監管體制，國家、省、市、縣藥品監管網路基本形成。

2003年7月，由國家食品藥品監督管理局牽頭，公安部、農業部、商務部、衛生部、工商總局、質檢總局、海關總署共同制定了《食品藥品放心工程實施方案》。在2003年實施“食品放心工程”的過程中，國家食品藥品監督管理局起到了組織和綜合協調的作用。從此後的情況來看，該部門將在食品安全監管中充當了更為重要的角色。

2衛生部

衛生部主要負責國內市場的食品衛生政策和食品管理工作，主要職責是：負責擬定食品衛生安全標準；牽頭制定有關食品衛生安全監管的法律、法規、制度，並對地方執法情況進行指導、檢查、監督；負責對重大食品安全事故的查處、報告；研究建立食品衛生安全控制信息系統。其具體負責機構包括以下幾個。

（1）衛生法制與監督司。衛生法制與監督司總體負責食品安全管理工作。該司負責國家食品安全政策、食品法律和標準的起草工作，對相關法律的解釋和實施提供指導以及地方官員的培訓等負有重要責任。衛生部門在設立衛生監督所的同時，將原衛生防疫站改建為疾病預防控制中心負責檢驗工作，並形成了從中央到省、市、縣的全國食品安全監督檢驗體系。國家質量監督檢驗檢疫局成立后，進出口環節的食品安全管理工作由該局負責，而相關法律的起草、特殊產品的審批（如新式食品、功能食品、食品包裝和添加劑）工作仍由衛生部負責。同時，衛生部還要負責監督食品抽樣和分析工作以及食品安全信息的傳遞。

（2）國家衛生監督中心。國家衛生監督中心是衛生部和地方衛生部門的技術支持機構，負責衛生標準的具體管理工作，包括：產品的評價、審核和批准（如功能食品和添加劑）；生產場所的檢查等規範衛生監督檢驗的事務性工作；衛生監督的諮詢、投訴受理和執法稽查等。

（3）中國疾病預防控制中心。中國疾病預防控制中心負責流行性和非傳染性疾病的預防和控制工作。下設眾多與食品安全有關的研究所和中心，包括傳染病預防控制所、寄生蟲病預防控制所、病毒病預防控制所和營養與食品安全所等。疾病預防控制中心的職能包括：食源性疾病的調查、監督工作；食品的實驗室分析、研究和培訓工作；向國家和地方衛生管理機關提供技術支持等。疾病預防控制中心建立了一個覆蓋省、市、縣的網路體系，其中大部分地方建有實驗室。中國疾病預防控制中心的實驗室得到了衛生部和國家質檢總局的認證。

從以往的情況來看，衛生部門是與食品安全監管聯繫最為密切的一個部門。目前，衛生部已經制定了部門食品安全戰略計劃和部門食品安全行動計劃，為今後開展食品安全工作提供了指南。目前，其工作主要體現在以下幾個方面：①制定食品衛生法規和標準。②開展食品衛生監督。③推行食品衛生監督量化分級管理制。④建立食源性疾病監測、食品中毒報告體系。

3農業部

農業部主管種植養殖過程的安全，負責農田和屠宰場的監控以及相關法規的起草和實施工作，負責食用動植物產品中使用的農業化學物質（農藥、獸葯、魚葯、飼料及飼料添加劑、肥料）等農業投入品的審查、批准和控制工作，負責境內動植物及其產品的檢驗檢疫工作。在農業部門內部，幾乎所有的業務部門都與食品安全工作有關，主要包括市場與經濟信息司、種植業司、畜牧業司、獸醫局、漁業局、產業政策與法規司、科技教育司等。其中，市場與經濟信息司是綜合性協調部門，負責研究並提出農業質量標準工作的政策建議和措施，研究擬定農業標準體系和質量監測體系發展規劃並組織實施；綜合協調管理農業投入品和農業各產業質量、標準、監督、認證、計量和新產品鑒定工作，組織實施農業質量振興計劃和農業名牌發展戰略；承辦農業部工業生產許可證和質量“打假”工作；負責農業部全國“菜籃子”工程辦公室的日常工作。種植業司、畜牧業司、獸醫局、漁業局則分別負責種植業產品、飼料和畜禽產品、水產品與食品安全有關的具體業務。產業政策與法規司負責與農產品安全有關的法律法規方面的工作。科技教育司負責與食品安全有關的科技與教育工作。

在農業部門內部，成立了農產品質量安全領導小組，負責農業部農產品安全管理重大事項的研究、協調、決策和重大工作的部署。農產品質量安全領導小組辦公室設在市場與經濟信息司（質量技術監督處），具體負責的內容包括：有關決定和知識的落實；食品放心工程部級聯席會議和全國技術性貿易措施部級聯席會議聯絡工作；其他農業部農產品質量安全管理工作相關事宜。

農業部門的食品安全工作主要是圍繞“無公害食品行動計劃”展開的，基本思路是以全面提高農產品質量安全水平為核心，以農產品質量安全標準、檢驗檢測、認證體系建設為基礎，以“菜籃子”產品為突破口，以市場准入為切入點，從產地和市場兩個環節入手，全面實施“無公害食品行動計劃”。2001年4月，農業部啟動了這一計劃，並率先在北京市、上海市、天津市和深圳市試點。2002年7月，該計劃開始在全國範圍內實施。在實施該計劃的過程中，重點解決的問題包括：蔬菜中農藥殘留超標問題；畜禽飼養過程中藥物濫用和畜禽產品藥物殘留超標和動物疫病問題；水產品生產過程中藥物濫用和水產品中有毒有害物質超標以及貝類產品的污染問題。具體工作主要體現為以下幾個方面：①加快立法進程，完善法律法規。②建立農業標準體系。③建設國家級和部級農產品質檢中心。同時，指導全國地市縣建立以速測為主的農產品質量安全檢測站。④建設農產品安全認證體系。⑤開展農產品質量安全示範工作。⑥實施專項整治，強化污染源頭管理。

4國家質檢總局

國家質檢總局主要負責食品生產、加工和出口領域內的食品安全控制工作。負責食品安全的抽查、監管，並從企業保證食品安全的必備條件抓起，採取生產許可、出廠強制檢驗等監管措施對食品加工業進行監管，建立與食品有關的認證認可和產品標識制度。特別是監管出口食品加工廠的註冊、出口動物和植物性食品檢查、活體動物的進出口檢疫、出口檢驗檢疫證書的發放等。省級進出口檢驗檢疫局和縣級分支機構，都直接對國家質檢總局負責。近年來，國家質檢總局按照法律法規規定和國務院要求，進一步加大了對食品質量安全的監管力度，不斷加快食品安全標準的制定和修訂步伐，大力增加食品安全檢驗檢測體系的建設投入，不斷強化進出口食品質量安全檢驗檢疫工作。目前，基本建設形成了食品安全監督管理體系（包括國內和進出口食品）、進出口動植物檢驗檢疫體系、食品安全標準體系、食品安全檢驗檢測體系、食品安全認證體系、食品安全進出口技術貿易壁壘體系等六大體系。其中，標準體系、檢測體系、技術貿易壁壘體系共同構成確保中國食品質量安全的技術性支撐體系，是食品安全體系的基礎；監督管理體系、檢驗檢疫體系、認證體系是管理性支撐體系，是技術體系的具體實踐和保障。國家質檢總局在進出口食品和內銷食品（各地技監局對食品加工企業實施的監督）的把關、服務中，積累了豐富的食品加工安全控制、食品風險分析、食品安全預警機制、食品安全衛生檢測技術及其相關研究經驗，並擁有一支相應的專業隊伍。近年來，國家質檢總局主要從以下幾個方面加強了食品安全方面的工作：①突出重點，不斷加大國內食品質量安全監督管理力度。一是進行食品質量安全監督。二是組織開展重點食品的產品質量國家監督抽查和生產企業保證產品質量必備條件的專項調查。三是開展食品專項打假。四是充分發揮市場機制的引導作用，扶優扶強，積極引導企業完善自律機制。②加強進出口食品安全管理工作。一是進一步加強進出口食品安全檢驗檢疫監管工作。二是對進出口食品實施衛生註冊登記制度。三是制定並實施了《中華人民共和國動物及動物源食品中殘留物質監控計劃》。四是建立和完善風險預警和快速反應機制。③加強食品安全法規和標準體系建設。④加強食品質量安全檢驗檢測體系建設。

5商務部

商務部側重於食品流通管理，主要職責是通過積極開展“爭創綠色市場”活動，整頓和規範食品流通秩序，建立健全食品安全檢測體系，監管上市銷售食品和出口農產品的衛生安全質量。1999年，商務部會同財政、衛生、鐵道、交通、工商、質檢、和環保等八大部門實施了以保障食品安全為目的，以建立健全加工和流通環節食品安全保障體系為手段，以嚴格市場准入為核心，以“提倡綠色消費、培育綠色市場、開闢綠色通道”為主要內容的“三綠工程”。

6國家工商行政管理總局

國家工商行政管理總局負責組織實施市場交易秩序的規範管理和監督，對食品生產者、經營企業和個體工商戶進行檢查，審核其主體資格，執行衛生許可前置審批規定。同時，查處假冒偽劣產品和無證無照加工經營農副產品與食品等違法行為。2003年，國家工商行政管理總局在全國範圍內確定了10個重點監管的食品專業市場，對食品生產、經營企業和個體工商戶進行了一次普遍排查。開展了重點針對糧油、酒類、調料、肉及肉製品、蔬菜、水果、奶、豆製品、水產品、飲料等食品及節日消費食品的專項質量抽查。

7科技部

科技部主要負責食品安全科研工作，具體工作主要由農村與社會發展司負責。其基本思路是“反彈琵琶”，抓好市場准入安全這一關鍵環節，加強技術攻關與集成，應用示範與對策研究並重，落實“人才、標準、專利”三大戰略。

根據提高食品安全水平的需要，科技部設立了“食品安全關鍵技術”這一重大專項研究項目，主要內容包括：共性技術研究，包括污染物、農藥殘留、獸葯殘留、生物毒素、病原微生物等檢測、控制、監測技術研究；標準體系建設，包括食品安全標準總體設計、重要標準和技術措施的制定；綜合示範，以市場為導向，政府、科技界、產業界緊密合作，實現“農田到餐桌”全程監管；進行食品安全戰略和政策研究，制定《食品安全科技發展綱要》，出版《食品安全科技年度報告》。

8其他部門

除了以上部門外，還有一些政府機構也參與了食品檢驗和控制。例如，鐵路和交通管理部的食品安全監督司參與自己職責領域內的食品安全檢驗工作；環保局參與產地環境、養殖場和食品加工流通企業污染物排放的監測與控制工作。

除了國家質檢總局實行垂直管理以外，其他與食品安全有關的部門基本上實行分級管理。因此，從地方來看，食品安全管理體制與中央是基本相同的。但是，出於加強對食品安全進行控制的目的，一些地方開始進行食品安全管理體制創新。全國絕大部分省（自治區、市）都成立了由省級政府主管領導牽頭、與食品監管有關的所有部門參加、辦公機構常駐省級食品藥品監管局的食品安全協調委員會（或其他類似機構），地方明顯加大了食品安全監管工作的力度。這種創新對中國提高食品安全控制水平至關重要。一是在中國不乏地方經驗上升為國家改革措施的例子；二是各地情況差異太大，在中央無法實行統一管理的情況下，地方於區域範圍內在統一控制方面容易邁出更大的步伐。目前，以下幾個地方在食品安全監管方面很有新意。

1上海：在統一監管方面已經邁出實質性的步伐

上海是一個以城市人口為主的大城市。為了加強對食用農產品生產經營的安全管理，防止食用農產品污染和有害因素帶來的危害，2001年7月，上海市人民政府第105號令發布《上海市食用農產品安全監管暫行辦法》。該《辦法》提出了兩條管理原則：一是以推進農業標準化為導向，通過改善生產基地環境，加強技術指導，強化農用生產資料使用管理，在食用農產品生產的全過程推行安全衛生質量監督。二是應當以市場為引導，建立市場約束和行業自律機制，重點監控加工流通環節，完善各類市場內部安全衛生質量管理責任，及時發現和查處違法經營食用農產品的行為。雖然上海市的管理體制主要側重於食用農產品的管理，但其體制比較超前。具體的做法如下。

（1）設立上海市食用農產品安全監管領導小組

小組負責制定與食用農產品安全監管相關的政策，確定食用農產品安全監管的重點領域和事項，協調有關食用農產品安全監管的執法工作，處理食用農產品安全監管的其他重大事宜。區、縣人民政府負責本行政區域內的食用農產品安全監管工作，並負責組織實施。

上海市金山區的做法更加超前，值得一提。2004年,金山區成立食品安全委員會，在區域範圍內實行食品安全監管統一領導。委員會由區長任主任，分管副區長任副主任，對衛生、工商等執法監管的職能進行了比較徹底的整合和優化，旨在把分散的監管集中起來，把具體的監管統一起來。目前，區工商分局、區農委、市出入境檢驗檢疫局金山辦事處、海關、區技監局、區商旅委和區食品藥品監管分局的分管負責人先後認可了目標責任書設定的相應責任。在新模式下，衛生、工商、農委、商旅委和技監局都必須將市場抽驗計劃匯總至食品藥品監管局，由後者整合后再統一制定出區內的市場重點抽驗計劃，以避免重複抽驗。同時，對現有食品檢驗檢測機構的設備、檢測能力進行重新調整，然後進行再分工。對於執法，委員會則採取聯動方式，即將監管分為種植養殖、屠宰、食品生產加工、食品流通、餐飲業和其他等環節，每個環節均設有一個主體執法部門，其他涉及部門聯動。在新模式下，委員會除了縱向梳理部門之間的工作外，還充分調動鄉鎮、街道等力量，“條塊結合，以塊為主”，對食品安全進行管理。各級政府必須對制售不安全食品的地下窩點長期密切監控，其工作成效於2004年起全部記入鄉鎮、街道幹部的考核中。此外，相關部門必須將食品信息匯總至食品藥品監管分局，形成共享機制。

（2）對相關部門進行明確分工

第一，農業行政主管部門。主要負責生產環節的工作，包括：食用農產品生產基地的規劃和組織建設；種子、種畜、種禽、肥料、農藥、獸葯、飼料、飼料添加劑等生產、經營、使用的監督管理；畜禽及其產品防疫、檢疫的監督；先進農業技術的推廣和應用。

第二，商業行政主管部門。負責商業流通領域的行業管理，包括：家畜產品屠宰加工的行業管理和安全監管；水產品的行業管理和安全監管；協同有關部門進行食用農產品批發市場、農副產品集貿市場的監督管理。

第三，質量技術監督部門。負責食用農產品國家和行業標準的組織實施，地方標準的制定和監督實施。

第四，衛生行政部門。負責食用農產品加工和流通領域安全衛生的監督管理。

第五，工商行政管理部門。負責食用農產品經營行為的監督管理。

第六，環境保護行政部門。負責食用農產品生產基地環境狀況的指導和監督。

第七，出入境檢驗檢疫部門。負責進出口食用農產品的檢驗檢疫和監督管理。

規劃、土地、財政、交通、公安等有關行政部門在各自的職責範圍內，協助做好食用農產品的安全監管工作。市農委、市商委、市質量技監局、市衛生局、市工商局、市環保局、市農林局和上海出入境檢驗檢疫局應當根據法律、法規、規章的規定，各司其職，加強食用農產品安全監管執法的協調和溝通，並在重點領域組織聯合執法。

（3）完善支持體系

第一，標準體系。建立食用農產品安全衛生質量標準體系，實施國家有關強制性標準，制定和實施食用農產品安全衛生質量的地方標準。

第二，技術推廣體系。建立食用農產品安全衛生質量技術推廣體系，為生產者提供技術指導和服務。

第三，檢測體系。建立食用農產品安全衛生質量檢測體系，完善政府對食用農產品安全衛生質量的監督檢測。扶持建立從事食用農產品安全衛生質量檢測的社會中介服務機構，在生產經營這一重要環節設立食用農產品安全衛生質量檢測點。

第四，認證體系。建立安全衛生優質食用農產品認可體系，推介安全衛生優質的食用農產品。

第五，信息體系。建立食用農產品質量安全信息體系，為食用農產品的生產、經營和消費提供信息服務。

（4）發揮行業協會和中介服務機構的作用

鼓勵和支持相關的行業協會制定並推行食用農產品生產經營的行業規範，為會員提供信息和技術方面的指導和服務，敦促會員依法從事食用農產品的生產經營活動。

政府鼓勵並扶持設立有關中介服務機構，為食用農產品的生產和經營活動提供管理諮詢、技術服務、產品檢測和標準化指導等各類服務。

從目前的情況來看，上海市的管理體制具有以下幾個特點：①大大減少了部門之間責任不清和多頭管理的問題，重點協調了農業、衛生、技術監督等部門之間的關係。②仍然採用分環節管理的辦法，但對各環節進行了比較明晰的分工。③重視支持體系建設，尤其是將信息體系建設作為一項重要任務提出來，利於加強信息交流。④將行業協會和中介服務機構作用的發揮提上日程，對於加強行業自律和社會監督具有重要作用。

當然，上海市的食品安全監管體制並非盡善盡美，多頭管理的問題並沒有完全解決。而且，作為一個食品輸入城市，它尚未建立一套完整的防止源頭污染的體系。

2北京：建立“從農田到餐桌”的全過程式控制制體系

與上海一樣，北京蔬菜、肉類等農產品供應量的一半以上來自外埠，食品安全控制也是政府的重要任務。從目前的情況來看，北京市在探索食品安全監管模式方面分為兩步。

（1）完善食品安全控制支持體系

2003年以前，北京市主要圍繞八大支持體系建設做文章。一是食品標準化體系。北京至少有10萬種食品將在今後幾年中重新確立安全標準。二是食品檢驗檢測體系。工商、質監、衛生等40餘家執法部門的專業人員對市場上的食品進行檢驗檢測。三是食品監控體系。自2003年2月1日起，實施了《北京市食品安全監督管理規定》。四是食品市場准入體系。實施“食品放心工程”，對豬肉、蔬菜、牛肉、羊肉、禽類、水產品、熟肉製品、桶裝水、乳製品、米、面、食用油、醬油、醋等14類食品建立了市場准入制度。五是農產品無公害體系。六是出台《食品安全條例》，將食品安全問題納入法制體系。七是企業信用體系。從2003年1月1日開始，列入重點監管名錄的食品，將在工商部門備案，消費者可隨時查詢有關食品的信用情況以及違規企業的不良記錄。八是日益完善輿論監督體系。

（2）著手建立起“從農田到餐桌”的全過程式控制制體系

在以往支持體系的基礎上，圍繞綠色奧運和構建放心消費環境，提高食品安全控制水平，建立、完善對食品安全“從農田到餐桌”的全過程式控制制體系。側重點在於實施食品安全的科學評估、市場准入、監測與監督抽查、突發食品安全事件應急處理、信息歸集與發布、監督協調、部門和區縣人民政府負責制等7項制度。

目前，食品安全信息發布制度已經付諸實施。從2004年4月開始，北京市食品安全領導小組將對突發食品安全事件的調查結論以及全市範圍內的食品安全預警、警示等信息實行統一發布。食品安全信息將由北京市工商局、衛生局、質量技術監督局、商務局、出入境檢驗檢疫局、城管局和藥品監管局等7個部門統一匯總，每月發布一次。發布的內容主要包括：與食品安全有關的監測和監督抽查結果、處理意見或結果；對監測和監督抽查結果的分析評價；食品安全的投訴舉報總數、類型、與去年同期的對比及分析評價；突發食品安全事件的時間、地點、原因、經過、危害程度、調查結論等。另外，還將向消費者發布與食品安全有關的消費提示、預警、警示信息以及其他相關食品安全信息。

總體來看，北京市食品安全監管水平大有提高。目前，北京對食品進入市場、市場交易和退出市場實施了系統監控，在流通領域實施食品安全全程追訴，強制不合格食品退出市場，建立了覆蓋市、區（縣）和重點生產經營單位的三級食品安全檢測網路。目前，全市共認證了6批共729個安全食用農產品生產基地和企業。2004年以來，北京市蔬菜產品合格率穩定在90%以上；“瘦肉精”檢出率降到3%以內；水發產品甲醛陽性率由過去的32%降至4%以下；全市17類重點監測食品的合格率由1998年的798%上升到2003年的90%。

目前，國務院選擇了綜合監管的方式並由國家食品藥品監督管理局負責協調工作。無疑，中國食品安全監管體制已經大為改善，但目前仍然存在較大的缺陷。

1綜合協調部門的資源仍然不夠

雖然國務院將食品藥品監督管理局定位為綜合協調部門，但是其整體協調能力非常有限。目前，國家食品藥品監督管理局仍只是為其他部門提供建議。質檢、衛生、農業、工商、商務等部門仍然是獨立的風險管理組織或者承擔風險管理者的角色，他們不必要經過國家食品藥品監督管理局的批准，就可以獨自開展行動。國家食品藥品監督管理局缺乏監督各個部門監管工作的職能，其組織協調能力也就大打折扣。

2部門之間的協調性需要進一步提高

目前，食品安全管理許可權分屬食品藥品、農業、衛生、質檢、工商、商務等部門，職責不清、政出多門、相互矛盾、管理重疊和管理缺位現象仍然存在。據《商務部：2005年流通領域食品安全調查報告》的調查結果，儘管國務院已明確食品安全管理應遵照“分段管理為主，品種管理為輔”的原則，但由於涉及眾多管理部門，有的地區涉及30多個部門，彼此理解不一，導致職責不清，難以形成合力。

3中央與地方的關係有待進一步理順

中國現行的食品安全監控工作由國家和地方政府的管理機構共同負責。中央政府一級的食品安全管理工作主要由衛生部、農業部、國家質檢總局和商務部等部門共同負責，這些部門向國務院報告工作。這幾個機構都自成體系，在省、市、縣一級都分別設有相應的延伸機構，每個機構的具體結構和管理範圍都很複雜。大部分省、市和縣級政府都設有與衛生部、農業部和國家質檢總局對應的食品安全管理機構。一般情況下，這些食品安全管理機構直接對當地的本級政府負責，並接受中央機構的管理和技術指導。在有些情況下，地方的食品安全管理機構直接接受中央機構的領導，如省級的進出口檢驗檢疫局。

但是，地方政府也有權制定自己的規章和標準。地方的食品安全管理機構都是地方財政自給，因而很可能更多地關注於本地區利益而不是國家的標準。目前，各部門從中央到地方的垂直系統亦十分複雜。衛生部、農業部從中央到地方均為分級管理。質檢總局的商檢系統屬於垂直管理，其餘機構屬於分級管理。原葯監局中央和省一級部門屬於分級管理，而省以下部門屬於垂直管理。國家食品藥品監督管理局成立后，地方上尚無食品監管的職能部門，如何實行地方上的監管，依然是未知數。

4行業自律機制不健全

產業界是食品的提供者，建立有效的食品安全保障體系，離不開生產者和進口商、加工者、銷售商（零售和批發）、食品服務、貿易組織等有關各方的密切配合。在發達國家，行業參與是保障食品安全的基礎。產業界在食品安全管理體系中的作用主要通過以下途徑進行：一是與政府溝通，將行業信息傳遞給政府，為政府完善管理制度提供服務。二是通過行業自律加強行業內部管理。三是與消費者溝通，根據消費者的需求不斷完善行業內部管理制度。目前，中國食品行業監管力度明顯加大。2004年4月9日，在北京聯合召開的全國食品安全信用體系建設試點工作動員會上，確定在吉林省遼源、黑龍江省大慶等5個試點城市以及肉類、糧食、兒童食品3個試點行業首批啟動全國食品安全信用體系的建設工作。參加試點工作的100多家企業代表肉類行業、糧食行業和兒童食品行業向全國食品生產和經營行業發出了《食品安全誠信倡議》。四是消費者保護組織參與食品安全監管的積極性在提高。

但是，目前食品行業這幾個方面的作用沒有得到充分發揮。中國目前的食品安全管理體制仍然是一個自上而下的體制，法律法規的出台、標準的制定、檢驗檢測體系的建立、認證認可體系的建立並不是根據行業的現實情況出發的，這樣就容易造成管理“虛化”的問題，很多具體管理制度實際上執行不下去。

在發達國家，行業自律是保證食品安全的重要方面。但從目前的情況來看，食品行業組織還沒有得到充分的發育。即使有些行業成立了行業協會，其運行還很不規範，沒有充分發揮作用。食品行業與消費者的溝通也比較少。作為企業，理所當然地應當追逐利潤；作為消費者，理所當然希望使用安全、營養和衛生的食品。要將兩者的目標結合起來，企業必須在提高消費者福利的前提之下獲得贏利。但是，目前，一些食品生產加工者和銷售商為了降低成本和佔領市場，利用與消費者信息不對稱的機會制假售假，給食品安全造成了極大隱患。

5消費者的作用沒有得到充分發揮

消費者在有效的食品安全保障體系中，扮演著很重要的角色。但目前，中國大多數消費者並不太重視食品安全問題。即使一部分消費者對食品安全問題比較關注，由於消費者組織還不健全，也缺乏有效的參與監督的途徑。

從國際經驗來看，加強食品安全管理各部門之間的協調是食品安全管理體制改革的核心。以科學的風險性評估為基礎，通過各部門之間協調一致的行動，防範“從農田到餐桌”全過程中可能出現的各種風險，最終確保消費者的食品安全。為做到這一點，近年來，很多國家開始重新審視自己多年來經過修修補補而形成的既定食品安全管理體制，力求以消費者健康與安全為核心，重新建立足以控制各環節風險的食品安全控制體系。

對中國來說，目前很多部門監管體制存在的問題是顯然的，必須對其進行改革。就實際情況來說，在近期內不可能建立單一機構體系，也沒有任何一個部門能夠在短期內挑起確保13億人口食品安全的重任。比較現實的選擇是通過加大協調力度和完善協調機制，處理好部門之間的關係、不同級次政府之間的關係、政府與消費者組織和產業界以及其他相關利益方之間的關係，將多部門體系轉變為綜合部門體系，可以採取如下措施。

1提高協調層次，成立國家食品安全委員會

中國成立食品藥品監督管理局的初衷在於強化食品安全監管工作的協調性。但從目前的情況來看，未能達到預期的目標。國家食品藥品監督管理局雖然要承擔綜合監管和協調的重要職責，但只是一個副部級機構，而衛生、農業、質檢、工商、商務等具體監管部門則是正部級機構。在中國，副部級機構實際上很難協調眾多的正部級機構。為此，必須提升綜合監管部門的級次。為此，有必要成立國家食品安全委員會。從級次來看，該委員會負責人最好設定在總理級或政治局常委級，這是該委員會協調食品藥品監督管理、衛生、農業、質量監督、檢驗檢疫、工商、商務、交通、鐵道、海關、科技等多個部門的基礎。該委員會的主要責任是根據科學證據進行風險評估，為決策者制定政策提供依據。其主要部門可以包括日常辦公室、科學委員會以及專門的科學小組等機構。辦公室負責日常事務的管理。科學委員會負責協調各專業委員會。專門的科學小組可以針對中國食品安全面臨的主要問題而設立。在出現緊急情況時，委員會可以設立危機處置小組，負責收集和鑒定所有相關信息，確定有效和迅速防止、減緩或者消除風險的意見，並且確定向公眾通報情況的措施。

食品安全委員會的機構設置方案有兩種：一是在中央直接成立機構。這樣，該委員會就能夠順理成章地對相關部門進行協調。與此同時，可以將食品藥品監督管理部門的組織協調職能剝離出來。食品藥品監督管理部門就專門負責綜合監督、依法組織開展對重大事故的查處。二是將食品安全委員會具體機構直接設在食品藥品監督管理部門，同時將後者升級為正部級機構。第一種方案可以比較順利地加強部門協調，但是需要增加機構。第二種方案可以避免增加機構帶來的麻煩，但是需要提升食品藥品監督管理部門的級次。

目前，中國絕大多數省份成立了食品安全領導小組，負責統一協調當地的食品安全監管工作。但是，在中央層面還沒有這樣的機構，因此，對不同部門和不同地方進行協調就非常困難。

2給予食品藥品監督管理部門更多的資源

應該擴大國家食品藥品監督管理部門中食品監管部門的編製，增加食品安全監管的人力資源。在這方面，愛爾蘭的經驗可資借鑒。應當給綜合監管部門配備足夠的人力資源和超凡的領導者。在增加編製的同時，應當相應增加資金的投入，提升該部門的機構能力。與此同時，要增強食品藥品監督管理部門對其他監管部門的約束力。

3減少部門重疊監管

就目前的現狀而言，有關部門已經對主要的環節進行了監管。主要的問題在於各部門通過爭奪監管職能來爭奪監管資源，從而造成重複監管、部門之間不協調、浪費監管資源等現象。這在市場准入、標準制定、檢驗檢測、信息收集與發布等方面表現得尤其突出。為此，必須有針對性地解決這些問題。

（1）協調頒布和實施法規

目前，與食品安全有關的部門（包括衛生、農業、質量監督、檢驗檢疫、商務等）都在根據各自業務的需要頒布法規。這些法規的實施的確對加強各部門的食品安全監管起到了明顯的作用。但由於缺乏協調，不同部門的法規存在明顯的不一致、甚至衝突，而且進一步造成了重複監管。因此，有必要通過加強協調提高一致性。要解決這一問題，必須強化綜合監管部門——食品藥品監督管理部門的作用。各部門在頒布法規以前，必須通過食品藥品監督管理部門的審核。食品藥品監督管理部門應該組織相關部門進行討論，在達成一致意見后頒布部門法規。

（2）統一制定標準

目前，有兩種方式可以選擇。第一種方式是在食品藥品監督管理部門下設立食品安全標準委員會。這種方式的好處有三：一是作為食品安全監管部門，對食品安全問題比較熟悉。二是作為綜合性監督管理部門，食品藥品監督管理部門可以名正言順地承擔這一職責。三是根據國務院目前賦予的職責，食品藥品監督管理部門具有足夠的行政資源，可以組織衛生、農業、質量監督、檢驗檢疫等部門參加。這種方式的缺點有二：一是食品藥品監督管理部門對標準制定程序不太熟悉。二是需要專門成立機構，獲得國務院批准的難度較大，而且可能會受到其他部門的抵制。第二種方式是有標準化主管部門負責，並組織衛生、農業等業務部門參加。這種方式的好處有二：一是不需要專門成立機構，對目前的管理體制不需要做太大的變動。二是標準化主管部門對標準制定過程比較熟悉，在標準方面具有比較豐富的行政經驗。這種方式的缺點有二：一是標準化主管部門目前受其他部門的影響較大。二是標準化主管部門對食品安全這一特殊問題不太熟悉，由於與其他部門存在明顯分歧，組織難度較大。

（3）統一進行檢驗檢測

目前，衛生、農業、質量監督、檢驗檢疫、商務等部門都在進行檢驗檢測，並且都聲稱建立了全國性的網路。從實際情況來看，重複檢測不僅加大了生產經營者的負擔，而且造成資源浪費，生產經營者怨聲載道。為此，有必要採取果斷措施解決這一問題。一是要儘快建立健全全國統一的檢測機構認證認可制度。凡是未能獲得認證資格的機構，不允許從事檢驗檢測活動。二是推進各部門檢驗檢測機構的社會化。要改變部門管理的方式，將各部門根據部門需要設立的食品檢驗檢測機構分離出來，實行社會化管理。三是有一個部門統一主管食品的安全性檢驗檢測業務。由於食品安全問題是一個典型的公共衛生問題，由衛生部門主管顯然是最為合適的。

（4）統一信息發布

目前，衛生、農業、質量監督、檢驗檢疫、商務等部門都在發布食品安全信息。由於各部門發布的信息不一致，導致消費者無所適從。比較好的辦法是由食品藥品監督管理部門統一組織信息收集、加工、分析和發布。食品藥品監督管理部門可以根據各部門的業務分工與其進行協調。各部門的信息應當統一彙集到食品藥品監督管理部門，經過審核和協調以後，由食品藥品監督管理部門統一發布。

4強化地方對食品安全監管的統一和協調

2004年出台的《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》要求實行地方政府負責的管理方式。要做到這一點，最好的出路是在省（自治區、直轄市）一級建立“橫向到邊，縱向到底”的食品藥品監管體系，這對整合地方資源、提高地方監管能力、構建安全信息網路、提高行動速度非常有利。目前，北京、上海、浙江、江西、湖北等地已經成立了食品安全領導小組，為進一步加強食品安全監管奠定了良好的基礎。今後，應當要求各省（自治區、直轄市）成立類似機構，實現在省一級的協調。與此同時，應當進一步強化省以下食品藥品監管系統的垂直管理體制。

5充分發揮社會力量的監管作用，形成良好氛圍

食品安全的實現有賴於社會上每一個人的積極參與和努力。食品產業鏈的生產者、加工企業和流通業者通過自己的聲譽來積極維護食品安全是食品安全體系有效運轉的核心。目前，發達國家的食品安全監管呈現出從以政府部門監管為主向重視發揮社會力量的作用轉移的總體發展趨勢。

發揮社會力量的監管作用：一是要充分發揮消費者組織的作用。消費者組織直接參加監管有利於強化產業界對消費者的責任意識，也有利於安全食品供給者獲得更好的經濟效益。應鼓勵和支持消費者組織積極參與食品安全監管，讓消費者獲得足夠的知情權。二是強化行業組織的監管作用。不安全的食品直接影響著行業的聲譽，進而影響食品行業的生死存亡。因此，行業協會在食品安全監管方面既具有積極性，也有不可推卸的責任。因此，應當鼓勵行業組織（如食品加工業協會、肉類協會等類似組織）的發展及其監管能力的提高。三是充分發揮新聞媒體的力量，及時揭露食品安全隱患，為消費者提供充分的信息，為透明監管奠定基礎。要鼓勵消費者組織、行業組織和新聞媒體的溝通和交流，以便及時、準確地傳遞信息。四是要鼓勵科研機構和大學為食品安全監管提供服務。這些機構有較多的專家資源，具有較強的科學判斷能力，可以為消費者組織、產業界和新聞媒體提供諮詢。

6建立激勵型食品安全監管機制

政府和社會的監管僅僅是外在的約束，生產、加工和流通主體的良好衛生規範與自我檢驗監測才是內在的決定因素。要提高食品供給者自律的積極性，關鍵在於建立一種利於安全食品供給者提高經濟效益的機制，改變“劣幣驅逐良幣”的局面。為此，可以考慮對安全食品供給者在稅收、金融、出口等方面給予優惠政策；可以考慮對安全食品供給者在增值稅、營業稅和所得稅方面給予適度減免。在金融支持方面，可以考慮要求農業發展銀行、進出口銀行等政策性銀行給予安全食品生產者和出口者提供政策性貸款；也可以考慮採取貼息的方式，鼓勵商業性銀行為其提供貸款。在安全食品出口時，政府可以考慮提供更為周到的運輸、檢測、通關等服務。